IIGF观点 | 《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》解读

2021年11月10日，在格拉斯哥COP26大会期间，中国和美国共同发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》（以下简称《宣言》），表明中美在气候领域拥有合作的意愿与空间，为COP26大会谈判注入动力，对COP26大会最终达成一致意见具有积极意义，也为未来的深化合作提供指引。

 一、《宣言》内容解读

总体而言，《宣言》是在2021年4月17日发表的《中美应对气候危机联合声明》（以下简称《声明》）的基础上进行的推进与细化，其时间框架与《声明》一致，仍然限制在21世纪20年代，但提出了较为具体的目标、计划及行动。

（一） 肯定《声明》奠定了良好基础

《宣言》在开篇便指出，中美两国回顾《声明》，致力于《声明》的有效实施，赞赏双方已开展的有深度的工作与持续讨论，肯定了《声明》奠定的良好基础。中国气候变化事务特使解振华指出，中美之间的共识多于分歧，应对气候变化是一个具有巨大合作潜力的领域。《宣言》是过去一年两国气候官员30多次会谈的结果，也再次表明合作是中美两国的唯一选择，通过合作，中美可以实现许多不仅有利于两国，而且有利于整个世界的重要事务。

《声明》是《宣言》得以形成并公布的基础。此前《声明》的诞生标志着2021年4月中美上海会谈取得了较有建设性的成果，双方在应对气候变化领域存在合作可能。《声明》明确中美双方将在《巴黎协定》框架下开展平等合作，提出了八项减排行动展望，形成潜在的合作领域，并提及了非二氧化碳温室气体减排与国际航空航海减排的重要性。在COP26大会的背景下，本次公布的《宣言》表明中美的双边谈判取得积极成果，在《声明》的基础上往前更进一步，对《声明》提及的部分重点工作进行了进一步细化与明确，推动双方合作向实质进程迈进。

（二） 重申多边合作框架

《宣言》的第二至第六条再一次明确了中美两国在《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》框架下以平等姿态开展合作，与《声明》保持一致，同时提及将各自、携手并与其他国家一道加强并加速旨在缩小差距的气候行动与合作，包括加速绿色低碳转型和气候技术创新，加强《巴黎协定》实施的承诺，投身于扩大各自和共同努力，以加快向全球净零经济转型。相关描述表明中美的合作将不局限于两国之内，也包括拓展多边合作机制，扩大应对气候变化行动的影响力。

《宣言》明确中美双方将根据不同国情开展气候行动，是对“共同但有区别的原则”的重申。当今的气候变化程度取决于历史温室气体排放总量，发达国家与发展中国家所负有的责任并不相同。发达国家产生了全球超过70%的累积温室气体排放量，因而对气候变化负有主要责任。美国是世界上最大的历史温室气体排放国，截至2020年末其累积二氧化碳排放量约4167亿吨，超过世界的四分之一。与之相对，中国的累计二氧化碳排放量约2356亿吨，远少于美国，也远少于欧盟27国的2901亿吨，且中国的人口远远超过美国与欧盟，人均历史排放仅为美国的约13%和欧盟的约25%。因此，当前减排责任主要在美国等发达国家，而非中国等发展中国家。

另一方面，与美国已进入温室气体排放下降期不同，中国的经济仍在高速增长，温室气体排放仍未达峰。美国的历史温室气体排放峰值为2007年的74.5亿吨二氧化碳当量，当前已下降到65.6亿吨，接近1990年水平。中国则在经济增长与排放总量增加的同时努力做到排放强度下降。基于中美双方不同的发展阶段，双方也将选择不同的气候行动。

在此基础上，《宣言》表明，中国与美国的商讨与合作将持续推进，将从具体目标、指标、政策和措施等具有显著促进减限排潜力的特定合作形式入手，推动实现与《巴黎协定》相符的温升限制目标。

（三） 明确双方减排的主要合作领域

《宣言》第七至第九条主要关注可促进中美双方减排的合作领域，也体现了双方经过此前的商讨已经认可的未来合作方向。其中第七条主要关注标准、政策与技术方面的合作，标志着中国将从标准与政策制定和技术引领等方面参与全球气候治理，有效提升中国的气候影响力。第七条首先提到双方将在未来十年内合作制定减少温室气体排放相关法规框架与环境标准，双方合作制定的框架与标准预计将在对中美国内的减排行为进一步标准化、排放约束提高的同时产生更广泛的国际影响力，推动全球气候治理能力进一步提升。在政策方面，《宣言》主要提到了终端用户行业脱碳、电气化与能源转型社会效益最大化两项目标，二者均为碳中和进程中的重要步骤，社会效益提升也将为气候行动注入源源不断的活力。此外，双方将在循环经济和技术领域进行合作，拓宽可再生能源应用领域、扩大应用规模，并探索碳捕集、利用、封存（CCUS）和直接空气捕集（DAC）的更多应用场景，引导市场转型。

第八条单独将甲烷减排列出，并明确提及了甲烷排放对升温的显著影响必须在未来十年内得到有效遏制，也是对COP26大会期间达成的减少甲烷排放协议的落实。双方将在测量、管控、计划、减排解决方案等方面展开合作，在2022年上半年共同召开会议，聚焦甲烷测量与减排的具体事宜，在COP27大会之前视情况继续深入甲烷减排合作，在国家、次国家层面推出进一步的计划于措施。

中美甲烷排放情况相似。美国自1990年以来甲烷排放总体呈下降趋势，峰值约7.8亿吨二氧化碳当量，目前约6.6亿吨二氧化碳当量，在2004至2008年与2016-2019年分别出现回升。

图 1 1990-2019年美国甲烷排放规模

数据来源：美国环保局，2021

美国甲烷排放占比较为稳定，从1990年的12%下降至2000年左右的10%后在总温室气体排放中的比例一直稳定在10%左右。我国情况与美国类似，甲烷排放占温室气体总排放之比从2005年的12.6%降低到2010年的10.7%，此后降低到2014年的9.1%。

图 2 美国1990-2019年温室气体排放量

数据来源：美国环保局，2021

我国于COP26大会前更新国家自主贡献，大幅提升目标，但未包括二氧化碳以外的温室气体减排，对甲烷减排的要求主要体现在“1+N”顶层设计体系核心《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中，明确提出要加快构建清洁低碳安全高效能源体系，加强甲烷等非二氧化碳温室气体管控。随着中美合作推进，预计将有专门的国家甲烷减排行动计划出台，对甲烷主要排放来源的煤炭、农业、废品处理与油气行业等带来机遇与挑战。

第九条聚焦于温室气体中占比约80%的二氧化碳排放，也是减排行动最重要的部分。双方将在政策制定方面开展合作，覆盖可再生能源、输电、分布式发电和能效四个领域。后续若合作推进情况良好，预计双方在这四个领域的学术、经贸等交流将增加，促进双方优势互补，更有效率地推进各项气候行动。但另一方面，《宣言》所纳入的四个合作领域均已在2014年《中美气候变化联合声明》中全部或部分涉及，但相比之下2014年《联合声明》在减排行动方面描述了更多细节，不仅提及了四个领域相关的具体合作内容，也涵盖了核能、页岩气、气候智慧型/低碳城市和绿色产品贸易等《宣言》未包括的合作领域，显示中美气候合作当前仍处在起步阶段，存在深化与拓展空间。

（四） 共同推动国际应对气候变化进程

《宣言》第十条至第十五条主要针对推动国际应对气候变化进程，不局限于两国自身的气候行动。第十条表明双方将通过有效执行禁止非法进口的法律共同支持消除全球非法毁林，该点与COP26大会期间100多名世界领导人共同签署的到2030年停止森林砍伐协议一致。

第十一条表明双方明确终止对未加装减排设施的国际煤电支持的承诺，这一承诺与我国此前宣布的停止新建境外煤电承诺一致。由于2013年以来，中国、日本和韩国三国公共资金占全球海外煤电投资的95%以上，该点实际上是中国承诺的进一步明确，同时也为搭配CCUS技术的煤电融资留有一定余地。

第十二条主要从国际行动角度再次点明《巴黎协定》目标的重要性，包含《巴黎协定》的全部三个目标，即“减缓”“适应”与“金融支持”，同时也重申了共同但有区别的责任原则、各自能力原则以及对发展中国家资金与能力建设支持的重要性。

第十三条是对“1000亿”美元资金承诺兑现对于全球应对气候变化进程不可或缺的重申。当前发达国家对发展中国家的气候融资相对其承诺存在很大缺口。2009年哥本哈根气候大会上发达国家作出了“至2020年每年为发展中国家提供1000亿美元气候资金”的承诺，但根据OECD的估计，发达国家对发展中国家提供的气候融资金额在2019年不足800亿美元，离1000亿美元还有相当距离，且这一数字包含了约140亿美元的私营部门融资，同时赠款比例仅约20%。有许多国家及国际组织指出OECD的估算方法学会导致数据被显著高估，实际气候融资规模远小于800亿美元。此外，若以经济体量为参照，美国所提供的气候资金规模在发达国家中排名倒数第一，且其中赠款占比同样过低。由于发达国家仍迟迟未能履行承诺，发展中国家应对气候变化挑战的进程也因此被拖慢，严重阻碍气候行动目标的实现，也对国际气候合作形成阻碍。该点对敦促美国切实履行责任、提高其对发展中国家的资金支持力度具有重要意义。

图 3 2016-2019年发达国家对发展中国家气候融资规模（单位：亿美元）

数据来源：OECD, 2021

第十四条与十五条是对双方在COP26大会上共同推动《巴黎协定》剩余实施细则完成谈判的宣示。该目标已在COP26大会上实现。COP26大会结束之前，各方就《巴黎协定》第六条所涉及的国际减排成果市场转让机制及其相应监督机制与气候公正转型、第十三条所涉及的强化透明度框架表格、格式与报告工具都达成了一致意见，同时也“鼓励”各方此后每五年更新一次国家自主贡献目标，大会原定目标基本实现。《宣言》第十五条表明中美将做好表率，主动在2025年通报2035年国家自主贡献目标。

（五） 计划建立务实合作机制

《宣言》第十六条标志着中美之间长效、稳定、务实的气候合作机制将有很大可能在停摆多年后重新建立。该点表明，双方计划建立“21世纪20年代强化气候行动工作组”，该工作组将聚焦未来十年的气候行动强化，通过政策和技术交流、识别双方感兴趣领域的计划和项目、举行政府间和非政府专家会议、促进地方政府、企业、智库、学者和其他专家的参与等形式共同交流进展、合作应对气候危机并推动多边进程，同时评估联合声明和本联合宣言的实施情况。

该工作组的建立有利于推动中美气候合作实现常态化，与2014年《联合声明》中和奥巴马政府达成的“中美气候变化工作组”相似。不同之处在于，《宣言》的“强化气候行动工作组”明确将时间范围限定在21世纪20年代，同时更加关注合作的形式，如政策技术交流和举办会议等；2014年《联合声明》的气候变化工作组则关注具体合作领域与措施，包括汽车、智能电网、碳捕集利用和封存、能效、温室气体数据管理、林业和工业锅炉等领域；支持中美清洁能源研究中心、扩大清洁能源联合研发、为建筑能效、清洁汽车和先进煤炭技术等提供资金支持、开辟关于能源与水相联系的新研究领域等措施。

结合当下全球气候行动进展，未来中美合作强化气候行动的具体领域也将发生变化。例如在先进煤炭技术方面的合作将几乎不可能继续，而《宣言》第七至九条重点关注的政策、标准、技术领域合作；甲烷减排合作；能源、输电、分布式发电与能效领域的二氧化碳减排合作等将有可能成为未来工作组切实开展合作的突破口。

 二、中美未来合作展望

中美气候领域的谈判已重新启动。自美国总统气候特使约翰·克里访华并公布《声明》开始，中美气候合作出现了可能，本次《宣言》进一步巩固这一良好趋势，为中美强化气候行动并推动全球气候转型打下良好基础。但中美未来合作仍存在一些不确定因素，需要落实相关措施以保障合作顺利进行。

（一） 巩固已明确的合作领域

《宣言》已明确将通过建立“强化气候行动工作组”以推进合作、交流，并在标准、政策、技术等方面及甲烷、能源、电力等具体领域开展合作，以促进中美各自气候行动落实与减排目标实现，并推动全球应对气候变化进程。未来，双方在这些已识别、已明确的领域的合作需要进一步巩固，将这些领域作为合作的切入点，从初步的交流做起，此后不断深化，促进合作的可持续发展。除政府层面的合作外，也可通过促进双方项目层面的投融资合作与社会层面交流，自下而上形成合作的良性循环。

（二） 进一步拓展合作内容

《声明》主要提出了“将开展行动”的领域和“继续讨论”的领域，但未讨论具体的目标、项目或保障手段、长期战略规划等，《宣言》涉及了其中大多数领域，但仍有部分领域未提及，有待未来进一步拓展。

表 1 《宣言》与《声明》对比总结

在《声明》表示将“继续讨论”的合作领域中，储能、绿色氢能、绿色和气候韧性农业、绿色低碳交通等涉及技术创新与应用的领域具有巨大的合作前景，双方未来可从学术、研发等角度进一步在上述领域推动合作。

除甲烷的非二氧化碳温室气体排放对全球气候变化的影响程度与甲烷几乎等同，从二氧化碳当量角度而言约占全球总温室气体排放量的10%，但包含温室气体种类多，减排措施较为零散；国际航空与航海活动排放之和约占全球总排放量的5%，但并不是各国内部产生的排放量，各国低碳转型与碳中和等规划不倾向于将该部分排放纳入考虑。二者具有相似性，即均存在巨大的减排潜力，但减排阻力较大，需要中美等世界各主要经济体提高关注程度。

石油与天然气所产生的排放也需要提高抑制与减少力度。虽然相对于煤炭来说油气排放强度较低，但其化石能源的本质并未改变，在气候转型过程中同样需要提高减排力度、尽可能降低其在能源结构中的占比。中美在煤炭减排方面结合各自实际情况制定了减排规划，未来在油气减排领域也可考虑共同强化行动。

（三） 以既定路线自主推进我国气候行动

中美气候合作仍然存在诸多挑战，而这些挑战主要源自美国不断升温的对抗意图与遏制政策。例如美国自2021年5月以来就不断通过炒作与无端指责气候无关问题，提高对我国太阳能组件的制裁力度，自8月开始扣留从我国公司进口的太阳能电池板，并叠加提高进口关税等措施，实则是为产能转移至美国、开展非正当产业竞争寻找借口，严重挫伤了我国的合作意愿，也对美国推进其减排措施产生严重不良影响，不利于全球共同应对气候变化。

事实上，美国左右两派的撕裂程度正进一步加深。例如共和党反华议员卢比奥曾公开宣称“是时候解雇约翰·克里了”，而拜登团队内部在推动中美气候合作这一问题上的看法也并不一致，未来美国对中美气候合作推进与落实的意愿与积极性有待观察。

总体而言，我国仍应以《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》等政策文件为标志的“1+N”气候政策体系所确定的既定路线推进气候行动，并在此前提下确定与美国的具体合作领域及措施。

参考文献

[1] 生态环境部（2021），中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言，http://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202111/t20211111_959900.shtml 

[2] 新华网（2021），中美应对气候危机联合声明（全文），http://www.xinhuanet.com/world/2021-04/18/c_1127342714.htm 

[3] Andrew, Robbie M., & Peters, Glen P. (2021). The Global Carbon Project's fossil CO2 emissions dataset [Data set]. Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.5569235.

[4] 生态环境部（2021），中国气候变化第三次国家信息通报及第二次两年更新报告核心内容解读，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/201907/t20190701_708248.shtml 

[5] 刘爽，王烨 和 王衍（2021），日韩宣布停止海外煤电投资，中国行动备受关注，https://www.wri.org.cn/blog/south-korea-and-japan-will-end-overseas-coal-financing-will-china-catch 

[6] OECD (2021), Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/03590fb7-en.pdf?expires=1637633108&id=id&accname=guest&checksum=47FB2004DACCEC5FE17F8C757D86FF85 

[7] Bos, J., Gonzalez, L. and Thwaites, J., Are Countries Providing Enough to the $100 Billion Climate Finance Goal?. https://www.wri.org/insights/developed-countries-contributions-climate-finance-goal 

作者：

周杰俣  中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

指导：

崔   莹 中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长

原创声明

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新媒体编辑：徐涵