IIGF观点 | 《2021适应差距报告：风暴前夕》解析

2021年是全球气候危机愈演愈烈的一年，我们看到美国和加拿大猖獗的野火、西欧和中国河南的严重洪灾，以及马达加斯加的持续干旱，各类极端事件频繁发生，都不断地提醒着人类气候变化的严峻事实。

根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）最新发布的第六次评估报告（AR6），全球地表气温预计将在至少本世纪中叶前持续增长，且很大概率在2040年前较工业化前水平升高1.5℃。相较于上个评估阶段，由气候变暖所引发的热浪、强降雨、干旱、热带气旋等极端事件，以及它们对人类的影响已经进一步强化，一些气候影响现在已经不可逆转。

随着气候变化趋势的愈加难以遏制，人类必须考虑如何应对来自于气候变化的影响，尽可能地去适应气候变化。另外，在2021年，人类面临的危机不仅是气候变化，新冠肺炎疫情的冲击也依旧持续地影响着整个社会秩序。

在此背景下，2021年11月4日，联合国环境规划署（UNEP）发布了最新的《2021年适应差距报告：风暴前夕》（下文简称“报告”)，提出了要在后疫情世界中适应气候变化。本文将对该报告的关键内容进行总结，分析中国适应气候变化的现状与未来发展，并对中国强化适应气候变化的行动提出建议。

 一、《2021适应差距报告：风暴前夕》报告要点

作为UNEP《适应差距报告》的第六版，《2021年适应差距报告》延续了往年的基本框架，将其报告内容分为三个部分：①全球适应规划、资金和实施的现状和进展，②新型冠状病毒疫情造成的新后果，③气候变化适应进展展望，对全球适应气候变化的基本情况以及重点议题的进展做出了全面分析，为《巴黎协定》下2023年的全球盘点（2023 Global Stocktake）进行了相关的准备工作。

（一）全球适应规划、资金和实施的现状和进展

尽管受到新冠肺炎疫情影响，但是全球适应气候变化工作依旧稳步推进。报告统计数据显示，目前约有79%的国家已经通过了至少一项国家层面的适应规划文件，例如计划、战略、政策或法律等。虽然新冠肺炎疫情影响到部分国家适应计划的编制，尤其是最不发达国家，但是相较于2020年，通过了至少一项适应规划文件国家的比例依旧提高了9%，另外还有9%的国家正在起草制定它们的第一份适应规划文书，全球适应气候变化的意识和行动正在进一步强化。

图1 全球适应规划现状（截至2021年8月5日）

从各国适应规划的具体情况来看，规划的充分性和有效性有所改善，但整体水平依旧有待提高。在充分性上，超过三分之二的国家对重点领域的气候风险提出了一系列的适应方案，且更大程度地强化了适应规划过程中利益相关方的参与（相较于2020年提高22%），大规模地将性别因素纳入适应规划的考量（相较于2020年提高40%），体现了对于适应主体的密切关注。

在有效性上，各国通过在适应规划中制定更为详细的投资制度、法规和激励措施（相较于2020年分别提高约20%），一定程度上提高了适应规划的可实施性，但整体上制定了相关制度的国家比例依旧不足50%。

同样，在对于行业或地方适应规划的纵向协调、以及监测和评价机制的建立方面，适应规划中存在相应内容的比例依旧不足三分之一。全球适应规划情况虽然在上一年度内有所改善，但规划的不充分、不完善可能为气候灾害的发生遗留更大的风险。

发展中国家适应成本的提高，加之适应资金供给的不变或减少，导致适应资金缺口不断扩大。根据《2016年适应差距报告》的测算，发展中国家年度适应成本到2030年预计为1400亿-3000亿美元，到2050年为2800亿-5000亿美元，而截至目前，最新的适应成本估算普遍处于上述估计的上限范围，主要源于全球气候风险的不断提高。尤其在全球无法将升温幅度控制在《巴黎协定》约定的2℃以内的情况下，适应气候变化的成本将越来越高。

而在资金供给端，受新冠肺炎疫情影响，政府和金融机构提供的部分资金可能优先用于紧急的卫生和财务需求，适应资金预计将趋于稳定甚至下降。报告预计发展中国家气候适应成本已经是当前公共气候适应资金流的5-10倍，而且有证据显示当前的气候适应缺口正在逐步扩大。

发展中国家的适应资金需求和供给的主要领域基本匹配。基于26个发展中国家向UNFCCC提交的国家自主贡献（NDCs）和国家适应计划（NAPs），报告分析了这些国家分部门的适应资金需求，发现主要的适应资金需求来源于农业、基础设施、水和灾害风险管理四个部分，适应资金需求占比分别为26%、22.6%、15.2和12.5%。

而对于适应行动的实施，OECD数据显示，在2010至2019年间，前十大捐助者资助了2600多个项目，其中农业、生态系统、水资源、基础设施是除了多领域项目之外占比最大的项目类别，占比分别为22%、21%、12%和10%。较为重合的领域分布体现了在当前适应实施工作中对于优先部门事项的清晰理解。但是在实施水平上，除了总体不足外，还发现有超过三分之一的项目不满足OECD将适应作为其“活动设计的根本或动机”的要求，当前所实施的适应工作严重滞后于日益严重的气候变化需求。

（二）新冠肺炎疫情对适应规划和资金的影响

新冠肺炎疫情的发生提高了适应工作开展的难度。报告研究显示，新冠肺炎疫情和气候变化的同时发生引发了复合风险，造成全球整体适应能力的降低。尤其在新冠肺炎疫情影响下，一些经济部门发展放缓，失业和贫困加剧，造成弱势群体在面对极端天气时更加脆弱。

同时，新冠肺炎疫情的发生虽然督促了部分国家开展NAP的编制，但是证据显示，对于更多国家，新冠肺炎疫情延缓了NAP的编制进程。截至2021年7月底，154个发展中国家中仅有24个完成并提交了他们的第一份NAP，仍有至少125个国家处于NAP编制的过程中。

尽管新冠肺炎疫情后的复苏计划为绿色复苏提供了机会，但是这些机会没有得到很好的利用。截至2021年8月15日，全球各国已经启用了16.7万亿美元的财政刺激计划用于应对新冠肺炎疫情造成的经济影响，为加强适应投入，构建更加绿色、更具韧性的经济社会创造了机会。然而，实际证据表明，刺激资金应用于绿色复苏和韧性复苏的比例十分有限，部分复苏计划甚至导致了气候韧性的削减，造成了负面的环境影响。在研究的66个国家中，仅有不到三分之一的国家在其刺激计划中明确支持了适应气候变化的相关举措，这些国家大多受到气候变化最直接的影响，包括一些小岛屿发展中国家。

图2 在一揽子刺激计划中包括特定适应干预措施的国家（截至2021年1月31日）

新冠肺炎疫情加剧了部分国家的负债压力，可能阻碍未来气候适应资金的支出。新冠肺炎疫情对许多国家造成了财政上的压力，特别是一些新型市场和发展中经济体。许多国家需要通过增加负债来资助国家的援助和复苏计划。IMF数据显示，全球平均公共负债占GDP的比重已在2020年达到97.3%，较疫情前的预测水平高出了13个百分点。更高的负债水平、更缓慢的经济增长，以及更低的主权信用评级，都对政府在未来加大适应投资形成了阻碍。

需要总结新冠肺炎疫情下进行适应规划和融资工作的经验教训。由于新冠肺炎疫情的爆发会加重气候变化带来的风险，建立综合管理机制以完善灾难的风险管理是重要的应对措施，能将系列化的风险管理和适应目标相结合。也可利用现有的适应政策去强化对于复合风险的规划，例如利用现有的适应规划去对疫情下的弱势群体提供帮助，或者提高财政对于韧性的支持。发达经济体应当在设置适应要求的前提下大力增加直接捐赠和优惠贷款的规模，支持地方能力建设，以帮助发展中国家在应对新冠所造成的经济冲击的同时，实现相应的适应目标。

（三）全球适应气候变化进展展望

全球适应气候变化在规划、资金和实施方面取得了普遍的进展，但适应工作的进展速度和规模依旧难以满足不断增长的需求。相较于上一年度报告，《2021年适应差距报告》发现国家层面的气候适应工作在全球范围内有明显的加速，体现在适应气候变化的社会接受程度显著提高、适应规划文件的发布速度提升、适应规划设计愈发成熟等。

然而，从整体水平上来看，适应规划文书的充分性和有效性却不尽如人意，在纵向政策协调以及监测和评价等机制的建立方面，全球适应规划的覆盖比例仍旧较低。同时，在资金方面，适应成本的增速快于适应资金的增速，这进一步加大了适应缺口的弥补难度。未来在气候风险日益增长的背景下，气候变化产生的影响将更加显著，部分气候变化影响将不可逆转。适应工作需要立即加速，以减少全社会在气候变化影响下的损失和损害。

 二、中国适应气候变化工作进展与现状

作为受到全球气候变化显著影响的发展中国家以及《巴黎协定》的重要缔约方之一，中国已将主动适应气候变化作为实施积极应对气候变化国家战略的重要内容，并在向UNFFCC提交的更新版NDC中详细阐述了中国主动适应气候变化的具体进展。通过对《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》、各年度《中国应对气候变化的政策与行动》等文件和信息的整理分析，我们归纳得出以下中国适应规划、资金和实施方面的进展与现状：

已发布并持续完善国家适应气候变化战略规划文件。早在2013年，中国便制定并发布了《国家适应气候变化战略》，明确了2014至2020年中国适应气候变化工作的面临形势、总体要求、重点任务、区域格局和保障措施，对基础设施、农业、水资源、海岸带、森林以及人体健康和旅游业等重点领域的适应行动做出了详细规划，并提出了加强金融支持，完善气候风险监测与评价相关体制建设的具体措施，形成了兼具充分性和有效性的适应规划。

2020年起，中国启动了《国家适应气候变化战略2035》的编制，开展了大量综合性、系统性的工作，并将适应气候变化与科学发展、基础设施建设、消除贫困等工作有机结合，在新的适应战略规划中体现了对于复合风险的综合考量，预计将进一步提高我国适应规划的全面性与成熟度，夯实适应工作的开展基础。

在适应资金的筹措方面，中国积极推动绿色金融体系建设，起到了提升适应资金的作用。中国在2016年发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，强化了绿色金融的顶层设计，先后在浙江、江西等六省九地设立了绿色金融改革创新试验区，对于引导资金流向绿色领域，助力适应气候变化的能力建设起到了一定的推动作用。

截至2020末，中国绿色贷款余额近12万亿元，存量规模居世界第一；绿色债券存量超过8千亿元，规模居世界第二。其中对于适应领域的支持，根据中央财经大学绿色金融国际研究院的统计，在2020年中国绿色债券募集资金投向分布中，生态保护和适应气候变化类项目占比约为13%。可以看出虽然适应类项目在现有绿色金融支持领域中占比不高，但中国已在利用绿色金融工具支持适应气候变化方面有所进展。

在适应工作的实施方面，中国已开展多层次、多维度的适应气候变化行动。早在2016年，中国便制定了《城市适应气候变化行动方案》，将30个城市纳入试点，进行适应型城市建设，对不同城市的气候脆弱性评估、气候变化监测体系、投融资模式等方面开展规划，并启动了相应的适应工程或项目，取得了阶段性的成果。部分退化草地生态补播、光伏喷灌等生态修复技术体系还被IPCC第五次评估报告引用，成为国际适应气候变化的典型案例。

对于重点领域的适应气候变化行动，中国特别发布了《林业适应气候变化行动方案（2016-2020年）》，并大力开展农业、林业、水资源、公众健康、基础设施等领域的技术研究和适应能力建设，对切实推进重点领域的适应工作起到了积极作用。

此外，中国已全面布局气候风险监测预警的机制建设，优化了对于突发事件的应急响应能力。相较于绝大多数国家对于气候风险监测和评价机制相关规划的缺失，中国始终重点关注防灾减灾的能力建设，把人民安全放在最重要的位置。中国于2017年发布了《国家综合防灾减灾规划（2016－2020年）》，研发了气候变化综合评估模型、灾害信息管理系统数据库、灾情数据库等气候风险监测工具，累计安排中央预算投资超过190亿元用于提高气象灾害和极端天气气候事件的监测预报能力，在气候风险监测方面已实现诸多进展。

三、对中国强化适应气候变化行动的政策建议

尽快发布《国家适应气候变化战略2035》，进一步完善我国适应气候变化的总体规划。虽然我国已经建立了相对全面的气候适应规划，对于重点领域的适应工作进行了布局，但是相较于《适应差距报告》中对于适应规划的标准要求，中国的适应规划还需在很多层面进行更深入的优化与完善。建议进一步提升战略文件的充分性和有效性，尽快完成《国家适应气候变化战略2035》的编制和发布工作。例如在包容性方面，可以强化更多利益相关方的参与，制定明确的利益相关方参与流程，让受气候变化影响最为显著的行业或区域代表提出其最迫切的适应诉求和适应方案。

同时，国际适应规划也展示出了对于性别因素愈加关注的趋势，这是中国现有适应气候变化战略所缺失的一个要素。考虑到气候变化对于女性更加显著的影响[5]，中国也应当将性别平等议题提上议程，例如可按照不同性别分析气候变化背景下的适应差距和居民需求，也可对特殊地区不同性别的就业率设置预期目标。

强化气候资金筹措机制的建立，引导更多资本流入适应气候变化领域。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的研究数据显示，2016至2030年，中国累计适应气候变化资金需求约为24.08万亿元，年均1.61万亿元。其中，基础设施、森林、农业和水资源是适应资金需求的最主要来源，占比分别达到58.9%、19.7%、8%和6.8%。对应我国“十二五”期间年均约0.78万亿元的适应投资，中国年均适应气候变化缺口约为8300余亿元，依旧面临较大适应资金的筹措需求。

分析我国当前绿色金融工具的发展情况，可以发现适应类项目的资金筹措机制依旧有所欠缺，仅有少部分气候资金流入了适应领域，建议在我国大力推动气候债券、韧性债券、巨灾保险等金融产品的创新，并积极筹措国际多双边机构的气候资金，助力我国适应工作的开展。

将气候韧性建设纳入城市规划管理，持续评估和监测城市基础设施应对气候风险能力。虽然我国城市的适应气候变化工作已经得到了有序的推进，且在众多领域取得了显著进展，但是面对日益严峻的气候风险和现实的气候灾害，现有的适应措施依旧显示出了明显的不足。

以2021年7月发生的河南暴雨为例，特大灾害的意外发生造成了大量的人身和财产损失。这一方面提醒城市要在气候变化背景下更新气候灾害的应对理念，在城市规划中充分考虑基础设施的气候风险防范能力，预设极限条件下灾害发生的情景，并进一步完善气候风险的监测、预警、应对和善后相关工作。同时，还建议地方政府协同金融机构进一步提高巨灾保险对居民以及经济社会的保障能力，以减轻巨灾发生情境下的经济损失。

参考文献

[1]联合国环境规划署（2021年）。2021年适应差距报告：风暴前夕–在后疫情世界适应气候变化–执行摘要。内罗毕。

[2]中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措，2021-10-28. https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E8%90%BD%E5%AE%9E%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E8%87%AA%E4%B8%BB%E8%B4%A1%E7%8C%AE%E6%88%90%E6%95%88%E5%92%8C%E6%96%B0%E7%9B%AE%E6%A0%87%E6%96%B0%E4%B8%BE%E6%8E%AA.pdf.

[3]光明网，生态环境部：正在组织编制国家适应气候变化战略2035，2021-10-28，https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/28/1301733802.html.

[4]光明网，绿色债券发行势头强劲新版绿债目录迎三突破，2021-04-23. https://m.gmw.cn/baijia/2021-04/23/1302249988.html

[5]中国气象局，应对气候变化，女性不可被忽视，2017-03-07. http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2017zt/20170307/2017030702/201703/t20170307_398234.html.

作者：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心副主任

崔   莹 中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长

本文原载于《可持续发展经济导刊》

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新媒体编辑：徐涵