IIGF观点 | 欧盟碳边境调节机制的来龙去脉：立法背景、博弈过程和未来走向
欧洲当地时间2022年6月29日，欧盟成员国环境部长会议讨论形成了欧盟理事会关于欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的最终立场。此前的6月22日，欧洲议会也全体表决通过了关于CBAM的议会方案。至此，CBAM在欧盟的推出似乎已成定局。然而，欧盟内部的立法程序牵扯到多方利益博弈，不同机构、不同党团、不同国家之间的诉求存在差异，最终出台的实施方案仍有待商榷。此外，国际上对于CBAM的推出存在质疑，发展中国家普遍对此持抵制态度，美国也处于一个微妙的态度当中，而与WTO贸易规则的冲突更是成为CBAM待解决的重要挑战。
有鉴于此，我们有必要对CBAM方案提出的背景和发展的过程进行充分梳理与分析，在此基础上展望CBAM的未来走向。唯此，方能对CBAM可能的影响做出全面的解读，并提出我国有效的应对之策。此外，了解政策出台的背景过程，才能更好地领会政策意图与设计内涵，提升对CBAM的理解与应对。受篇幅所限，对欧盟碳边境调节机制的讨论将分为上下两篇展开。本文为上篇，主要针对CBAM推出的背景情况、欧盟内部的政治博弈、国际社会对此的争论进行分析，并展望方案细则的最终走向。下篇将主要围绕CBAM的具体内容、实施影响与政策启示进行阐述和分析。
一、立法背景：2007年欧盟就开始关注碳泄漏风险并讨论碳关税，“FIT for 55”一揽子计划正式启动立法
碳关税指国家或地区对高碳排放进口产品征收的二氧化碳排放特别关税。碳关税与碳市场、碳税等内部碳定价机制相互补，得以使进口产品碳排放的负外部性内化为企业的生产经营成本，从而促进企业决策者将低碳减排因素纳入投资与经营决策中。欧盟在2005年启动欧盟碳市场（EU-ETS），出于对碳泄漏的关注，从2007年开始欧盟内部就已经开始了对进口产品征收碳关税的讨论。碳泄漏(carbon leakage)是指严格气候政策国家以外国家碳排放增加的现象，主要的泄露渠道是碳密集行业将产业和排放向气候政策宽松的国家和地区转移，从而抵消了严格气候政策的减排效果。严格气候政策也会影响国内碳密集型行业的国际竞争力，从气候政策宽容的国家进口产品。因此，气候政策严格国家希望通过碳关税，减少碳泄漏风险和竞争力问题，并推动其他国家采取更加严格的气候变化政策。
此后，一份针对欧盟碳市场第三阶段（2013-2020）对进口产品设定碳配额的非正式提议，以及法国在2016年提出的将高碳排放的进口产品纳入到欧盟碳市场管理的提议。值得一提的是，法国一直是欧盟内最积极主动的CBAM推动者。2007年，法国前总统希拉克首次提议征收碳边境税。2009年，法国前总统萨科齐也曾表示，“生产‘脏东西’的人必须付出代价”。2015年，法国前总统奥朗德时期的工业复兴部部长上任伊始便提出实施碳边境税。2017年，现任法国总统马克龙表示“碳关税对于欧盟的公平环境转型必不可少”，并在今年初提出推动CBAM完成立法是法国在2022年上半年期间担任欧盟理事会轮值主席国期间的首要任务。然而，由于欧盟国家内部和国际社会均未达成统一观点，欧盟碳关税提议未获得实质性进展，一直停留在倡议阶段。
直到现任欧委会主席冯德莱恩上任后，碳关税才从口头倡议成为政治承诺，各方加速推动其实施进程。2019年德国国内的绿党力量逐渐占据上风，德国首次公开表态支持碳关税的实施，成为扭转形势的关键。另外，作为主要反对方的英国脱欧，欧盟成员围绕碳关税基本统一了立场。2019年7月，德国首位女国防部长冯德莱恩通过竞选投票成为欧盟委员会主席，她主张将全球气候危机转化为欧洲机遇。2019年12月，冯德莱恩领导下的欧盟委员会发布未来发展的战略规划《欧洲绿色新政（European Green Deal）》，就更高的减排目标达成一致，承诺2030年温室气体排放要比1990年减少55%，到2050年实现碳中和，并提出要通过扩展碳市场覆盖范围、加速免费配额递减速率和推出碳边境调节机制来实现气候目标。2020年9月，欧盟提出《欧洲气候法（European Climate Law）》的立法提案并于2021年6月完成立法程序，将“到2030年将温室气体净排放量在1990年水平上减少至少55%，2050年实现气候中性”的目标以法律形式确定下来。
图1：“fit for 55”一揽子计划主要立法提案
随后，欧盟在2020年3月正式启动了CBAM的磋商咨询程序，发布了初期影响评估报告，报告中明确了CBAM设计需要考虑的要素以及CBAM影响评估的框架，以供公开意见征集和讨论。在经过一系列反馈后，2021年3月，欧洲议会通过了设立CBAM的原则性决议，尽管决议没有强制性的法律效力，但被视为CBAM迈入立法程序的重要一步。2021年7月，欧盟委员会投票通过了旨在落实《欧洲绿色新政》减排目标的“fit for 55”一揽子行动计划，其中碳边境调节机制与碳市场改革作为减缓气候变化的重要政策手段备受瞩目，CBAM立法程序正式启动。
二、内部博弈：欧委会、欧洲议会和欧盟理事会均支持碳关税，但各方在方案的具体内容上仍存在利益权衡与角力
欧盟委员会在2021年7月发布的“fit for 55”一揽子行动计划启动了CBAM的立法程序，然而立法的过程并非一蹴而就，期间需要经历多轮复杂的谈判与磋商，代表不同利益群体的政党、机构需要就实施方案的细则条款达成一致，欧盟成员国与欧洲议会之间也需要相互协调，方能促成CBAM立法的最终落地。从目前的形势来看，尽管欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会在立法设计的细节内容中存在一定分歧，但整体进展较为积极，立法议程稳步推进，碳边境调节机制大概率将在年底前完成欧盟内部的立法程序。
（一）欧盟立法程序
欧盟（European Union）作为“超主权国家”，其立法主体包括欧盟委员会（European Commission）、欧洲议会（European Parliament）、欧洲理事会（European Council）和欧盟理事会（Council of the European Union）。这四个机构之间相互联系，也相互制约，形成了欧盟完整的政治生态和立法体系。
图3：欧盟内部的机构与职责
其中，欧盟委员会和欧洲议会代表的是欧盟政治生态中的超主权国家性质。欧盟委员会负责独立起草新的立法提案，并向欧盟理事会和欧洲议会提交以便获得修正和批准，此外它还负责执行欧洲议会和欧盟理事会的决定，是欧盟政治上独立的行政执行机构，并在国际舞台上代表欧盟（类似于我国的国务院或美国的白宫）。
欧洲议会是欧盟监督、咨询和立法机构，议员由欧盟成员国的公民直接选举产生，任何一项法律如果未能得到议会的批准就无法获得通过（类似于我国的全国人大或美国的众议院）。然而，与国家级议会不同，欧洲议会没有完整的立法权，只有参与立法的权利，需要与欧盟理事会一起共同通过欧盟的立法。
尽管各成员国向欧盟让渡了一定的主权，但在欧盟政治生态中，政府间主义的力量仍起着至关重要的作用，其中的代表就是欧洲理事会和欧盟理事会。欧洲理事会又称欧盟首脑会议或欧盟峰会，是欧盟最高决策机构，代表了欧盟国家间最高级别的政治合作。其成员由欧盟各国首脑及欧洲理事会主席、欧盟委员会主席组成，主要负责制定欧盟的政治议程与前进方向，处理无法在较低级别政府间合作中解决的复杂敏感问题，并负责提名欧盟委员会主席、欧洲央行行长的人选。
欧盟理事会也称为部长理事会，根据政策领域的不同，该理事会由所有欧盟成员国的政府部长组成（类似于联邦制中的参议院）。例如，所有欧盟成员国的财政部长组成经济与金融事务委员会（ECOFIN），所有环境部长组成环境委员会（CEC），这两个委员会正是此次CBAM立法中欧盟理事会内主要的负责机构。除外长理事会由欧盟外交与安全政策高级代表主持外，理事会主席由轮值主席国担任，任期半年。由于欧洲理事会并不经常召开，因此欧盟理事会才是负责欧盟内部大部分决策的机构，其主要职责包括欧盟立法、政策制定、机构协调与预算审批等。
因此，对于CBAM来说，要想顺利完成立法需要经过3个步骤。首先是欧盟委员会提出立法动议和措施草案；其次欧洲议会和欧盟理事会需要对欧盟委员会提出的立法草案进行审读，并根据内部投票决定是全文采纳抑或进行修订；最终，欧盟委员会、欧洲议会与欧盟理事会统一完内部立场之后，进行三方会谈，对各自方案中的细节分歧进行讨论与磋商，若达成一致则完成立法程序。
（二）欧盟委员会
自冯德莱恩就任欧盟委员会主席后，便致力于将应对气候变化和促进绿色转型确立为欧盟未来的发展战略，接连发布了《欧洲绿色新政》和《欧洲气候法》，并于2021年7月公布了“fit for 55”一揽子行动计划，其中包括了第一个版本的CBAM的《立法草案》。欧盟委员会宣布将在2022年完成CBAM立法，2023至2025年为相关过渡期，并计划在2026年全面实施。
欧盟委员会的CBAM《立法草案》将水泥、钢铁、电力、铝和化肥作为首批纳入的行业，且仅针对这些行业的直接排放，暂未纳入炼油、化工、造纸和玻璃这几类具有高碳泄漏风险的产品，以及来自电、热、供应链的间接排放。草案设置了过渡期（2023-2025年），在过渡期内上述行业的进口商无需缴纳相应费用，但需要提交进口产品的信息，包括产品进口量、进口国、产品隐含碳排放（包括间接排放）以及产品在原产国支付的碳价。过渡期结束后，进口商将需要为其进口产品的排放支付费用，支付的CBAM费用取决于欧盟与进口国的碳价差距，以及进口产品的碳排放量。此外，针对欧盟碳市场通过免费配额防止碳泄漏可能造成的双重保护问题，草案设计中允许在计算进口商需要缴纳的CBAM费用中扣除这部分免费配额，以实现国内外生产商的同等对待。
（三）欧洲议会
在欧洲议会内部，关键角色是环境、公众健康和食品安全委员会（ENVI）与国际贸易委员会（INTA）。环境委员会作为与气候变化应对最直接相关的部门，其任务是负责起草代表欧洲议会立场的CBAM《立法报告》。虽然是由环境委员会负责起草《立法报告》，但它也需向国际贸易、预算、发展、产业等另外7个相关的委员会征询意见。其中国际贸易委员会的意见最为重要，因其独具与WTO规则及欧盟自贸协定相关的专业知识与判断，而CBAM作为针对进口产品征收税费的机制设计，尤其需要贸易部门专业性的政策建议。
2021年11月，欧洲议会的国际贸易委员会（INTA）公开了对CBAM议案的《修正意见稿》，其中相较于欧盟委员会提出的第一个版本CBAM草案，主要的变化在于整体方案变得更为激进：3年过渡期被缩短至2年；将生产制造过程中的间接排放纳入征税范围；扩大纳入监管的进口产品范围；更快的碳市场免费配额递减速率。
此外，INTA的修正意见稿中还有一点尤其重要——承认隐性碳价。此前的草案中，CBAM允许将进口产品在国内支付的碳成本予以抵扣，但仅限于碳税和碳交易这两种显性碳成本。但实际上，包括能耗双控、新能源消纳权重比例、排放技术标准等环境规制措施同样会对生产企业构成隐性的碳成本。中国作为欧洲的头号贸易伙伴，去年启动的全国碳市场仅纳入了电力行业，而制造业暂未被纳入，也因此未有显性碳成本可供中国出口商进行抵扣。美国作为欧洲的第二大贸易伙伴和亲密盟友，目前仅有加州和RGGI等区域碳市场正在运行，国家碳市场的建设也在2022年7月1日最高法院裁定国家环境保护局（EPA）无权对发电厂的温室气体排放进行限制后陷入停滞。因此，有条件地允许隐性碳价予以抵扣，将有利于降低CBAM对国际贸易的不利影响，也有利于争取中、美两大经济体的支持。
2022年1月，欧洲议会环境委员会起草的《立法报告》初稿正式公布。2022年5月，环境委员会内部投票通过了《立法报告》初稿。相较于欧盟委员会提出的第一个版本CBAM草案变的更为激进，《立法报告》采纳了大部分INTA《修正意见稿》中的建议并将其具体化。主要包括：将CBAM的过渡期从3年缩短为2年；行业范围扩大至有机化工、塑料和氢；在2030年前将CBAM扩展至所有碳市场覆盖的行业；将外购电力的间接排放纳入征税范围；加速取消欧盟产业在碳市场获得的免费配额（预计到2030年全部取消）。
但是在是否承认隐性碳成本这一问题上，环境委员会与国际贸易委员会存在分歧。环境委员会认为防止碳泄漏、促进全球低碳转型是相比于自由的国际贸易更加重要的议题。此外，对于隐性碳成本界定的自由裁量权也会导致权力寻租和歧视性待遇，更加不利于CBAM在与WTO规则的融合。因此，欧洲议会环境委员会通过的《立法报告》仍然坚持了欧盟委员会《立法草案》中对于显性碳成本方能进行抵扣的原则。
2022年6月22日，欧洲议会对环境委员会提交的《立法报告》进行投票，全体表决通过了CBAM的“一读”文本，这是欧洲议会针对去年7月欧委会公布的《立法报告》的正式修正意见。投票原本应该在两周前进行，但是那次投票因为碳市场改革方案未获通过，导致与其直接关联的CBAM投票随之被取消。本次获得投票通过的《立法报告》相比于环境委员会投票时的《立法报告》，最大的变化在于过渡期从2年延长至4年，即2027年才开始正式征收碳关税。这反映出欧盟重新评估了国际压力和贸易规则对CBAM的阻力，给予更长的过渡期，让出口到欧盟的生产厂商逐步适应CBAM规则，并建立起完善的碳排放监测、报告数据基础。除此以外，其余文本条款基本与环境委员会通过的《立法报告》一致。
表1：立法过程中CBAM主要内容的变化
欧盟委员会 | 欧洲议会国际贸易委员会 | 欧洲议会环境委员会 | 欧洲议会 | 欧盟理事会 | |
公布时间 | 2021年7月 | 2021年11月 | 2022年5月 | 2022年6月 | 2022年6月 |
时间安排 | 过渡期：2023-2025开始征税：2026 | 过渡期：2023-2024开始征收：2025 | 过渡期：2023-2024开始征收：2025 | 过渡期：2023-2026开始征收：2027 | 过渡期：2023-2025开始征税：2026 |
产品范围 | 钢铁、铝、电力、水泥、化肥 | 在钢铁、铝、电力、水泥、化肥之外继续扩大产品范围 | 钢铁、铝、电力、水泥、化肥+有机化学品、塑料、氢、氨 | 钢铁、铝、电力、水泥、化肥+有机化学品、塑料、氢、氨 | 钢铁、铝、电力、水泥、化肥 |
未来规划 | 2025年之前收集相关信息再进行研判 | 2030年前将产品范围扩大至EU-ETS覆盖的所有行业，2025年前加入当前管控产品的下游产品 | 2030年前将产品范围扩大至EU-ETS覆盖的所有行业，2025年前加入当前管控产品的下游产品 | 2030年前将产品范围扩大至EU-ETS覆盖的所有行业，2025年前加入当前管控产品的下游产品 | 2025年之前收集相关信息再进行研判 |
排放类型 | 直接排放 | 直接排放+间接排放 | 直接排放+间接排放 | 直接排放+间接排放 | 直接排放 |
免费配额 | 2036年完全取消 | 加速取消免费配额 | 2030年完全取消 | 2032年完全取消 | 2036年完全取消 |
碳成本抵扣 | 只承认显性碳成本 | 承认显性碳成本和隐性碳成本 | 只承认显性碳成本 | 只承认显性碳成本 | 只承认显性碳成本 |
执行机构 | 各国自行征收 | 欧盟统一征收 | 欧盟统一征收 | 欧盟统一征收 | 各国自行征收 |
出口退税 | 不予考虑 | 不予考虑 | 评估并考虑 | 评估并考虑 | 评估并考虑 |
（四）欧盟理事会
2022年3月，在欧盟理事会的经济与金融事务委员会（ECOFIN）的会议上，欧盟27国的财政部长采纳了欧盟理事会轮值主席国法国的碳关税提案。这意味着欧洲各国支持采取碳关税措施。相较于欧洲议会，欧盟理事会对于欧盟委员会提出的CBAM《立法草案》没有做太多修订。例如，产品范围仍限于水泥、电力、化肥、钢铁和铝；只承认出口国的“显性碳成本”（可用于抵扣碳关税）；只对直接排放征税；碳关税由欧盟各成员国执行（不设欧委会层面的统一执行机构）。除此以外，在较具争议性的话题上如免费配额退出时间表上，欧盟理事会采取搁置争议的方式，留待之后的环境部长会议解决。
2022年6月29日，欧盟各成员国的环境部长形成了关于欧盟碳市场改革方案的共同立场，这个共同立场包含了碳边境调节机制（CBAM）下最后一个未决问题的答案——免费配额的退出时间表。根据环境部长们的一致意见是，欧盟产业获得的免费排放配额应该在2026至2035年的十年间逐渐取消。这意味着CBAM的起征时间点较欧洲议会的提议要提前一年，同时免费配额的退出时间点较欧洲议会的方案要晚三年。预计这将继续成为CBAM推出和碳市场改革的关键分歧点，将在未来欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会的三方谈判中被反复斟酌。
此外，欧盟理事会内部也并非铁板一块。即便法国作为轮值主席国希望在其任期内尽快地推动CBAM的立法进程，欧盟国家内部依然存在着不同的声音。德国作为欧盟中产品与服务出口额最高的国家，同时也为欧盟话语权较强的国家，对CBAM的态度却较为模糊。德国支持欧盟的碳关税制度的建立，乃至于欧洲能源独立化的整体愿景；但对于现行的碳边界调整机制的方案，德国有两点担忧：一是碳排放权的免费分配的逐步退出，会导致德国生产厂家的成本增加，这一出口大国的产品与服务的国际竞争力可能有所下降；二是如果将欧盟出口的产品纳入CBAM框架，即施行出口退税政策，将会可能引起欧盟主要贸易伙伴的反制措施，这将对德国的出口产业造成较大的冲击。
三、国际争议：美国态度转化或与欧盟结成碳俱乐部，发展中国家坚决抵制单边贸易壁垒
在欧盟之外，CBAM也遭受了批评，外界对于碳边境税的贸易保护主义色彩质疑不断。尽管法国、欧盟不断释放出该机制将符合WTO规则的表态，但外界对于该机制的贸易保护主义质疑从未停止。欧盟的主要原材料进口国，如俄罗斯、中国等，纷纷对CBAM提出指控，认为其违反世界贸易组织的基本规定。俄罗斯经济发展部长雷谢尼科夫称，欧盟的碳关税是“危险”的贸易壁垒行为。在2021年8月的金砖国家环境部长会议上，金砖国家表示对CBAM的继续反对，称其为“歧视性的单边贸易壁垒”。
但CBAM也收获了一部分国家的积极回应：英国和加拿大开始着手建立本国的碳边界调节机制，日本也开始针对碳关税政策开展多方协调讨论。美国目前缺乏统一的显性碳价，难以与欧盟关税系统形成协同，曾先后提出FAIR法案和CCA法案作为美国版碳关税进行反制。但美欧双方已就碳关税问题展开多次讨论，未来美国将抓紧时间形成可量化碳价，可能和欧盟联手建立“气候俱乐部”。
此外，不发达国家群体的利益也受到了广泛关注。津巴布韦、莫桑比克、摩纳哥等国家均在较大程度上依赖对欧盟的出口。而在CBAM的压力下，这些发展中国家在承受贸易压力的同时，也可能难以找到相应对策（如对产品进行碳足迹核算等）。政府间气候变化专门委员会副主席索科纳强调，欧盟“碳边界调整机制”将损害那些“财力和人力不足的国家”的利益。在索科纳看来，依据“碳边界调整机制”，非洲国家出口到欧洲的产品将被征收高额的碳关税，这不利于非洲国家经济发展，欧盟须从全球的角度看待这一问题。
四、未来展望：年内完成立法确定性较高，但执行细则仍存变数
从目前的形势来看，CBAM已在欧盟主要的立法机构完成内部意见的统一，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会均以形成了支持CBAM推出的草案文本。随着7月三方会谈的启动，CBAM的立法程序大概率将在2022年内走完全部流程，届时2023年将开始过渡期的实施。
但分歧也不容忽视，目前主要的焦点在于过渡期的时间长短，以及免费配额的退出时间表。前者关乎国际社会的阻力大小以及欧盟征收CBAM的能力建设是否到位，后者主要受欧盟内部产业界既得利益者的影响。因此，目前CBAM的具体细则仍存在变数。此外，在覆盖的行业范围以及排放的计算依据方面，不同立法机构之间所持的立场也有所不同，而这将极大程度上决定欧盟CBAM推出后对我国出口贸易的影响范围与程度，后续也需要持续关注最新进展。
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参考文献
1. 微信公众号：气候变化与贸易规则，吴必轩
2. 微信公众号：奇点能源，郑颖、王康
3. 绿色创新发展中心iGDP，碳边境调节机制：进展与前瞻，www.igdp.cn
4. Sandbag\E3G\能源基金会，碳边境调整机制：影响及地缘政治风险分析，https://www.efchina.org/Front-Page-zh
5. 河北省自然资源厅，欧盟碳边境调节机制的影响与应对措施，http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/gjjl/10724251016405872640.html
6. 经济日报，法国力推落地，欧洲议会通过“碳边界调整机制”议案 碳边境税越来越近，https://3w.huanqiu.com/a/776501/42jAh9PfjdT
7. 清华大学气候变化研究院，解析欧盟碳边境调节机制的迷思，http://finance.sina.com.cn/esg/zcxs/2022-04-15/doc-imcwipii4235070.shtml
8. 汇丰中国，欧洲绿色新政|ESG观点，http://finance.sina.com.cn/esg/ep/2021-08-05/doc-ikqciyzk9705360.shtml
9. 中国城市规划学会，欧洲绿色新政：欧洲委员会提议欧盟经济与社会转型以实现气候雄心，https://www.163.com/dy/article/GFET5J6I05346KFL.html
作者：
郭敏平 中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心研究员
指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长
原创声明
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新媒体编辑：蒙格