IIGF观点 | 澳大利亚应对气候变化保障机制的运行模式分析
为了实现澳大利亚政府在《巴黎协定》下更新的、具备更高雄心的国家自主贡献（NDC）目标，政府已承诺以2005年为基准，澳大利亚到2030年的温室气体排放量将减少43%，并在2050年实现净零排放，而促进这一转型的关键政策之一是保障机制。在2022年澳大利亚政府更迭后，保障机制改革成为新工党政府气候改革议程的核心，旨在推动实质性的减排活动。本文将从改革背景、核心要素与发展评价三个方面简要分析现行保障机制的运行模式。
一、保障机制的改革背景
澳大利亚早在2007年就出台了温室气体排放相关的国家立法，即《国家温室气体和能源报告法案<2007>》（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007，以下简称NGER法案），该法案成为澳大利亚企业报告温室气体排放和能源生产与消耗的基础框架。具体而言，NGER框架下有一些法规用以详细规定报告的执行程序，其中，2014年出台的《国家温室气体和能源报告（保障机制）规则<2015>》（National Greenhouse and Energy Reporting (Safeguard Mechanism) Rule 2015）建立了保障机制的雏形，对特定的设施设置了报告、履约和管理等方面的排放要求，保障机制继而于2016年7月1日起生效。在保障机制下，年度排放超过10万吨CO2e的设施被涵盖在管控范围内，其范围一的排放量需要控制在排放基线以下，包括采矿业、制造业、交通运输、化石燃料和废物处理等领域，这些行业带来的排放约占澳大利亚温室气体总排放量的28%[1]。
保障机制自2016年以来一直存在，但由于排放基线设计等问题，该机制在控制排放方面效力微弱，未对涵盖设施产生减排压力，在2016年至2021年期间，其覆盖的排放实际上增加了4.3%[2]，机制改革在2022年联邦大选期间成为政治热点，也是新工党政府应对气候变化议程的核心。为改进上届政府对保障机制的设计纰漏，推动实质性的减排，现任联邦政府于2022年9月发布《保障机制改革咨询文件》（Safeguard Mechanism Reforms Consultation Paper）以征求公众意见，后于2023年1月发布保障机制的规则草案。最终，议会两院于2023年3月30日正式通过《保障机制（信用）修正法案<2023>》（Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Bill 2023）[3]，在基线计算、抵消信用、排放绝对上限、超排宽限措施、报告义务等方面做出修订，保障机制迎来了里程碑式改革，并计划于2023年7月1日起生效。
二、保障机制改革后的核心要素设计[4]
保障机制适用于工业行业中范围一排放超过10万吨CO2e的设施，由清洁能源管理机构根据NGER法案进行管理。以下将简要分析保障机制运行规则中减排目标、排放基线等6项核心要素改革设计。
（一）减排目标
改革后的保障机制要求涵盖设施实现澳大利亚2030年温室气体减排目标中约28%的贡献份额，因此调整并扩大了NGER法案的目标，引入排放总量“硬上限”，即在2020年7月1日至2030年6月30日期间，涵盖设施的总排放量不能超过12.33亿吨CO2e。除总量外，改革后的机制也要求涵盖设施在2029-2030年间的净排放量不能超过1亿吨CO2e，并在2049-2050年间实现净零排放。
值得注意的是，涵盖设施排放总量的上限并非固定不变，而是随着时间逐渐降低。保障机制规定，从2025年7月1日起，涵盖设施前5年排放量的滚动平均值必须低于3年前的5年滚动平均值；从2027年7月1日起，涵盖设施排放量的5年滚动平均值必须低于2年前的5年滚动平均值。
（二）排放基线
改革后的保障机制设置了2030年前每年4.9%的基线下降率，2030年后的基线下降率将在2027年7月1日前根据澳大利亚的NDC目标做调整。此外，旧版机制中根据产量调整基线的计算方式被保留，但具体数值的设置将采用混合模型，加权计算特定设施和行业平均排放强度值。混合模型最初使用涵盖设施的特定值来设置基线，给予企业充足的时间来计划减排项目的实施，到2030年，计算权重将从特定设施的强度值过渡为行业平均排放强度值。在计算特定设施的排放强度值时，涵盖设施需在过去五年的产量数据中选取三个中间数以计算产量加权排放强度值，且需要在2024年4月30日之前申请该特定值并提交审计报告。
表1 基线混合模型比例分配
此外，不同的是，电力行业的基线计算并不适用于混合模式，所有连接到澳大利亚电网的发电厂均适用于单一的行业基线。该行业基线基于2009年至2014年间电力行业的排放量而设定，数值为1.98亿吨CO2e。
对于新进入的设施，若其年排放量超过10万吨CO2e，将自动纳入保障机制，且其基线设置将由调整为适合澳大利亚国情的国际最佳实践[5]与产量相乘所得。例如，供应现有液化天然气设施的新气田被视为新设施，而其最佳实践为净零排放，因此新气田需要以最小化排放的方式运营设施，且其所有碳排放都需交出碳信用单位抵消或投资CCUS等负碳技术以实现储层净零排放。此外，保障机制也禁止现有设施通过利用拆分出新设施的手段以避免超额排放的情况。
（三）抵消履约机制
涵盖设施可以通过购买碳信用单位（ACCUs）以抵消排放，每个ACCU可以代表一吨CO2e，履约截止日期为3月31日。改革后的保障机制要求涵盖设施加强抵消使用情况的透明度，如果该设施交出的ACCUs达到其基线水平的30%以上，它必须向清洁能源管理机构（The Clean Energy Regulator，CER）提交一份声明以说明未充分减排的原因。
除ACCUs外，涵盖设施（垃圾填埋场和已借用碳信用履约的设施除外）在排放低于基线的情况下会自动获得可交易的保障机制信用（Safeguard Mechanism Credits，SMCs），每年1月31日SMCs停止发放。企业可以选择交出SMCs用以履约或将其保存以供将来使用，也可以将SMCs出售给其他设施。未达到基线门槛的设施可以持续获得SMCs，最长可达10年，但条件是设施在2017年7月1日至2022年6月30日期间至少有三年被保障机制覆盖，或在设施开始接受SMCs之前的五年期间至少有三年被保障机制覆盖。与其他设施不同的是，选择持续获得SMCs设施的基线将会下降至10万吨之下以激励减排。此外，值得注意的是，在2030年之前，任何时期获得的SMCs均可以用于任何一年的减排抵消，企业可以无限量储备SMCs，而其在2030年之后的期限性将在2026-2027年期间的审查中被重新考虑。同时，在2030年之前，SMCs的跨期借用也被允许，借用的截止日期为2月28日。然而设施最多可以借用其基线10%的SMCs来抵消排放，并在借用发生后的一年内收取10％的利息。举例来说，如果一个设施借用50吨CO2e增长了今年的基线额度，那下一个履约年份的基线将下降55吨CO2e。但政府规定前两年的利率降至2％，以减少企业的减排压力。
目前，国际碳信用在初期不能作为抵消履约使用，但政府将在2023年底考虑在保障机制中纳入符合一定高质量的国际碳信用标准，且会优先考虑对澳大利亚有气候贡献的碳信用，即澳大利亚本地项目碳信用优先。
（四）排放超过基线后可采取的措施
多年监测期计划：如果设施的排放超过了其基线，但有一个可信的计划证明其在多年期限内可以通过采取相关措施减少累积排放，那么它可以申请多年监测期（直至2030年）计划。监测期允许设施平均化其减排轨迹，在设施实施减排项目后，可以将初始年度（或几年）的超额排放量与后来几年低于基线的排放量进行平均，且在监测期结束时还可获得SMCs。监测期的申请必须包含由首席财务官签署的声明以证明拟议的活动具备额外性，申请截止日期为11月15日。
成本控制计划：除申请监测期外，企业也可以从政府处以固定价格购买ACCUs。这个价格在2023-2024年为75澳元，之后随着CPI的增长每年增加2％。尽管政府预计市场上会有足够的ACCUs和SMCs低于这个价格，但该计划旨在防止过高的价格，并为设施提供最大的合规成本保障。该计划仅适用于保障机制涵盖内的设施，并且仅适用于超过其基线的情况。计划中可用的ACCUs从2023年1月12日开始根据碳减排合同交付给政府的ACCUs中获取，且政府从此计划中获得的资金将分配给推动区域发展基金（Powering the Regions Fund，PRF），该基金将用于资助各种项目，包括能源效率改进、可再生能源发展、CCUS等。
（五）排放密集、出口贸易型设施的定制化处理
排放密集和出口贸易型（Emissions-Intensive, Trade-Exposed，EITE）的设施可能会因为减排要求而在国际市场上处于劣势地位，因此澳大利亚政府更新NGER法案中的减排目的为“在抢抓全球零碳经济的机遇时，EITE设施需得到适当支持”，且每次制定或修改保障机制规则时必须基于比较影响原则衡量此因素。EITE设施包含两种类别，一种是出口产品的贸易份额高于10%的贸易型设施，第二种是EITE范畴下的子类别，面临碳泄露风险的基线调整型贸易（TEBA）设施。根据政府有关增强保障机制设计细则的咨询文件，约80%的涵盖设施属于EITE范畴，而对于TEBA EITE设施，这个数字要小得多。两类设施都可以获得PRF基金的资金支持，且在PRF基金内，政府通过两种基金流向支持不同的设施和行业：6亿澳元的“保障转型资金（Safeguard Transformation Stream）”用以支持投资于低碳排放的EITE设施，4亿澳元的“关键输入基金（Critical Inputs Fund）”用以支持为清洁能源行业提供关键输入材料（如钢铁、水泥、石灰、铝和氧化铝等）的EITE设施。然而，PRF不会支持新建或扩建的煤炭或天然气设施。
此外，TEBA设施可以向清洁能源管理机构（The Clean Energy Regulator，CER）申请折扣的基线下降率，申请截至10月31日。对于制造业设施，当碳成本（超额排放量与碳信用价格的乘积）与该设施息税前利润（EBIT）的比例达到3%时，企业可以申请折扣基线下降率，且当这一比例达到10%时，最低基线下降率即1%将可用；对于非制造业设施，当碳成本与该设施收入的比例达到3%时，企业可以申请折扣基线下降率，且当这一比例达到8%时，最低基线下降率即2%将可用。
（六）惩罚措施
保障机制规定设施需要为超额排放的每吨CO2e支付275澳元，1吨超额排放对应1个罚款单位，总罚款数量不超过5万个处罚单位，全部罚款金额将被分配给PRF基金。除支付罚款外，设施仍需要通过购买碳信用来弥补违规行为，未解决超额排放的违规设施还需每天支付27500澳元的罚款，最长为两年。
三、保障机制改革后的发展评价
纵览改革后的保障机制，基线计算、抵消信用、排放绝对上限、超排宽限措施、报告义务等方面都得到了进一步的优化调整，排放量的硬性限制和基线的逐年调整促使设施提高效率、降低排放，老旧的碳密集型设施不得不跟上日益严苛的排放标准，新进入设施也面临着减排压力，此次改革具有里程碑式的重大意义。在减排效力方面，据气候变化部部长克里斯·鲍文预测，相比旧版机制，改革后的机制将在2030年之前进一步减排2.05亿吨CO2e[6]，这相当于将全国三分之二的汽车停驶。
虽然此次机制改革的变化很大，但还没有达到绿党先前建议政府否决所有新的煤炭和天然气项目的要求，且目前绿党已经阻止了一百多个正在筹备中的煤炭和天然气项目的进行[7]，澳大利亚国内关于化石燃料是否应继续扩张的辩论仍在继续。此外，绿党对碳信用的无限制抵消持有“漂绿”的批判态度，未来的保障机制存在持续更新的可能性。
脚注
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2.IIGF观点 | 多边开发银行气候投融资的进展情况及相关建议
作者：范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
新媒体编辑：侯一佳