IIGF观点 | 财政支持公正转型经验研究——以欧盟公正转型机制为例
2021年11月，在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会中，30多个国家共同签署了《公正转型宣言（Just Transition Declaration）》，承诺在向绿色经济转型过程中为职工、公司和社区提供支持。自此，公正转型日益受到国际社会的关注。如今，公正转型面临着较大的资金缺口，在国际实践中，国家政府纷纷通过完善财政政策体系，国际组织通过构建资金预算框架，并配套相应的投融资计划，助力高碳排行业实现公平、公正、包容的转型目标。当前，能源转型压力大多集中在能源依赖型的发展中国家，而英、德、法、美等工业化起步较早的发达国家早已布局并落实退煤、减煤等能源转型措施。作为在全球范围内经济发展水平和温室气体排放量均居于前列的经济体，欧盟已经构建了较为完善的应对气候变化政策框架，其近年提出的公正转型机制（Just Transition Mechanism，JTM）对我国如何利用财政政策推动公正转型具有一定借鉴意义。本文将以公正转型机制为研究对象，分析其政策发展背景和三大支柱的运行模式，展望公正转型机制未来发展路径，并为中国如何更好地利用财政支持公正转型提出政策建议。
一、欧盟公正转型机制的发展背景
欧盟的多年度财政框架（Multiannual Financial Framework，MFF）为实施欧盟年度预算提供了稳定指南，是实施“气候主流化”倡议的有力工具之一。欧盟建立的长期预算框架，也被称为多年度财政框架，规定了欧盟主要的政策优先事项和领域，确保了主要优先领域预算分配的可预测性和稳定性，促进各成员国、欧盟机构等在各个领域实现协调合作。在2014~2020年财政框架中，欧盟委员会虽未就公正转型理念制定专项投资规定，但将气候变化行动作为该框架的关键优先事项。2013年，欧洲理事会通过了约10823亿欧元（以2018年价格计）总额的支出预算，提出其中气候相关支出占比至少应达20%[1]，并在该框架下明确了建立欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、凝聚力基金等重点关注气候领域的投资计划。
《欧洲绿色新政》的出台为欧盟实现公正、合理、包容的转型提供了战略纲领，同时，下一期多年度财政框架也助力了公正转型理念的进一步落实。2019年12月，欧盟委员会发布了新的发展战略文件《欧洲绿色新政》，提出将借助欧盟预算框架、欧洲投资银行和其他私营和公共资源对转型提供资金支持。2020年1月，公正转型机制正式建立，旨在为向气候友好型社会转型过程中受影响严重的地区、产业、公民和工人提供帮助。其后，在2021~2027年财政框架中，欧盟加大国家财政对受转型影响较大地区的支持力度，明确了公正转型在气候行动领域的重要性，并设定了更具雄心的气候行动相关支出目标，承诺将总额1.8万亿欧元中的30%用于气候变化行动[2]（以2018年价格计）。
二、欧盟公正转型机制总览
欧盟的公正转型机制主要通过三大支柱对受低碳转型影响的地区提供资金支持，以帮助脆弱地区解决相应的就业、培训等社会问题，从而实现平稳、公正的经济转型。如下图所示，该机制下的三大支柱包括：1） 欧盟预算框架下的公正转型基金（Just Transition Fund，JTF）；2）投资欧盟（Invest EU）计划下设定的公正转型计划，以及3）主要由欧洲投资银行支持的公共部门贷款机制（Public Sector Loan Facility，PSLF）。在上述三个支柱的支持下，欧盟各成员国在国家、行业和个人层面均可通过公正转型机制受益。高度依赖化石燃料的国家和地区在向低碳和气候友好型社会转型过程中可获得资金和技术支持，碳密集型的产业和企业可获得贷款、拨款等多渠道的资金支持，受低碳转型影响严重的工人可获得再就业培训机会，同时相关社区群众的能源使用安全将获得有益保障。
图 1 欧盟公正转型机制概览
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院整理
(一) 支柱一：公正转型基金
作为欧盟推进2050年气候中和战略目标的关键支持工具之一，公正转型基金可联合欧盟预算框架中其他项目和各国财政资金共同助力公正转型项目的落地。2020年12月，该项基金提出将在2021~2027年间为受影响严重的地区提供175亿欧元的资金支持，其中75亿元来自财政预算，100亿元来自“下一代欧盟”复苏基金（Next Generation EU，NGEU）。欧盟多年度财政预算的75亿元将在7年间分配给各成员国，而NGEU的资金支持范围集中于2021~2023三年，支持金额分别为20亿欧元、40亿欧元和40亿欧元[3]。该基金将与多年度财政框架下其他计划和国家配套资金相辅相成，共同资助转型目标的实现。据欧洲议会提供的数据显示，公正转型基金带动的总体融资规模将在7年间达到300~500亿欧元的水平[4]。具体来说，对于受资助的成员国来说，当成员国从该基金每获得1欧元支持，需从该国所属区域的欧盟区域发展基金（ERDF）或欧盟社会基金+（ESF+）资金池中调配1.5欧元~3欧元的额外支持资金；同时，根据欧盟凝聚政策要求，受益国需共同出资以资助项目落地[5]。
制定领土公正转型计划并通过审批是欧盟受影响成员国及地区获得基金拨款的先决条件。在申请拨款前，成员国应与受影响严重的地区当局根据要求共同撰写领土公正转型计划，在计划中明确需要资金支持的、受转型影响最严重的地区（特别是涉及到化石燃料的生产和使用，或温室气体排放密集型产业的转型和淘汰的地区），并就受影响地区的具体情况进行解释说明，主要内容包括：为实现2030、2050气候目标所采取的具体行动及时间表，地区转型挑战、融资需求和具体原因，并就融资后的预期转型效果进行评估。而后，欧盟委员会将对成员国提交的计划进行评估和审批，仅有通过审批的计划项目方可得到公正转型基金的拨款支持。
为提高公正转型基金资金配置的合理性、高效性和科学性，欧盟设计了一套用于成员国之间拨款分配的制度体系。首先，如下图所示，基金预算的初次分配将基于五项社会经济标准，该标准分为两大类、共五项社会和经济指标，各指标被赋予了不同的权重系数。其次，为确保各成员国均能受益，欧盟设立了成员国受益金额80亿欧元的上限值，以及6欧元/人的人均最低援助下限值。因此，在通过五项定量化标准进行资金初次分配后，欧盟将根据成员国人均国民总收入与欧盟人均国民总收入的差值进行二次调整。最终得出公正转型基金法规中展示的预算分配结果，结果显示波兰、罗马尼亚、德国和捷克将成为欧盟27个成员国中最大受益国群体，其受援资金达到9194亿欧元，占全部资助额度的半成以上。
图 2 欧盟公正转型基金在成员国之间的资金分配标准体系
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院整理
(二) 支柱二：Invest EU计划下设定的公正转型计划[6]
在2021~2027年财政框架中，欧盟在已有的Invest EU下设立了公正转型计划专项机制。欧盟计划利用Invest EU中的18亿欧元作为初始预算金额，通过贷款、担保、股权等各种市场工具，以混合融资形式调动共计450亿欧元的融资。与公正转型基金相比，该计划的项目支持类型和地域范围更为广泛。具体来看，该公正转型计划除重点支持领土公正转型计划中覆盖的项目类型和地域外，该计划还资助处于覆盖地域边界外，但对领土公正转型计划有积极推动作用的项目[7]。在该机制设定下，资金不仅可以重点投向具有领土公正转型计划的重点地区，推动高碳排、高污染等传统产业的淘汰和退出，更可以辐射至对重点地区发展起到关键作用的其他地区和项目，支持创新型、清洁型经济活动的更新和替代。因此，该笔融资可作为公正转型基金的有益补充，帮助受影响严重地区实现平稳的能源转型过渡。
(三) 支柱三：公共部门贷款机制[8]
公共部门贷款机制的设立能够有效发挥公共部门资本的杠杆效应，为公正转型机制提供多样化的资金来源渠道。在2021~2027年间，公共部门贷款机制预计将提供115亿欧元的资金支持，其中，100亿欧元的贷款由主要融资合作伙伴欧洲投资银行提供，15亿欧元的拨款来自于多年度财政框架[9]。据欧盟委员会估算，该机制在2021-2027年间的筹集资金总额将高达250~300亿欧元。在项目支持类型方面，公共部门贷款机制与支柱二类似，项目和地域支持类型比公正转型基金更为广泛，均以领土公正转型计划中确认的重点受影响地区作为重点资助对象向外辐射。但贷款机制在受益方上与另外两项支柱有所不同，其支持的受益方性质须为承担公共服务责任的法律实体。
为加强资金管理，确保资金安全、高效使用，欧盟建立了一套资金使用的监测、报告和评估体系。在监测方面，欧盟搭建了一套系统化、定量化的关键指标体系，该指标体系包含八大类、共计十八小项的定量化指标，涵盖融资金额、融资支持的项目数量和项目种类、温室气体减排量、创造的就业机会等指标因素，用以衡量资金在公正转型方面的绩效表现。在报告方面，欧盟规定受益方和融资合作伙伴须即时将相关指标数据在绩效报告系统中进行统计和上报，欧盟委员会将以此为数据基础，于每年10月31日前发布一份公共部门贷款机制绩效表现报告，助力机制运行过程中的数据跟进和制度调整，持续规范机制的健康发展。在评估方面，欧盟分别在2025年6月和2031年12月设立了中期和终期两项评估时间节点，在时间节点之前，欧盟委员会对该机制的实施和目标达成情况进行评估，并须将报告提交给欧洲议会和理事会进行审核，提升该机制在实现气候目标等评价维度的公正性、权威性和透明度。
三、展望和建议
在本轮多年度财政框架期间（2027年前），欧盟内受能源转型影响的成员国、地区、产业、工人及群众将不同程度的获得公正转型机制的资金支持。该举将有效缓解转型途中产生的社会和经济差距，助力实现真正可持续的转型升级发展。同时，根据各年度成员国对于当年多年度财政框架分配资金使用状况的披露报告（包括支柱一和支柱二下资金使用情况）以及2025年公共部门贷款机制中期绩效表现报告的内容，欧盟、成员国和受益方均可了解资金使用情况，即时调整机制的投资方向与战略。
在下一轮多年度财政框架期间（预计为2028~2034年），公正转型机制的覆盖范围有望进一步扩大。在覆盖范围方面，该机制可从主要覆盖能源和碳密集型产业扩展至更多面临转型社会经济风险的行业。例如，部分老旧建筑面临能源消耗量大、能源利用率低等特点，高耗能建筑的节能改造在实现碳中和目标的路径中也提上日程。然而，前期的建筑改造成本及后期可再生能源使用成本均会对当地社区、居民造成一定负担。因此，将公正转型机制的覆盖范围进一步扩大可更全面、有效的实现全社会转型目标的实现。有学者表明，在确定扩张支持行业范围前，建议各成员国首先就国内受影响严重的行业进行全方位评估，而这一评估过程甚至可以通过公正转型基金来进行资助[10]。
在“双碳”背景下，为满足中国以人为本的绿色转型资金需求，建议中国相关政府部门以欧盟公正转型机制作为学习案例，充分发挥公共财政的资源配置作用，支持受影响地区和人群的公正、公平、有序转型。首先，建议相关部门在年度预算或中期财政规划改革中将气候和公正转型因素纳入考量，搭建系统性财政预算分配框架，对投向气候和公正转型领域的支出规模比例和使用范围进行规划，通过专项转移支付、一般性转移支付等形式支持低碳转型升级。其次，构建后期跟踪监测、报告、评估体系，保障财政支出使用的有效性。最后，在框架搭建和运行过程中，中央相关部门应引导并鼓励受影响严重地区的当地政府及其他利益相关方共同参与，通过鼓励其提交公正转型计划等方式，对地方转型痛点和需求提出针对性的融资措施。
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脚注
[1]European Council (2013). European Council Conclusions of 7-8 February 2013 on MFF 2014-2020 including provision on at least 20% climate related expenditure. https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf
[2]European Commission (2021). The 2021-2027 EU budget – What’s new?. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/whats-new_en
[3]European Commission (2021).REGULATION (EU) 2021/1056 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 June 2021 establishing the Just Transition Fund.
[4]European Parliament's Committee (2020). A Just Transition Fund -How the EU budget can best assist in the necessary transition from fossil fuels to sustainable energy. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/651444/IPOL_STU(2020)651444_EN.pdf
[5]European Commission (2021). REGULATION (EU) 2021/1056 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 June 2021 establishing the Just Transition Fund.
[6]European Commission (2020).COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Sustainable Europe Investment Plan European Green Deal Investment Plan.
[7]European Parliament (2021).Just Transition Fund Briefing
[8]European Commission (2021). REGULATION (EU) 2021/1229 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 July 2021 on the public sector loan facility under the Just Transition Mechanism.
[9]European Parliament (2021). Just Transition Fund Briefing
[10]Francesca Colli (2020). The EU’s Just Transition: three challenges and how to overcome them.
作者：
庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
新媒体编辑：侯一佳