张成团队 | 浅析黑社会性质组织犯罪的侦查管辖问题
样本案例
在笔者办理的陈某某等兄弟涉黑案中，广东省公安厅指定揭阳市公安局对该案立案侦查后，揭阳市公安局又二次指定了揭西县公安机关承办。揭西县公安局立案侦查过程中，揭阳市公安局仍大量参与了案件的侦办工作。同时，本案中各被告人在送看守所前的讯问均发生在揭西县公安局的下辖派出所内。根据发布的公告，该案在立案之初的案由即为“黑社会性质组织犯罪”，案涉三起故意杀人犯罪事实、一起故意重伤事实、多起开设赌场、敲诈勒索等事实。由于该案中存在众多的程序合法性争议，辩护律师提出了提级管辖、异地管辖申请。
此案引申出关于侦查级别管辖的诸多疑问：一是黑社会性质组织犯罪的立案侦查是否存在侦办机关的级别限制；二是指定管辖后的被指定单位揭阳市公安局是否有权再指定其下级公安机关进行管辖；三是指定揭西县公安局管辖后的揭阳市公安机关是否仍有权参与该案的侦办活动；四是在公安机关的辖区派出所进行刑事案件的侦查活动是否合法；五是提级管辖和异地管辖的制度保障空白问题。为厘清相关问题，笔者对现行刑事诉讼法的相关规定进行了简要梳理，期待能通过问题的提出，引起立法、司法部门对黑社会性质组织犯罪案件管辖问题的重视，对相关争议问题予以明确，促使黑社会性质组织犯罪及其他各类犯罪的侦办工作更加规范。
2021年12月24日颁布的《中华人民共和国反有组织犯罪法》第三章案件办理第二十八条规定：公安机关核查有组织犯罪线索，发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人的，应当依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定立案侦查。于是，由《刑事诉讼法》开始，就黑社会性质组织犯罪案件的侦查级别管辖问题进行法律规范的检索研究，遂成此文。
一、刑事诉讼管辖的一般规定
《刑事诉讼法》第二章就管辖问题作了原则性规定，除明确了公、检、法对刑事案件管辖的程序分工问题外，主要就人民法院受理刑事案件的级别管辖进行了规定。第二章的第二十条至第二十三条，规定了基层、中级、高级、最高人民法院受理第一审刑事案件的管辖分工，明确了刑事案件级别管辖一般原则；第二十四条规定了级别管辖变更；第二十五条规定了犯罪地为主、居住地为辅的管辖原则，属于对地域管辖的一般规定；第二十六条则规定了优先管辖、移送管辖和协议管辖的一般规定。第二十七条规定了上级人民法院的指定管辖权。
其中，第二十一条规定，中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：
（一）危害国家安全、恐怖活动案件；
（二）可能判处无期徒刑、死刑的案件。
第二十二条规定：高级人民法院管辖的第一审刑事案件，是全省（自治区、直辖市）性的重大刑事案件。
第二十三条规定：最高人民法院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第一章管辖，进一步细化了《刑事诉讼法》关于管辖的基本规定。第十五条规定：一人犯数罪、共同犯罪或者其他需要并案审理的案件，其中一人或者一罪属于上级人民法院管辖的，全案由上级人民法院管辖。第十七条规定：基层人民法院对可能判处无期徒刑、死刑的第一审刑事案件，应当移送中级人民法院审判。基层人民法院对下列第一审刑事案件，可以请求移送中级人民法院审判：（一）重大、复杂案件；（二）新类型的疑难案件；（三）在法律适用上具有普遍指导意义的案件。辽宁省新近出台了下级人民法院认为案件重大、疑难、复杂可报请上级人民法院提级管辖的规定。
二、设区的市级公安机关
侦查级别管辖的一般规定
《刑事诉讼法》中只有第十九条第一款 “刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外”，属于关于侦查管辖的规定，比较原则，实际上属于对刑事案件管辖权的划分。《刑事诉讼法》中其余关于管辖的规定都是关于审判管辖问题的规范。《刑诉法解释》第十五条、第十七条规定的是应由上级（包括中级）人民法院管辖的案件，对于侦查级别管辖如何对应配置，没有明确规定。
2020年7月20日修正的《公安机关办理刑事案件程序规定》第二章管辖第二十四条规定：县级公安机关负责侦查发生在本辖区内的刑事案件。设区的市一级以上公安机关负责下列犯罪中重大案件的侦查：（一）危害国家安全犯罪；（二）恐怖活动犯罪；（三）涉外犯罪；（四）经济犯罪；（五）集团犯罪；（六）跨区域犯罪。上级公安机关认为有必要的，可以侦查下级公安机关管辖的刑事案件；下级公安机关认为案情重大需要上级公安机关侦查的刑事案件，可以请求上一级公安机关管辖。《公安机关执法办案细则（第三版）》第二章管辖2-03级别管辖作了与《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条相同的规定。
换言之，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条的规定，确立了两个侦查级别管辖的原则：一是设区的市一级以上公安机关办理的是六类犯罪当中的“重大案件”；二是下级公安机关认为案件重大需要上级公安机关侦查、经请求上一级公安机关管辖并且请求得到接受的案件。后者在适用中并无争议，前者则涉及对“重大案件”的理解。黑社会性质组织犯罪是否属于第二十四条规定中的“重大案件”，亦即黑社会性质组织犯罪究竟应归属于基层公安机关即县区级公安机关侦办，还是应当归属于设区的市级公安机关侦办的级别管辖，问题仍未得到明确，留下了争议的空间。
三、黑社会性质组织犯罪是否
属于应由设区的市级公安机关管辖的案件
一方面，黑社会性质组织犯罪又不必然属于“可能判处无期徒刑、死刑”、明确被法定为应当由中级人民法院管辖的刑事案件。另一方面，黑社会性质组织犯罪属于有组织犯罪的最高级形式、黑社会性质组织犯罪中的经济特征，决定了黑社会性质组织罪中一般均涉及经济犯罪、大多数黑社会性质组织犯罪均有跨区域性，基本符合《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条规定的“（四）经济犯罪；（五）集团犯罪；（六）跨区域犯罪”三个特征，仅从罪名的法定构成要件上看，应当说已属于刑法罪名当中最为重大、复杂、疑难的案件之一。
那么，黑社会性质组织犯罪究竟是否属于六类犯罪中的“重大犯罪案件”、应当根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条的规定，由设区的市一级以上公安机关负责侦查呢？
《刑事诉讼法》是刑事诉讼的基本法。关于“重大犯罪案件”，在《刑事诉讼法》第一百二十三条中有所体现：“对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像”，或可视为是法律对“其他重大犯罪案件”的原则性规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百零八条第二款则明确规定：“其他重大犯罪案件”，是指致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。结合《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条以及《刑事诉讼法》第一百二十三条的规定，似乎明确了黑社会性质组织犯罪毫无争议地属于“重大案件”，不必再做任何区分，必须由设区的市级公安机关立案侦查，才能满足本条关于级别管辖的相关规定。
但是，《山东省办理涉嫌黑社会性质组织犯罪案件指定管辖实施办法》第二条规定：“本着更利于案件侦查、审查起诉和公正审判的原则，山东省公安厅、山东省人民检察院、山东省高级人民法院和各市级公安机关、人民检察院、人民法院根据涉嫌黑社会性质组织犯罪案件具体情况，可以指定主要犯罪地或首要分子居住地以外的市、县级公安机关、人民检察院、人民法院负责案件的侦查、审查起诉和审判工作。”这一规定，不仅与《刑事诉讼法》的审判级别管辖相矛盾，更与《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条、第二百零八条第二款规定相矛盾。
2022年8月10日公布、自2022年10月1日起施行的《公安机关反有组织犯罪工作规定》（中华人民共和国公安部令第165号）第二十九条 对有组织犯罪线索，经县级以上公安机关负责人批准后启动核查。
核查有组织犯罪线索，可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、检查、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的调查措施。
采取前款规定的调查措施，依照《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定进行审批，制作法律文书。
第三十条 公安机关核查黑社会性质组织犯罪线索，发现涉案财产有灭失、转移的紧急风险的，经设区的市级以上公安机关负责人批准后，可以对有关涉案财产采取紧急止付或者临时冻结、临时扣押的紧急措施，期限不得超过四十八小时。
第三十二条 公安机关核查有组织犯罪线索，发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人的，应当依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定立案侦查。
根据上述规定，对黑社会性质组织犯罪案件线索的核查，应经县级以上公安机关负责人批准后方可实施；对涉案财产采取紧急措施，则需要经设区的市级以上公安机关负责人批准；正式立案侦查，则需依刑事诉讼法的规定进行。由于刑诉法的相关规定过于原则，实际上仍应执行《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条的规定，由设区的市级公安机关承办黑社会性质组织犯罪案件。
此外，由于黑社会性质组织犯罪案件的涉案犯罪嫌疑人、案件事实都更多更复杂，主要涉案事实已经侦查终结后又到案的个别犯罪嫌疑人或者新发现的个别犯罪事实，是否仍必须由设区的市级公安机关立案侦查，实务中的做法也并不统一，也有待进一步明确。
四、被上级公安机关指定管辖后，
能否再次指定下级公安机关管辖
《刑诉法解释》第十八条、十九条、二十条规定了指定管辖的四种情况：因本院院长需要回避或其他原因；管辖权发生争议；管辖不明；由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十二条规定，对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商，协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。对情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。
2012年9月11日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》第一条第二款规定：对案件管辖有争议的，由共同的上级公安机关指定管辖。第二条规定：公安机关、人民检察院、人民法院根据案件情况和需要，可以依法对黑社会性质组织犯罪案件提级管辖或者指定管辖。
可见，法律法规仅就指定管辖的前提进行了明确，没有明确授权被指定管辖的单位有再次指定下级单位管辖的权利。根据公权力行使应适用“法无授权不可为”的基本原则，被指定管辖单位再次指定下级单位管辖，没有法律的明确授权。但是，《山东省办理涉嫌黑社会性质组织犯罪案件指定管辖实施办法》第四条指定管辖案件范围却规定：“1、最高人民法院、最高人民检察院、公安部指定我省管辖的案件中，需要指定下级机关管辖的。”赋予了被指定管辖后二次指定管辖的权利，属于没有法律授权前提下的创设权利，变相突破了级别管辖的规定。本文中的争议案例，也出现了广东省公安厅指定揭阳市公安局承办后，揭阳市公安局再次指定揭西县公安局立案侦查的情况。
五、侦查机关的上级公安机关
是否有权参与下级公安机关案件的侦办
《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十三条规定：原受理案件的公安机关，在收到上级公安机关指定其他公安机关管辖的决定书后，不再行使管辖权；第二十五条规定：公安机关内部对刑事案件的管辖，按照刑事侦查机构的设置及其职责分工确定。可见，原则上，公安机关内部也应严格执行管辖分工规定；指定管辖后的原管辖单位不再具有侦查权，依法应由被指定管辖的公安机关独立完成侦查工作。但在一些黑社会性质组织犯罪案件中（如本文给出的争议案例），没有任何法律手续，上级公安机关直接插手下级公安机关独立管辖的涉黑案件的具体侦查活动。
六、公安机关下辖派出所是否
属于法定的“公安机关执法办案场所”
根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十八条：讯问犯罪嫌疑人，除下列情形以外，应当在公安机关执法办案场所的讯问室进行：（一）紧急情况下在现场进行讯问的；（二）对有严重伤病或者残疾、行动不便的，以及正在怀孕的犯罪嫌疑人，在其住处或者就诊的医疗机构进行讯问的。此处的“公安机关执法办案场所”是否特指具体承办案件的公安机关的执法办案场所，还是泛指任何公安机关办公区内设置的执法办案场所，并不明确。但后者显然有过于粗放且有违管辖法定原则之嫌。因为异地办案需要相关法律文书和手续，此处问题可以限定为“公安机关执法办案场所的讯问室”是否包含该公安机关下辖派出所的讯问室。
本文认为，根据体系解释原则，虽然公安机关的下辖派出所属于执法办案场所并无疑问，但为严格确保犯罪嫌疑人的合法权益，应当将“执法办案场所”进行限缩解释，即应为侦办案件的公安机关的执法办案场所。派出所作为公安机关的派出机构，有自己的执法范围、执法权限限制，主要负责治安案件、社区维稳等等与群众生活关系密切的事务，一般不具有刑事案件尤其是重大刑事案件的侦办功能；各级公安机关同其下辖派出所的机构设置、人员配备均有严格的编制和规则，甚至干警的级别、办公区的设置和功能也存在相当差异。同时，派出所领导对其派出单位的同事也不具有管理职能，无法对其在派出所开展的讯问、询问、辨认等侦查活动进行有效的常规监督。在派出所开展重大刑事案件的侦查工作，既没有法律依据，也不符合机构设置的目的和功能。
七、异地管辖、提级管辖的制度保障缺失
相当多的黑社会性质组织犯罪案件的辩方提出异地管辖申请、提级管辖申请，理由一般是案件属于所在省有重大影响的案件、依法应当由高级人民法院管辖。例如，全国挂牌督办的黑社会性质组织犯罪案件，一定程度上体现出相关案件的影响已经引起了最高公安执法部门——公安部的高度重视；省级公安部门——公安厅的挂牌督办或由公安厅发布的 “征集线索公告”，也一定程度上体现出相关案件属于“案件所在的省级地域范围内的重大案件”，依法符合“应由高级人民法院审判”的审级管辖标准。但检控方、审判机关对此申请常常不予回应，或者一概以辩方无明确法律依据予以驳回。同样，审判机关的驳回既没有法理叙明，也没有明确法律依据，说理不充分，难以体现程序正义的要求。
侦查管辖的合法性问题，关涉到全案侦查活动的合法性问题，还关系到侦查活动的载体——刑事诉讼中的证据的合法性问题，不可谓不重大。在本文给出的争议案例中，陈某某等四兄弟涉黑案在立案时和线索征集公告阶段即明确属于涉黑案件，案涉20余起事实和罪名，其中包括故意杀人案三起（2人死亡），扣押财产15亿左右，同案27人，在全国的黑社会性质组织犯罪的同类案件中也属特别重大案件。广东省公安厅指定揭阳市公安机关管辖后，揭阳市公安机关二次指定揭西县公安机关管辖，揭阳市公安机关在已不具有管辖权的情况下仍参与该案的侦办工作，并且在派出所办案区进行大量讯问等侦查活动，管辖混乱。
异地管辖、提级管辖申请等相关辩方权利设计，则是排除干扰、确保程序公正的制度设计，但相关规定过于概念和原则，实务中应辩方申请引起的应用极其罕见。
在样本案例中，辩方在审查起诉和审判阶段均提出了侦查机关存在众多管辖违法问题的辩护观点，还提出了提级管辖和异地管辖申请，不仅被无理由地予以驳回，且在《判决书》中完全没有体现。
作者简介
张成，北京大成律师事务所高级合伙人，2020年入选《Best Lawyers》杂志“中国最好的刑辩律师”。第三届、第四届中国区“大成杯”控辩大赛刑事组负责人。首都经济贸易大学校友理事会理事、首届校友导师、中国政法大学同步实践教学导师、西北政法大学刑辩实务方向硕士研究生导师、西北政法大学刑事辩护高级研究院研究员。
张成律师有着二十年的执业律师经验、深耕刑事辩护业务十余年。团队成员均为硕士研究生学历，律璞玉律师有着十六年刑事专业职业经历，刘琳律师系中国政法大学证据法学研究生毕业，曾就职于法大法庭科学技术鉴定研究所。
张成律师率团队深耕刑事辩护业务，严格把控办案质量，以扎实的专业功底、丰富的办案经验、精准的辩护工作和踏实负责的办案作风，为委托人、当事人和客户提供稳健而专业的刑事辩护服务。以职务犯罪、黑恶犯罪及涉金融、商事、经济犯罪辩护见长。至今已办理正厅级别职务犯罪六人、其他类职务犯罪案件多件，办理在全国有重大影响的黑恶犯罪数件，各类集资类、诈骗类案件多起，多有辩护实效。2018年发起北京、西安、哈尔滨、大同等十地刑事辩护业务技能巡讲，深受当地律协、律师的好评。专业文章在《中国律师》《法制日报》等期刊报纸上多次发表；总结辩护工作经验，撰写《刑事辩护的技术思维》系列书籍三部，即将由法制出版社出版，敬请关注。
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