文：清科研究中心 张诗佳
自2005年提出政府可以设立创业引导基金以来，引导基金历经高速发展期，万亿市场规模已然成型。随着各级政府对引导基金绩效评价的重视程度日益提升，相关政策逐步完善，多地引导基金也纷纷建立绩效评价体系。清科研究中心深入研究全国多支政府引导基金绩效考核管理办法，梳理形成《2020年中国政府引导基金绩效评价研究报告》。报告对我国引导基金绩效评价体系设立现状、设计要点以及绩效评价体系在设计和实际执行过程中存在的难点进行总结归纳，为我国引导基金绩效评价体系建设提供参考。根据清科研究中心统计，截至2020年第一季度国内共设立1,741支政府引导基金，已到位规模4.76万亿元人民币。随着引导基金设立步伐的逐步放缓，其发展重心已由“遍地开花”的增量发展渐渐转向“精耕细作”的存量基金高质量发展。此背景下，引导基金绩效考核体系的建设重要性愈发凸显，完善的引导基金绩效考核体系既可以协助引导基金对所投子基金及自身运作状况进行有效监管和评价，又可以逆向影响引导基金的投资运作，并方便主管部门对引导基金进行统筹管理。随着监管层面对引导基金绩效评价重视程度的提升，相关政策也逐步完善：国家层面，财政部、发改部门分别出台规则，明确绩效评价的主体、内容，并为绩效评价体系的设计提供明细的示例与参考；地方政府或财政部门层面出台绩效评价管理办法，为下辖行政区域内政府引导基金和基金管理机构绩效考核提供具有普适性和针对性的考核标准；引导基金层面，主管部门根据引导基金的实际情况制定更具针对性的绩效考核实施细则及各类细节文件。三个层面针对绩效评价体系建设要求逐级细化且更具针对性，各级别政府引导基金的绩效考核体系随着相关政策文件的颁布陆续建设并完善。· 绩效考核体系应用现状：现有体系建设已入正轨，透明度有待提升现阶段，很多政府引导基金已公开表示已建设或正在建设基金绩效考核体系，但仅有小部分对绩效考核管理办法或实施细则予以公开。清科研究中心根据公开信息统计，半数以上的国家级政府引导基金均已建设或正在建设绩效考核体系（绝大多数为财政发起设立），其中仅有少数公开了绩效考核实施细则。此外，清科公布的 2019 年中国政府引导基金榜单 TOP10均有公开的引导基金管理办法，其中多数已依据管理办法建设了绩效考核体系，部分则已有公开可查的绩效考核实施细则（主管部门层面或政府引导基金层面），如浙江省级政府产业基金、安徽省高新投母基金等。
一般来说，绩效考核的主要参与方包括绩效考核对象、考核实施方及结果应用方。绩效考核的对象主要为引导基金及其受托管理机构，由于具体指标会穿透至子基金乃至项目层面，部分引导基金也会对子基金及子基金管理机构进行绩效考核。引导基金的绩效考核多采用自评与他评相结合的方式，因此绩效考核的实施方也根据评价方式而有所不同，自评的实施方通常为引导基金或其受托管理机构，而他评的实施方一般为上级主管部门委托的第三方专业机构。引导基金绩效考核结果应用方则包括引导基金管理委员会、引导基金受托管理机构等直接应用方，以及上级财政部门、行业主管部门、社会资本等间接应用方。引导基金绩效考核一般按年度进行，可以划分为三个阶段：绩效考核准备阶段：是绩效考核的起点，开始于每年第一季度，主要确定下年度的绩效考核目标、权重、工作重点等。绩效考核实施阶段：开始于每一会计年度结束后/基金退出后，绩效考核实施方制定绩效考核工作方案，通知绩效考核对象并开展绩效考核相关工作，形成绩效考核结论和绩效考核报告，提出引导基金绩效改进建议。绩效考核总结和反馈阶段：通常开始于绩效考核结论形成后，实施方根据最终绩效考核结果形成绩效考核报告终版并提交给引导基金管理委员会，委员会将考核结果反馈给考核对象并予以绩效奖惩或提出整改意见。
清科研究中心梳理了部分出台绩效评价管理办法的引导金，对我国引导基金绩效考核体系的设置进行对比分析，并在此基础选取了8支政府引导基金进行绩效考核体系、指标及权重进行具体分析。首先，从绩效考核体系设置来看多数引导基金选择设置年度考核体系，即指标体系分为年度考核体系和综合考核体系；部分引导基金设置了基金阶段考核体系，即指标体系按基金阶段分为设立期、投资期与退出期考核体系。此外，一些引导基金还会针对子基金的绩效考核设置专门的绩效考核指标体系。其次，多数政府引导基金的考核体系大致可以划分成四类，包括政策绩效（权重设置大致在40%以上）、经济绩效（权重设置大致在20%左右）、管理效能（权重设置大致在40%以上）。此外，部分引导基金的绩效考核指标中还包括加减分项目。对引导基金的优异表现或特殊社会影响在绩效考核中进行额外分数嘉奖，而对出现重大合规问题或收益风险的情况则额外扣分。表3 引导基金绩效考核指标设置现状-一级指标
最后，政府引导基金的绩效考核结果以分数形式呈现，多数情况下根据得分情况划分为三档或四档，并根据不同的等级给予不同的奖惩措施。绩效考核结果与管理费挂钩是最常见的奖惩措施，受托管理机构可根据引导基金绩效考核结果，获得全额、超额或是不足额的管理费。管理费之外，绩效评价结果还与引导基金层面的超额收益让渡、后续合作等有所关联。政府引导基金的绩效考核体系通常由分级指标、指标权重和评分标准三部分组成。一般来说，分级指标包含共计三级指标，考核方向涵盖引导基金的政策、管理与经济效益；指标权重则为各指标在整个绩效考核指标体系所占分值，反映着具体指标在绩效考核体系的重要性；而评分标准则包含明细指标得分的计算方式以及计算结果所属评价等级。多数引导基金的年度绩效考核得分即为各明细指标得分加总，而对设置了综合绩效考核的引导基金来说，可能通过各个年度绩效考核得分均值与综合绩效考核指标得分加总值加权后得到综合绩效考核得分。具体来看，绩效考核分级指标中最核心的一环就是政策绩效，此维度下政府引导基金主要考量杠杆效应、基金投向、社会效益等因素，具体到指标中体现为基金规模放大倍数、目标产业放大倍数等细化指标；管理效能指标下，通过从运作效率、专业管理和规范运营三个方面入手设置投资进度、信息披露类细化指标，降低基金运营风险的同时提升基金的运作效率；而经济绩效指标为财务指标，一般包括投资回报倍数（MOIC）、内部收益率（IRR）和投入资本分红率（DPI）等。下图为引导基金考核指标体系及权重示意，不同引导基金根据其所处阶段自身诉求等对政策绩效、经济绩效和管理效能指标的权重进行差异化设计。一般来说，综合绩效评价体系或退出期绩效评价体系中会相应调升经济绩效的权重。图3 引导基金绩效考核指标体系及权重示意
由于引导基金绩效考核中重点考察政策绩效与管理效能，而其中部分指标难以量化，需要绩效考核实施方进行主观判断，真实、客观反映引导基金运作效率的难度较高。近年来，部分引导基金在设置绩效考核指标中采用了细化量化策略，对于无法量化的指标进行细化拆分，细化指标适用层差法或属于非此即彼类指标，使得评分标准更为明确可行。
目前，我国政府引导基金还处在绩效考评初级阶段，在绩效考核设计及执行过程中仍存在着下述问题：绩效考核指标体系执行难度大：指标设计脱离实操经验，部分指标执行存在缺乏明晰执行标准、数据获取成本偏高等问题。绩效考核相关资料难获取：部分引导基金未能留存或备份重要文件，或缺失过程性文件，致使绩效考核实施方在执行绩效考核的过程中面临关键性文件缺失、留存材料相关性不高，材料留痕不完整等问题，影响特定指标的评定考核。绩效考核结果无法横向比较：政府引导基金绩效考核指标体系存在两极分化问题，绩效考核实施方的专业水平也有一定差距，致使不同引导基金之间的绩效考核结果无法一概而论，横向可比性较差。考核结果独立性易受影响：政府引导基金委托第三方机构进行绩效考核时，其既是委托方又是被考核方，由于两类角色存在立场差异，绩效考核结果的独立性可能会受到干扰。虽然我国政府引导基金的绩效考核仍处于初级阶段，从指标设计到考核执行均存在一定问题。但是随着各级别政府引导基金的绩效考核制度逐渐设立投入实际操作，相关经验教训的累积将协助绩效考核体系逐渐完善。长期来看，我国政府引导基金的绩效考核体系将逐渐完备并如实反映引导基金实际运营效率，反向推动我国引导基金良性发展。
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