年度盘点丨政府引导基金有何变化？

近年来，随着我国股权投资市场调整过渡与地方财政不断承压，政府引导基金设立步伐同步趋缓。根据清科创业（01945.HK）旗下清科研究中心统计，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2,086只，目标规模约12.19万亿元人民币，已认缴规模约7.13万亿元人民币。其中，2023年新设立的政府引导基金有107只，同比下降25.2%；已认缴规模为3,118.46亿元人民币，同比下降35.0%。 

注：1、清科研究中心每季度根据最新情况对政府引导基金历史数据进行调整，本报告中“同比”若无特别说明，均根据调整后数据计算；

2、已认缴规模一般以政府引导基金工商实体的注册资本为准，若政府引导基金没有单独的工商注册实体，则参考管理办法或公告进行统计。

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运营管理

规模化集群化基金频现，市场化管理水平持续提升

随着政府引导基金监管政策日渐明晰和市场环境不断演变，再加上一部分基金的运作问题陆续显现，我国政府引导基金运营管理体系开启多维度优化。2023年，多地在省级或市级层面组建规模化、集群化的产业投资基金，持续推进构建新基金体系，实现产业和资本的高效集聚，如深圳“20+8”产业集群基金、总目标规模2,000亿的重庆产业投资母基金；与此同时，政府引导基金的管理机制也进一步向市场化方向发展。

基金管理人方面，提升专业化、市场化水平。如湖北省政府投资引导基金引入管理团队竞争机制，经公开遴选确定由深创投、中金资本共同作为受托管理机构；江西吉安青原区产业发展引导基金通过公开遴选选定投控东海作为母基金管理人。

返投要求方面，灵活设置返投比例及认定方式。如大连市政府引导母基金要求子基金返投比例不低于母基金实缴出资额的1.2倍，而对于在大连注册、纳税的子基金，返投比例下调至1倍。临沂印发修订后的市政府投资引导基金管理办法，明确引进特定企业的可按认定金额的1.5倍或2倍计入返投额，如国家级专精特新“小巨人”、拟上市主体等。同时，部分政府引导基金将与子基金管理机构属于同一实际控制人的管理公司其他在管基金的增量投资也纳入返投认定口径。

此外，部分地区还通过提高政府引导基金出资比例、将政府引导基金/子基金管理费与绩效评价结果挂钩、适当延长引导基金或子基金存续期、强调子基金项目储备等方式，全方位提升政府引导基金设立及运作效率。

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地区分布

中西部地区设立加速，广东新设基金已认缴规模领先

从基金地区来看，2023年我国中西部地区新设立政府引导基金节奏仍保持高频，共新增56只；已认缴规模达1,595.19亿元人民币，占比分别为52.3%、51.2%。而从全国范围来看，本年度新设立政府引导基金数量排名前三的省份依次为安徽、广东、江苏和江西，已认缴规模排名前三的省份依次为广东、江西、河南，中西部省份均占据两席。

其中，安徽持续创新“基金+科创”“资本+招商”举措，全面打造“基金丛林”，积极推进上下级政府引导基金同频共振，年内共新设立1只省级政府引导基金及9只区县级基金，涉及合肥、铜陵、宿州等8个城市。广东作为政府引导基金大省之一，本年度各级政府不断探索创新财政资金支持经济发展方式，如广州市充分盘活存量国有资源，设立广州产业投资母基金、广州创新投资母基金；珠海整合现有市级政府投资基金，设立珠海基金三期并下设产业发展投资基金、创业投资基金2只基金。江西则以江西省现代产业引导基金为基础，全力组建千亿元级产业投资基金群，2023年上饶、九江、赣州、抚州先后设立市级现代产业引导基金，积极打造省市县三级联动、社会资本和金融资本共同参与的产业投资新格局。

注：国家级政府引导基金单独统计，不包含在各省市的区域政府引导基金数据中。

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级别分布

基金设立下沉至区县级，深入推动特定领域发展

从基金所属级别来看，2023年我国新设立的政府引导基金持续向区县级扩展。据统计，由国家级至区县级各级新设立基金的数量占比分别为0.9%（同比+0.9pct）、11.2%（-5.6pct）、29.9%（-12.1pct）、57.9%（+16.7pct），已认缴规模占比分别为10.1%（+10.1pct）、15.8%（-19.2pct）、34.6%（-9.5pct）、39.5%（+18.6pct）。

具体而言，年内新设立的国家级政府引导基金共1只，即国调二期协同发展基金，已认缴规模达315亿元人民币，助力国资央企充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑“三个作用”。省级和地市级政府引导基金合计新设立44只，设立节奏相对平缓，重点围绕国家重大战略和全省/市产业布局，针对基金扎口管理、构建产业体系及填补布局空白等目标设立。其中，约66.7%的省级引导基金和59.4%的地市级引导基金拟以母基金模式开展投资，实现多层撬动与放大。区县级政府引导基金有62只，同比增加5.1%；已认缴规模达1,232.15亿元，同比增加22.8%，其投资方向更加细分及明确，以资引资、以资招商诉求更为明显，全力服务区县重点企业、项目及重点产业、主导产业等特定领域发展。其中，约51.6%的区县级引导基金由东部地区设立，福建、江苏、浙江、山东等地新增区县级基金数量均在4只及以上，进一步完善了全省政府引导基金体系化建设。

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类型分布

产业类基金占主导地位，助力地方产业转型升级

从基金类型来看，2023年我国未新增设立PPP类政府引导基金，新设立的产业类政府引导基金有96只，占比89.7%，同比增加13.5个百分点；已认缴规模约2,927.42亿元人民币，占比93.9%，同比增加14.3个百分点，这些产业基金紧密结合当地产业布局，聚焦高端制造、新材料、新能源、汽车芯片等现代产业集群发展以及重大项目招引；同时，部分基金明确将跟随相关政策变化适时调整重点投资方向，充分促进地方产业结构优化升级，加快新旧动能接续转换。此外，年内新设立的创投类政府引导基金有11只，占比10.3%，已认缴规模约191.04亿元人民币，占比6.1%，除了支持早期科创企业以外，通过促进人才集聚创新创业、推动科技成果转化等方式，积极发挥基金“以投促创”作用，引导社会资本“投早、投小、投科技”。

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集锦

整体来看，2023年我国政府引导基金全面集聚资本、产业与人才等创新要素，持续向市场化方向演进；同时，基金设立下沉区县、运营管理体系优化与地方招商引资诉求升级等趋势延续。2024年初，北京、浙江、江西等多地政府工作报告针对政府引导基金提出相关规划，以提高财政金融服务效能、增强经济高质量发展内生动力。而随着各地加速构建政府引导基金投资新体系，“提质、扩量、增效”将成为各地政府引导基金的重要发展目标。

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