学者卧底4年，发现了基层干部酒桌上的秘密

官场酒桌不是破坏了制度系统，恰恰是应制度环境本身需要而产生。它通过嵌入治理过程弥补了正式制度的不足，并因此具有生命力。

2011-2015年，中央党校党建部副教授强舸在全国多地进行观察和访谈，研究为什么中国官场会形成独特的酒文化？在正式制度禁止、频繁严打，许多官员自己也不情愿的情况下，官场酒风为何还具有生命力？在中国官场，酒文化是一种独特现象，“能喝”在某种程度上是党政干部，特别是领导干部的必备素质。这显然不是好现象。

改革开放以来，官场酒风一直是党风廉政建设、政府运作和基层治理的顽疾，造成了许多负面后果，例如违规使用公款、损害政府形象、降低工作效率等，甚至还会造成人员伤亡。20世纪90年代起，各级政府就开始大力整治官场酒风，但总是难以杜绝。

因此，强舸所关注的现实问题是：为什么中国官场会形成独特的酒文化？在正式制度禁止、频繁严打，甚至许多官员自己也不情愿的情况下，为什么官场酒风还具有生命力？
该文通过一项经验研究来回答以上问题。研究材料包括笔者于2011-2015年在全国十几个省份的酒局观察和访谈，以及2014-2015年在北京与各地干部的访谈。由于酒文化盛行中国社会各领域，该研究对研究对象做如下限定：第一，酒桌上的所有人都具有官员身份；第二，官员均来自县域党政机关，因为这是当前官场酒风最受关注的领域，具有大量饮用高度酒的鲜明特征；第三，本研究仅关注因公务产生的酒局。

“一个县上千科级干部，很难都熟悉”

“我分管领域的科级干部都认识，但有些副科干部并不熟。而对乡镇和不分管的委办局，正职我能对上脸，副职很多对不上号。不是说我官僚，一个县上千科级干部，很难都熟悉。可是，干部任用的时候，我在常委会上是要表态、投票的。”这位县委常委的话展现了当前中国地方治理中的第一个困境——政府金字塔层级结构的信息不足。

中国地方政府的规模很大。县域人口大多数十万，最大的县的人口甚至超过200万。这相当于多数国家的一级地方行政区，即属下至少还有两个层级，但中国县级政府属下只有一个层级。同时，作为发展型政府，中国政府承担的职能多于其他国家，地方政府还管理着大量事业单位和国企。

以上因素使得县级政府管理的机构数量非常多（包括乡镇街道、委办局、企事业单位等），平均超过100个。因此，县级政府及其下属机构间构成了悬殊的金字塔结构。且不讨论其他影响，仅就官员人际交往而言，这一结构造成了信息不足的困境。

具体来说，由县级政府管理的正科级干部平均有一二百人，加上副科级干部有近千人。他们的考核和晋升由县级政府掌握，而拥有这些权力的县委常委和副县长只有14-18人。

十几个县级领导对应近千名科级干部，两者间的信息交流显然是不足的。信息不足会影响下级的考核和晋升，县级领导可能都不认识许多需要他评价的科级干部。而且，在干部使用中握有最大权重的三位县级领导（书记、县长、组织部长）信息缺乏的困境更严重，因为这三个岗位“应当异地任职”。

信息困境给上级造成的主要还是履职困惑，但对下级职业生涯的影响则要大得多。上级连他的信息都不了解，就更别谈信任。因此，下级必须通过各种方式让上级认识自己。

在工作交往之外要实现这一目标的手段很多，一些手段一般能给下级带来较大收益，但问题在于其投入多、难度大、风险高，多数官员既没有足够的意愿和胆量，也没有足够的能力和资源。相比之下，“喝酒”虽然收益不高，但其优势在于风险很小、操作简单，所有下级都可以用。

一位乡党委书记表示，“我们在乡镇平常见领导机会有限，多数还是开会，这种场合也不可能有接触。好在书记一年总得来我们乡调研一两次，其他领导也会来，来了总得吃饭。酒桌上，我敬领导一次，领导回一次， 随便再来几次，一场酒总有三四次接触。喝了酒都放松了，机会把握得好，拉着手和领导说几句真心话，能留一些好印象。”

在饮酒过程中，下级传递两层信息：第一，努力让上级把自己的名字、职务和脸对上号。第二，依靠酒精的作用和酒桌氛围，传递某些性格特质，例如豪爽、实在、真诚等，并以此和上级构建起初步信任。需要指出的是，这样构建起来的信任非常有限，但总比不认识强。

个人饮酒行为已成为治理过程的一部分

信息不足不仅影响官员的个人发展，而且会在治理中造成很多问题。具体来说，当前中国存在治理任务非制度化的问题，主要体现在三个方面：治理资源分布不确定、工作衔接不明确以及大量临时性、阶段性的任务。

长期以来，在中国地方治理中，资金、资源和政策分配缺少系统的制度规范，具有很大的不确定性。近年来项目制的兴起更进一步加重了这种不确定性。在中央和地方的关系上，这孕育了我们熟知的“跑部钱进”的现象。

乡镇一级虽然没有“跑部钱进”的类似俗语，但对划拨资源的依赖性更强。税费改革后，乡镇基本丧失了财政汲取能力，只能依靠上级拨款，但制度化拨款一般仅够维持基本运转，更多资源需要自己争取，酒桌就成了乡镇向上级争取资源的重要舞台。下级在这种情况下喝酒是为了公事，这意味着个人饮酒行为已经成为治理过程的一部分。

而从上级政府的角度来说，“上面千根针，下面一条线”，在上级政府中界限清晰的各类治理任务最终都要靠基层的同一批人执行。表面上看，压力主要在基层，因为他们承接的任务非常多。然而，面对繁重的治理任务，基层政府往往会选择性地执行，认真完成那些他们认为重要的，应付那些他们认为不重要的，这并不会对他们的政绩产生太大影响。但是，被应付的上级的政绩就会大打折扣。

面对这种情况，上级官员一般有三种选择：第一，“搞定”县委书记，让书记觉得这项工作很重要，列为“书记工程”亲自督办，那么下级一般不敢应付。第二，提供足够的物质或精神奖励，促使下级认真完成任务。第三，依靠与下级的个人关系，确保自己条线的工作被认真对待。

在这三种选择中，只有第三种选择在多数情况下是可行的，尽管效力最低。其中，喝酒这种能在短时间内传递友好信息、构建初步信任、可低成本大范围复制的社交方式成为上级发展与下级个人关系的首选。

相反，如果上级在酒桌上不主动与下级饮酒互动，敷衍了事，甚至拒绝下级的敬酒，就很可能在工作中吃暗亏，损害自身政绩。

一位乡镇书记在访谈中提到：“以前我们有个副县长，省里下来的，年轻有前途。但来我这下乡，吃饭我敬酒他都不喝，牛什么？我不指望他提拔，但他进步总得有政绩吧，不还得我们干？他凭什么瞧不起我？后来，他布置的工作，我就是不积极干，反正上面各条线派下来的活多得干不完，他能抓住我什么把柄？”

与之不同，在县级领导与分管的委办局、委办局内部和乡镇内部，工作衔接、任务分配有明确的制度规定，上级一般不需靠喝酒来构建与下级的个人化关系。

“毕竟我不是书记”

访谈中频繁出现“毕竟我不是书记”这句话，其理论逻辑可以表述为：多数上级之所以需要通过饮酒发展与下级，特别是乡镇官员的个人关系，是因为在正式制度体系中“管不到”他们。

但是，县委书记牢牢掌握着人事安排和资源分配这两大下级官员的命门。换言之，看起来正式制度已经赋予了书记足够左右下级的权力，在治理过程中是否就不存在促使书记选择饮酒的机制了呢？

经验材料提供了否定答案。县委书记少有“不能喝的”，并且往往是酒桌上的积极行动者。然而，他们却又是酒桌上最不适合喝酒的（年龄大、工作繁重、身体较差）。那么，是什么因素和机制促使书记选择饮酒？

通过理解书记的行为选择，我们认识到这样一个事实：官员饮酒行为不仅能从个人层面影响自身范围内的治理绩效，而且能在整个组织层面产生作用，在某种程度上提升组织凝聚力、激发组织活力。

“越往下，任务越繁重、工作越难做、压力越大”是当前中国地方治理的重要特征。此外，相比县直机关，乡镇官员普遍工作在乡镇，安家在县城，常常一周才能回一次家，在子女教育、家庭生活上都有不少额外的付出甚至牺牲。

上级政府下派了非常重的治理任务，提出了很多要求，但所提供的激励却很有限。乡镇官员收入不高，“让加班就加班”，并且少有加班费，甚至“连饭都不管”。同时，由于“人多坑少”“远离领导”，晋升难度最大，许多人“连副科都混不到”。

任务重、付出大、回报低，工作动力、组织认同和凝聚力就会出问题。媒体报道过许多官员辞职的案例。更多官员虽然没有辞职，但也在想方设法调走（哪怕临时借调）。面对这种情况，上级不能放任自流。其中，县委书记改变这种状况的动机最强烈。组织运转得越好，他的权威就越巩固，政绩就越突出，晋升机会也就越大。

中国体制下的书记与选举体制下的地区主官的关键不同在于后者上任前已是社会名流，积累了较多财富、社会影响甚至家族势力，离开了政府依然是精英。但前者是“组织培养的”，所有权威都基于组织身份，“离开了组织，什么也不是”。

那么，以书记为代表的上级官员去哪里寻找新的组织激励来缓解组织困境呢？“乡镇同志不容易，任务重、钱少，平常老婆孩子都见不到。我们当领导的，官也给人家升不了，钱也给不了，再不喝酒，对得起自己的良心吗？”

“和机关干部喝酒，我主要看身体，状态好、人不多，敬我的酒我就干了；状态不好，我就随意……但在乡镇，状态再差，该干的酒、该敬的酒，我绝不会少。他们这么辛苦，我喝酒不是为自己喝，我是代表县委县政府喝，代表县委县政府感谢做出牺牲和贡献的干部。”

某种程度上，在上级官员特别是县委书记的认知中，这种场景下的饮酒（特别是过量饮酒）不仅不是不良风气，相反具有浓厚的道义正当性，成为治理过程中上级必须承担的道德义务。在道义正当性的驱使下，即使酒桌上所有行动者的身体条件都不适合继续饮酒了，他们往往还是会继续喝。因为重要的不是酒，而是在喝酒过程中一起抒发感情、实现共鸣，提升组织认同和凝聚力。

进一步的问题是，饮酒行为提供了怎样的组织激励？

城市的重大项目推进、“创文创卫”，农村的防火禁烧以及普遍的征地拆迁等都属于临时性、阶段性工作。这些工作时间集中、责任大、任务重，需要大量人员全天候工作。为了推进工作，上级领导特别是书记的工作作风往往非常粗暴，“下命令不留余地”“催进度如同催命”“骂人不分场合不留情面”。

需要指出的是，作风粗暴主要不应归因于个人素质，这在很大程度上是环境塑造的，因为这种作风最有助于完成治理任务。

然而，粗暴作风虽然有助于实现治理目标，但也会在上下级间造成严重的隔阂和创伤，长期积累总会爆发。所以，那些推进工作时作风粗暴的上级官员，在工作较为圆满地结束后，往往会主动组织聚会，在酒桌上找回人心。

一位区委书记解释道：“都是被逼去（做工作）的，肚子里总有点气。所以，事搞完了，乡镇会把人聚起来喝顿大酒。这种场合，书记、镇长总得多喝点，出些洋相，让大伙乐乐。我也会参加一些乡镇场子，跟他们喝大酒。我酒量一般，经常就喝趴下了。大家一看，书记能喝半斤喝八两，最后给抬出去了，哈哈一笑，气也就消了大半。”

基层干部怎样才能不喝酒？

十八大后，治理官场酒风成为反“四风”的重要内容并取得了不错成效，通过严控酒品档次和禁止午餐饮酒，大幅降低了接待费用，提升了工作效率。反“四风”从外部打击了愈演愈烈的官场酒风。

但是，在反“四风”取得成效的基础上，根治官场酒风还需要从解决治理的深层次难题入手，即用制度机制替代饮酒行为在治理中发挥的作用。

首先，提升治理制度化水平。第一，治理资源下沉。在基层治理中，乡镇任务多但资源少，且缺少合理的分配制度，乡镇官员需要运用个人关系争取资源，饮酒行为由此嵌入治理。如果乡镇能拥有更多资源且分配合理，饮酒动力就会下降。

目前我国正在推进这方面改革，领导人多次强调：“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物”。2019年，北京的“吹哨报到”改革得到中央高度肯定，号召全国学习，其要旨就是将资源下沉到乡镇。

第二，明确权责关系。工作衔接不明确使上级需要发展与下级的个人关系，这可以从两方面缓解。就与委办局关系而言，时代发展带来许多新的治理事务，这些事务常常超出原有部门权限和县级领导的分工边界。当下的机构改革旨在重新划分治理权限，有助于缓解相关困境。

就乡镇而言，任务过重决定了他们只能完成一些上级布置的工作而应付另一些上级，上级间因此需要竞争下级支持，避免被应付。但是，许多任务其实是不必要的。2019年中央为此专门印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。

因此，如果能减少任务总量，使基层有能力完成（而非应付）大多数治理任务，那么上级通过饮酒行为竞争下级支持的动力也会削弱。

第三，中国正处于高速发展期，基层治理因此存在大量临时性、阶段性任务，例如脱贫攻坚、城市建设等。正式制度激励无法满足这些任务需要，上级就需要用个人行为提供组织激励，但这些任务会因发展阶段改变而自然减少。

其次，提升治理制度化水平是治本之道，但也必须认识到基层治理不可能完全制度化，上下级权责关系始终会有模糊地带，有些临时性任务也不可避免（例如禁烧防火等）。针对这类情况，就需要完善补偿激励机制（如加班费、重大项目奖励等），以正式制度替代上级个人行为提供的组织激励。

最后，金字塔结构的信息困境短期内可能很难改变。不过，如果前述治理手段充分发挥作用，也能在很大程度上刹住官场酒风。具体来说，如果上下级都有充分动力，就很容易喝多；但是，当上级饮酒动力被消解后，下级也就很难主动频频举杯。

另外，正在探索的职务职级并行制度也有助于削减下级饮酒动力。原因在于，要想获得职务晋升，下级必须向足够多的上级传递信息、构建信任，饮酒行为就有了用武之地。而职级晋升主要是门槛制，上级作用相对较小。

从长期的调研所得看，许多基层干部未必很在意职务晋升，但由于各项待遇都只与职务挂钩，他们只能拼命竞争有限的职务。有了职级选择，他们与上级建立个人关系的动力也会减弱。

版权声明

文章来源：《社会学研究》2019年第4期

原题为《制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化》

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