修法提速，中国教育资本化退潮
2017年11月22日，红黄蓝幼儿园事件引发网络民愤。因在教育资本化和非营利组织立法两方面均有较为充分的理解和经历，2017年11月27日，我写下了《为什么应当坚持国民基础教育的非营利性》，首次系统阐释了我对教育资本化的主要看法，明确提出，2016年《民办教育促进法》修改带来了国民基础教育的资本化浪潮，民营教育集团以上市为目标，将企业私利置于教育公益之上，是教育方面出现种种问题的重要原因之一，因为“资本的短期逐利性、上市套现冲动和业绩考核要求，与国民基础教育天生应当以人为本、善心缓行的初衷是内在冲突的”。在该文中，我提出如下建议：
“呼吁相关部门以红黄蓝事件为契机，尽快重新启动对相关立法的评估。建议明确在国民基础教育领域（包括从幼儿园到高中的教育），应当坚持非营利办学。非营利的国民基础教育，可以由政府创办，也可由民营举办。值得反复强调，民办的非营利学校不是指学校不能赚钱，而是作为非营利法人，没有股东，创办者作为管理者可以拿取薪酬，但不能分配利润，最关键的，资本压力不会传导给教育者。从鼓励民办非营利教育出发，在学费收取和学校薪资分配上，应当给予非营利学校充分的自主性，非营利学校之间也是可以有竞争的。只有当优秀的非营利学校教育者能够获得稳定的较高收入，不使之在KPI考核下承受教育以外的营利压力，才能鼓励更多的优秀人才投身于教育事业。此外，考虑到《民办教育促进法》刚刚修改不久，再次修改尚需时日，建议从政府规章和规范性文件角度，明确加大非营利国民基础教育资源的供给力度，在民办资金暂时仍然倾向于营利性学校而不愿进入非营利领域时，应当主动加大公立教育资源的供给力度。”
该文后来经由两个渠道，以内参形式呈递决策层。
2018年3月2日，国务院将《民办教育促进法实施条例》列入本年度国务院立法工作计划。4月20日，教育部就《民办教育促进法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）向全社会公开征求意见（http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s248/201804/t20180420_333812.html）。8月10日，司法部就《民办教育促进法实施条例（修订草案）》（送审稿）向全社会公开征求意见（http://www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38279.html）。
说实话，我并未想到此次修法来得如此之快。
《民办教育促进法实施条例》是依据《民办教育促进法》制定的行政法规，由教育部起草，国务院常务会议审议，国务院颁布实施。行政法规的修订，在程序上可以较法律修订更为迅速。尽管《实施条例》不能改变《民办教育促进法》已确定的条款，但在《民办教育促进法》修改之前，通过及时修改下位行政法规来回应社会关切，要明显优于通过口头指导实施行政管理。
我详细阅读了上述修法草案，用一句话做整体评价：严格区分营利和非营利，强调国民基础教育的非营利性，切断营利与非营利教育之间的套利机制，抑制资本对教育的危害。我们可以作出的基本判断是，中国过去几年的教育资本化，将会开始逐渐退潮。在此，基于司法部于8月10日公布的《实施条例（修订草案）》（送审稿，以下简称《实施条例送审稿》），我将自己关注的条款分析如下，分享予各位读者。
一、严格区分营利和非营利，强调国民基础教育的非营利性
1、鼓励以设立基金会形式办学
2016年修订实施的《民办教育促进法》已规定民办学校的举办者，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。反过来理解，民办学校的举办者，仍然可以设立营利性的幼儿园和高中。对于该项法律确认的权利，作为下位法的《实施条例》此次无法予以更改。但在《实施条例送审稿》第五条中，首次明确提出，“鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。”这是首次提出鼓励以基金会方式举办非营利性学校。众所周知，欧美日韩等发达国家的高等、中等乃至初等学校，相当多数都以基金会作为学校举办者。基金会作为典型的非营利性法人，其存续目的不在于获得及分配利润，其财产的特定目的受其法人章程约束，不受外部资本影响，因此以基金会作为非营利学校举办人，可以在相当程度上保障学校的非营利性。对于鼓励设立基金会办学的条款，并未在《民办教育促进法》中出现，可以讲，本条虽然简短，却有划时代的意义。
2、明确公办学校的非营利性
在《民办教育促进法》和此前的《实施条例》中，没有明确公办学校不得从事或者参与从事营利性办学，因此在近几年现实中，一些优质公办学校与外部机构合作办学，输出教育品牌和资源，共同牟取利益。此次《实施条例送审稿》第七条第一款规定：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。”也即是说，公办学校不再能够从事营利性办学，但仍然可以参与非营利办学，一方面旨在避免优质公办学校沦为资本附庸，另方面旨在保留优质公办学校利用其优势教育资源拓展教育覆盖面的可能，一言以蔽之，还教育于教育者。
3、强化财务监管及信息披露
对于非营利民办学校而言，被资本化的可能性微乎其微，但就像全球非营利组织的运营实践所展现的，非营利学校可能的风险在于自身财务问题和关联交易问题。《实施条例送审稿》 第四十四条规定：“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户。主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计。”第四十五条规定：“民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。”这些原则性规定，将构成未来对非营利学校的进行监管基础。
二、切断套利机制，抑制资本对教育的危害
1、防止民办非营利学校沦为估值和售卖标的
民办非营利学校在土地、税赋等方面享受与公办学校几乎同等的待遇，因此往往发展较好，也很容易成为资本追逐的对象。《实施条例送审稿》第十一条规定：“非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益”，也即是说，非营利学校的举办者，无法再通过出售学校来获利。但仍然要再次强调的是，非营利学校并非不能获得较高收入，而这些收入完全可以分配给教职员工和管理者，正是由于没有股东对估值和上市等资本化方面的利益诉求，非营利学校的教职工收入可能更为稳定，甚至比以前更高。
2、严控部分企业通过资本扩张扭曲教育资源分配
在2016年《民办教育促进法》修订实施后，民办教育集团极速扩张，以上市获利为目标，通过收购、协议控制等方式大举整合现有非营利性教育资源，造成短期内资源扭曲分配，在高度集中形成垄断格局后，再以高昂的培训收费满足上市对赌的财务要求。这部分成本，最终是由全社会分担。可以说，今天中国教育面临两个大的问题，一是公共教育资源供给不足，另一个，就是资本的侵害与扭曲。这些故事不只是在教育领域，在各个领域都在重复上演，要去除其危害，不能回到计划的老路，而在于明确究竟哪些地方需要资本，需要怎样的资本，应当以何种制度约束资本，使其服务于社会目标。《实施条例送审稿》第十二条规定：“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校……集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争，所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。”上述条款，认可了民营教育集团的权利，但将其资本扩张范围，局限于营利性民办学校领域。
《实施条例送审稿》第八章，对违法上述规定的罚则进行了规定。
除上述外，此次修法还涉及文化课补习机构与艺体发展培训机构的区分，互联网在线教育机构的登记备案管理，营利性民办学校的注册资本及实缴资本要求等诸多方面。
在9月30日前，《实施条例送审稿》仍属公开征求意见期。在8月10日见网之后，港股教育板块个股已大幅下跌。可以预见，近期在资本的怂恿下，网络媒体关于反对相关条款的声音还会此起彼伏，不外乎股东权利、影响就业等理由。然而我们已经花了足够的时间分析，以资本扭曲资源的方式带来的所谓就业，其实只是昙花一现，犹如今天的共享单车和滴滴司机。
从目前送审稿条文来看，此次修法，将对中国教育发展产生重大影响，可以预见，教育资本化将开始退潮。但也应认识到，此次修法，不可能解决中国教育的全部问题，在资本逐渐退出一定领域之后，除了应当继续扶持各类民办教育，政府还应下最大决心，与未来城市规划相配合，尽速加大基础公立教育资源供给（从幼儿园到高中），以从高考倒推的方式研究自小学至高中阶段的各种考学衔接问题，扭转因公立教育资源供给不足而导致的种种弊端。如果家庭的教育刚性开支能够下降，也就意味着家庭整体可支配收入提升，也就是说，将财政资金投入公共教育领域，实际上可以起到减税的效果，这要比再次投入地产相关领域，于国于民，有百益而无一害。
此外，还想多说一句，今天很多国人，热衷于去白宫网站提交各种申请，表达自己的意见，却舍不得花哪怕一分钟时间参与本国重要立法的征求意见反馈。根据中国人大网披露的信息，事关每一个国人、甚至事关中国制造业未来的《电子商务法（草案）》，在2018年6月29日至2018年7月28日征求完三审稿意见之后，竟然只有317人参与反馈意见。而大量的“专家”，却在各类网络媒体造势，要么希望去除加重互联网平台企业责任的条款，要么希望该部法律延迟出台。回顾过往数年，我们扪心自问，这样的游戏，是不是一次又一次在上演？为什么我们的教育、食品和医疗安全统统出了问题？我非常赞成刘煜辉博士的一句话，在今天，我们除了需要把权力关进笼子里，还需要把资本关进盒子里。接下来一篇，还需要些时间，我们将以大量案例，来讲讲互联网平台经济的制度建构问题。
以上。
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