权威发布丨云南省人民政府关于九大高原湖泊“三区”管控的指导意见
云南省人民政府
云政发〔2022〕25号
云南省人民政府关于
九大高原湖泊“三区”管控的指导意见
昆明市、玉溪市、红河州、大理州、丽江市人民政府，省直各委、办、厅、局：
为指导九大高原湖泊涉湖州、市（以下简称涉湖州、市）从严制定湖泊“三区”具体管控措施，实现依法治湖、科学治湖、系统治湖、责任治湖，以生态环境高水平保护促进流域经济社会高质量发展，现提出以下意见：
一、“两线”、“三区”名称及功能定位
（一）“两线”、“三区”名称
“两线”分别是湖滨生态红线、湖泊生态黄线。
“三区”分别是生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区。生态保护核心区是湖泊岸线与湖滨生态红线之间区域，生态保护缓冲区是湖滨生态红线与湖泊生态黄线之间区域，绿色发展区是湖泊生态黄线与湖泊流域分水线之间区域。
（二）“两线”、“三区”功能定位
湖滨生态红线是具有生态功能的湿地、林地、草地、耕地、荒地（未利用地）等湖滨空间的管控边界线，是维系湖泊生态安全的生命线。
湖泊生态黄线是实现湖泊生态扩容增量、维持生态系统稳定的缓冲空间管控边界线，是严禁开发建设的控制线。
生态保护核心区是流域生态安全格局体系的核心区域，是湖泊生态空间管控最严格的主导功能区，禁止开展与生态保护无关的建设活动，实现清零留白，还复自然生态。
生态保护缓冲区是湖泊的重要保护区域，是严禁开发建设的区域，以生态修复为重点，提高湖泊生态环境承载能力。
绿色发展区是控制开发利用强度、调整开发利用方式、实现流域保护和开发利用协调发展的区域，以提升生态涵养功能、促进富民就业为重点，完善生态补偿和后期管护机制，建设生态特色城镇和美丽乡村，构建绿色高质量发展的生产生活方式。
二、“三区”管控指导意见
（一）生态保护核心区管控
以提升水生态系统质量和稳定性为目标，实行最严格生态保护制度，提出最严格监管要求，引导人口和产业逐步退出，最大限度减少人为干扰，筑牢湖泊生态安全底线。生态保护核心区实行正面清单管控。
1.全面排查实物指标。排查梳理生态保护核心区内现状各类设施、建（构）筑物、产业、人口、土地利用等，形成实物清单。
2.全面退出无关设施。按照“湖泊革命”攻坚战有关要求，从2022年开始除公共设施、文物、列入名录的历史文化名镇（村）及原住民村落外，其他村庄（人口）、建筑物、产业以及与生态保护治理无关的设施逐步退出，并制定详细退出方案，包括退出明细清单、退出时间计划表、退出实施责任主体及退出后土地利用计划等。
3.全面甄别分类处置。涉湖州、市要认真甄别，2025年底前，暂时不具备退出条件的事项作为历史遗留问题，创造条件逐步退出，并制定详细的处置方案和存续期间管控措施。
4.严格管控建设活动。严格按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。在符合法律法规前提下，按照程序经批准可开展地质灾害防治工程、防洪防护安全工程、生态工程、码头和道路（步道、廊道、绿道）等公共设施建设。对合法合规保留的历史文化名镇（村）、原住民村落、文物等按照有关规定和规划进行全面管控。对暂不具备退出条件的历史遗留事项进行严格管控，经批准可开展房屋修缮和必要的污水处理等配套公共设施建设。
5.严格污染防控与治理。加强对垃圾、污水的治理，做到全收集全处理，确保不让垃圾、污水入湖。
6.严格落实耕地用途管制。农村土地经营权可统一流转、统一管理，但不得违法违规改变耕地和永久基本农田耕作属性。制定种植结构调整方案，将结构调整任务细化到作物、分解到乡村、明确到地块、落实到主体。推广绿色有机种植，减少农田污染物进入湖体。
7.严格执行取水许可制度。严格取水许可审批，强化取水许可监督管理，全过程管控湖泊取用水。
8.加快实施生态补水。科学论证、有序实施湖泊生态补水工程，有效补充湖泊水量，解决湖泊水资源短缺问题，保障湖泊法定运行水位。加强湖泊水量运行管理调度。
9.加快完善湖泊监测体系建设。2023年底前，完善湖泊及入湖河道等监测站网，加强水量、水质、水生态监测、研判及预警分析，为科学决策提供技术支持。
10.加快提升生态系统服务功能。遵循自然规律，宜林则林、宜草则草、宜湿则湿，尽量选择乡土物种，因地制宜打造大湿地、大生态、大景区，促进自然生态修复恢复，维护生态系统稳定。
（二）生态保护缓冲区管控
以减少人口、产业、建设用地、污染物排放总量为目标，实行严格的管控措施，严禁开发建设活动，鼓励人口和产业有序退出，增强湖泊生态系统净化能力、调节能力和修复能力，最大限度降低入湖污染负荷，实现湖泊生态扩容增量。生态保护缓冲区实行负面清单管控。
11.禁止人口迁入。除原户籍人口自然增长及符合人口迁移政策的情况外，原则上人口只出不进，小区、村庄建设面积只减不增。可因地制宜制定生态减负的户口迁入限制性政策，引导和鼓励生态保护缓冲区内户籍人口有序向外转移并定居落户，促进人口分布与资源环境可承载力相匹配。鼓励分散居民点（村庄）逐步迁移至集中连片村落及城镇区。
12.禁止新增建设项目。禁止新增工业项目、商品住宅等项目，坚决退出违规违建项目。严禁审批高污染、高耗水、高耗能项目。与生态功能定位不符的开发性、生产性建设活动有序退出，并科学制定详细退出方案。对现有开发项目采取熔断措施，重新论证、严格把关，该取消的坚决取消。鼓励田园综合体建设，对文旅农融合项目也应因地制宜、依法依规、适度发展。
13.禁止扩大建设规模。集镇空间只减不增，鼓励空间内的产业逐步退出。严格控制村庄建设用地规模，原则上只减不增。开展必要的乡村振兴、美丽乡村设施建设和民房修缮建设等，不得突破村庄规划确定的边界及管控要求。
14.禁止破坏生态空间。严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的湿地、林地、草地、耕地、荒地（未利用地）等生态空间面积不减少、生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。
15.禁止水资源浪费。全面实行最严格水资源管理制度，切实加强水资源刚性约束，鼓励引导企业使用先进的节水工艺和设备，依法依规淘汰落后工艺、技术和装备。严格执行用水定额标准，对标节水型企业有关要求，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造。
16.禁止新增排污口。严格实行排污口登记制度，规范排污许可管理和排污口设置，除城镇污水集中处理设施排污口外不新增入河排污口，逐步取缔原有入河排污口（原有城镇污水集中处理设施排污口除外）。开展污染溯源排查，建立污染源台账，定期分析研究，加强管控。2025年底前，全面消除黑臭水体。
17.禁止污水直排。推进城镇污水管网全覆盖并向农村延伸覆盖，实施污水处理厂扩容提标改造，确保收集污水全处理；对不具备管网集中收集的，通过分散式设施达标处理或资源化利用。农产品加工废水和企业污水应尽可能回用，实现零排放，一律淘汰达不到排放标准的工艺、技术和设施。
18.禁止生产生活垃圾无序处置。深入推进城镇生产生活垃圾分类，建立生活垃圾一体化处置模式。加强农村生产生活垃圾收集转运处置，推进农业废弃物综合利用。
19.禁止“大药大肥”方式种植。加强农药化肥经营使用台账管理，严禁经营使用杀鼠剂以外的限制使用类农药。推进农药化肥减量，推广无土栽培、测土配方施肥、有机肥替代化肥和病虫害绿色防控等生态环保种植技术。因地制宜推进高标准农田建设。逐步常态化、规范化开展农业面源污染监测。
20.禁止规模化养殖。制定现有规模化养殖的详细退出方案，限期退出；指导散养户科学收集利用畜禽粪污，禁止粪污直排。
（三）绿色发展区管控
以生态环境高水平保护促进流域经济社会高质量发展为目标，坚持生态优先、绿色发展，切实在完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境上发力，最大限度留足绿色高质量发展空间，积极探索符合湖泊流域特色的生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明发展之路，全力将绿色发展区打造成全省绿色高质量发展典型示范区、“两山”理论实践创新基地。
21.科学确定人口和城镇建设规模。远湖布局、离湖发展，科学划定城镇开发边界，优先安排从生态保护核心区和生态保护缓冲区迁出的建设需求。按照湖泊保护需要，根据集约适度、绿色发展的原则，加快国土空间规划编制及管控。湖泊面山区域严禁连片房地产开发。
22.严格管控建设用地总规模。建设用地以挖掘存量用地潜力、高效利用为主，新增建设用地主要用于保障基础设施、公共服务设施等民生项目用地需求。对资源条件优越，旅游、休闲、康养等发展潜力较大的绿色产业，新增建设用地须严格论证。
23.统筹加快“两污”治理。加快推进城镇污水处理厂扩容提标、雨污分流设施改造，加强农村生活污水治理与农村厕所革命有机衔接，积极推动农村生活污水、粪污无害化处理和资源化利用。加强垃圾收集、转运、处置等各类环境基础设施建设、运营和维护。2025年底前，完成流域内城镇雨污分流改造，城镇污水收集率达95%以上，农村生活污水收集处理率达75%以上，畜禽粪污综合利用率达90%以上，城市生活垃圾处理率达97%以上，实现农村生活垃圾分类投放、统一运输、集中处理。
24.全面提高用水效率。开展农业高效节水示范区建设，提高农田灌溉水有效利用系数。严格执行节水型企业标准、用水定额标准等，实施节水技术改造。加强再生水利用，鼓励将再生水优先用于工业生产、生态景观、建筑施工、城市杂用等。2025年底前，流域内万元GDP用水量和万元工业增加值用水量较2020年降幅均达16%以上。
25.加快开展面源污染治理。全面推进控肥增效、控药减害、控膜减量、控水降耗“四控行动”。在滇池、洱海、抚仙湖等湖泊开展初期雨水治理试点，探索初期雨水分质处理方式。
26.持续推进高标准农田建设。深入落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力实施高标准农田建设工程，加快补齐农田基础设施短板，逐步实现土地平整、集中连片、机力畅通、灌排配套的现代农业格局。利用调蓄库塘、生态沟渠等措施，收集农田灌溉退水，加强循环利用。
27.深入推进水权水价改革。建立水权交易机制，制定具体工作计划，明晰区域水资源管理权限，确定取用水总量控制指标，开展用水水权分配和有偿使用。推广农业用水计量收费，完善城镇居民阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度，充分发挥水价在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的杠杆作用。
28.全力发展绿色低碳循环经济。优化种植业结构，推广绿色生态种植，鼓励耕地轮作。加快产业结构调整，淘汰落后产能，制定迁出计划，将现有“高污染、高耗水、高耗能”企业全部迁出流域外。鼓励文化创意、会议会展、运动休闲、康体养生、乡村度假、科研设计、总部经济等绿色高附加值服务业的发展。深入实施乡村振兴战略，大力发展生态农业、生态旅游业等生态友好型产业，推进文旅农融合发展。
29.大力推进流域生态修复。2025年底前，洱海、泸沽湖、阳宗海主要入湖河道水质均在Ⅲ类及以上，其余湖泊主要入湖河道全面消除Ⅴ类、劣Ⅴ类水体。全面排查流域内矿山，按照自然保护地、生态保护红线管理要求分类处置，并按照宜林则林、宜耕则耕、宜草则草、宜景则景的原则进行生态修复，推进历史遗留矿山生态修复。积极推进国土绿化行动，加强湖泊面山绿化和生态修复，提高森林覆盖率，减少水土流失，涵养水源，提升森林、草原系统生态功能。加强入湖河道综合治理，常态化开展“乱占、乱采、乱堆、乱建”清理行动，促进河道生态修复。加强入湖河道管理，严格主要入湖河道管理范围内建设项目和活动的审批及监管。
30.积极探索生态保护补偿机制。依托流域内现有产业布局和自然资源分布，制定工作计划，开展生态系统生产总值（GEP）核算。建立湖泊生态质量监测评价机制。科学制定补偿标准，探索实施森林、湿地、河道、种植结构调整等生态效益补偿机制。探索完善用能权、排污权、碳排放权交易制度。健全生态环境质量考核奖惩机制。
三、工作要求
涉湖州、市和有关部门要坚决扛起主体责任、属地责任和行业责任，知责明责、守责担责、履职尽责，做到责任清、人员明，可量化、可考核，管控情况要定期报告。
（一）涉湖州、市人民政府要认真对照本指导意见，按照“管控措施内容条款只能增加、不能减少的原则”和“管控标准只能更严、不能降低的要求”，结合各湖实际，一湖一策从严制定“三区”管控实施细则，管控措施要明确到人、到房、到村庄、到地块、到企事业单位等，同时要明确责任单位。要加强群众教育引导工作，保障群众生产、生活平稳，确保社会稳定。请涉湖州、市人民政府认真对照本指导意见，于1个月内从严制定“三区”管控实施细则，并报省河长办备案。
（二）流域范围内的饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区等各类自然保护地按照《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等有关法律法规要求从严管控，重叠区域要按照最严格的标准执行。
（三）省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省水利厅、省林草局等行业主管部门要加强对涉湖州、市的指导督促，推动各湖泊管控措施落地落细落实。
（四）涉湖州、市人民政府要在“两线”划定方案中明确“两线”落地形式，因地制宜，形式多样，宜路则路、宜桩则桩、宜网则网，便于识别，利于管护。原则上“两线”应在2022年底前完成物理标识落地，涉及新建道路项目按照有关方案实施。
云南省人民政府
2022年4月25日
（此件公开发布）