学术评论｜闭明雄 、沈煌南：社会权力结构分布、制度变迁与经济增长 ——穆斯塔克·汗教授和他的政治协定理论框架

作者简介：

闭明雄，男（1980-），经济学博士，宁波大学商学院副教授，伦敦大学亚非学院（SOAS）访问学者。

沈煌南，男（1993-），哈佛大学肯尼迪政府学院国际发展研究中心增长实验室研究员(Research Associate), 伦敦大学亚非学院（SOAS）发展经济学博士。

文章出处：

《政治经济学报》第20卷，格致出版社 上海人民出版社，2021年6月。

内容提要与关键词

内容提要：穆斯塔克·汗（Khan）是伦敦大学亚非学院最有代表性的后发展政治经济学者之一。Khan长期关注发展中国家经济社会发展问题，围绕着“为什么在一些国家中运行良好的制度和政策在另一些国家却乏善可陈？”这一问题展开他的跨领域研究，并提出了政治协定框架理论。这一理论围绕着社会权力结构展开，权力在社会群体间的分布和运行决定了一个国家的制度结构和政治形态，并最终决定了一国的经济绩效。发展中国家重要的制度变革和经济政策的执行，只有在不违反社会权力分布结构的基础上才能有效实施，经济增长也只有在政治协定框架内才能实现。政治协定框架理论为发展政治经济学作出了重要贡献，它是理解发展中国家经济社会发展问题一把重要的钥匙。

关键词：权力；制度；政治协定；经济增长

一、穆斯塔克.汗和他的著述

伦敦大学亚非学院（School of Oriental and African Studies；常称：SOAS）创立于1916年，是伦敦大学系统里享有世界知名度的杰出高校，是英国唯一的一所专门研究亚洲、非洲和中东的高等教育机构和研究机构，是欧洲制定相关亚洲与非洲战略重要的智囊机构，也是世界上最杰出的亚洲和非洲研究机构之一。它的经济系属于SOAS的法律与社会科学学院，是英国最大的发展经济学家，政治经济学和区域研究专家的集聚院系之一。伦敦大学SOAS 学院经济系的教授们以西方非正统经济学（heterodox economics）和跨学科的发展研究（Development Studies）和区域研究（Regional Studies）的研究方法与范式著称，他们对西方二战后美国主流经济学界提出的新古典经济学研究范式和相对应的分析方法提出质疑并坚守从李嘉图，马克思到罗宾逊夫人，斯拉法等英国剑桥学派为代表的欧洲古典政治经济学的研究传统与范式（Classical Political Economy）。他们认为，如果放弃新古典经济学的许多基本假设，那么就可以极大地拓宽分析问题的视野，从而可以更容易看到现实中尤其是发展中国家的许多基本的制度变迁与经济结构转型问题的本质。在这一背景下SOAS的发展经济学家放弃西方正统经济学信条，转向非新古典经济学研究范式的风格解释就成为必然。穆斯塔克.汗教授（Mushtaq Khan，本文简称Khan）就是其中一位重要的发展经济学，制度经济学家与政治经济学家。

Khan是孟加拉裔英国人，他于1981年在牛津大学的Corpus Christi College毕业，获得哲学、政治学和经济学一级学士学位；1982年获得剑桥大学经济学硕士学位，1989年获得剑桥大学经济学博士学位，毕业后曾在剑桥大学供职6年，其间与世界著名韩国发展经济学泰斗张夏准教授共同创立了国际最权威的发展研究机构之一剑桥大学发展研究中心。1996年他加入SOAS。作为发展中国家问题研究专家，Khan成为多个以发展中国家为重要研究对象的国际机构成员，包括联合国公共行政专家委员会成员（2009-17）、世界银行政策执行专家组成员（2012-16），目前仍担任英国国际发展部(DFID)资助的反腐败证据研究联合会执行主任，亚洲开发银行高级经济学家。Khan长期关注发展中国家经济社会发展问题，特别是寻租和腐败、庇护网络、政府治理和南亚经济发展等议题，研究领域涵盖政治经济学、制度经济学、产业经济学等学科，如果要准确地对其研究进行归类，以后发展政治经济学（Political Economy of Late Development）的理论构建叙事以及制度政治经济学的分析范式是最为贴切的标签[1]* **。Khan担任曼谷朱拉隆功大学和孟加拉国达卡大学等多所发展中国家大学的客座教授，并定期受邀在非洲开发银行非洲经济会议和英联邦公共行政部长级论坛等活动中发表主题演讲。目前Khan在SOAS主要讲授制度的政治经济学（Political Economy of Institutions）和制度与治理（Institutions and Governance）这两门本科生和研究生课程。

Khan的专著只有两本，一本是与Jomo, K.S.合著的2000年剑桥大学出版社出版的《租金，寻租和经济发展：理论和亚洲证据》（Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia），另一本是与George Giacaman、Inge Amundsen合著的由Routledge出版社2004年出版的《巴勒斯坦的国家形态：社会转型期的生存与治理》（State Formation in Palestine: Viability and Governance during a Social Transformation）。Khan的后发展政治经济学理论分散在由他人主编的20多部著作中（这些著作主编包括诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨和诺思以及中国经济学家林毅夫）和其他的几十篇期刊论文、工作论文、书评、官方出版物上。他的文章在包括《美国经济评论》（AER）、《新政治经济学》(NPE)、《国际发展杂志》（JID）等全球范围内的学术期刊上发表并被广泛引用，同时获得了多类奖项。其中他在2005年《民主化》杂志上的一篇文章Markets, States and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Developing Countries，因为“最能促进我们对民主化的认识和理解”而获得年度Frank Cass奖。

Khan的政治协定框架（political settlement framework）是他的后发展政治经济学理论的重要内容。过去经济学与政治学的彻底分离使作为政治经济学直接继承者的经济学，在理论建构和实践运用上取得巨大成就的同时，也开始了衰落。为了达到数学准确性或科学准确性，经济学付出了高昂的代价，其抛弃了将历史、社会整体性、道德哲学与实践融入分析框架的努力，结果是很难全面理解经济行为。许多经济学家开始认识到脱离政治学的经济学是“无用的”，经济学与政治学之间天然的内在关联难以割舍。因此自20世纪60年代起，美国主流新古典经济学界悄然兴起了一股新政治经济学潮流，到80、90年代新政治经济学的学科框架和理论体系已经相对成熟。但是即便如此，发展中国家的发展问题似乎是经济学界永恒的议题，特别是在世界经济加剧分化，南北发展差距持续扩大的背景下，为发展中国家发展问题及解决方案找到一个普适性的理论解释框架和应对措施，成为新政治经济学乃至整个经济学面临的重大挑战。在这一背景下，从二战后，为了能更好跳出美国主流新古典经济学界新自由主义理论范式主导下的研究国家最优发展战略的理论框架，一个融合了新政治经济学、新制度经济学、发展经济学，经济史等学科的后发展政治经济学（Late Development of Political Economy）应运而生。上世纪80年代，围绕着亚洲四小龙及东亚经济奇迹学术界就出现了许多争论与新的关于东亚经济发展模式的理论分析框架。其中，罗伯特·韦德(Robert Wade)、艾丽斯·阿姆斯登（Alice Amsden）和梅迪·谢菲丁（Mehdi Shaeffedin）, 查莫斯·约翰逊（Chalmers Ashby Johnson）等旧李斯特主义（old listism）学者关于东亚产业发展问题及东亚经济发展过程中所呈现出的一系列有别于欧美政治经济制度安排的学术论述尤具代表性。到了20世纪末和21世纪初期， 出现了一批运用比较制度、演化经济学、政治学、经济史等学科分析框架研究后进国家工业过程的学者，他们关注如何运用国家在市场经济发展过程中发挥的关键作用来达到国民经济长期经济增长，这些学者包括卑尔根大学的赖纳特(Erik S. Reinert)、剑桥大学的张夏准(Ha-Joon Chang)，伦敦大学SOAS学院的穆斯塔克-汗（Mushtaq Khan）, 伦敦大学学院的马祖卡托（Mariana Mazucato）, 台湾中研院的瞿宛文（Wan-wen Chu），首尔大学的李根（Lee Kuen），意大利比萨圣安娜高等研究院的乔瓦尼·多西（Giovanni Dosi）及中国人民大学的贾根良等新李斯特主义（Neo-listism）等。他们的论述进一步充实了后发展政治经济学这一系统性的学科理论框架[2]、[3]。

毫无疑问，Khan的研究属于21世纪后发展政治经济学这一学科，他是以制度政治经济学作为主要研究范式的代表性学者之一，他在近年提出的政治协定框架理论融合了后发展政治经济学的理论架构叙述方法，制度政治经济学的研究范式及新李斯特主义经济学理论框架的传统，并把其理论的核心框架聚焦在这样一个十分现实和根本的关乎发展中国家经济发展制度安排的议题上:比如法治和产权制度在发达国家得到有效运转但在发展中国家却陷入混乱? 对这个问题的展开和讨论，就构成了Khan的政治协定框架的全部理论。Khan的政治协定框架理论分散于多篇期刊论文和工作论文上，其中主要包括（但不限于）《政治协定与增长型制度的治理》（Political Settlements and the Governance of Growth-Enhancing Institutions）、《政治协定与制度分析导言》（Introduction Political settlements and the analysis of institutions）、《逆境中的反腐：一种战略方法》（Anti-Corruption in Adverse Contexts: A Strategic Approach）以及前面提到过的《租金，寻租和经济发展：理论和亚洲证据》一书。Khan的政治协定理论不仅为后发展政治经济学做出了显著的贡献，而且也是解释发展中国家经济社会问题一把不可多得的钥匙。

注释：

* 后发展政治经济学（Political Economy of Late Development） 是二战后以来俄国著名经济史学家哈佛大学亚历山大.格申克龙教授（Alexander Gerschenkron）以及哈佛大学的阿尔伯特·赫希曼（Albert Hirschman）教授再到80年代的罗伯特·韦德(Robert Wade)、艾丽斯·阿姆斯登（Alice Amsden）, 和梅迪·谢菲丁（Mehdi Shaeffedin）等旧李斯特主义者及运用制度与演化经济学分析框架的赖纳特(Erik S. Reinert)、张夏准(Ha-Joon Chang)，穆斯塔克-汗（Mushtaq Khan）, 瞿宛文（Wan-wen Chu）,中国大陆学者贾根良等新李斯特主义者共同发展出的一门结合了制度经济学，发展经济学及政治经济学的一个三位一体的系统性学科范式和框架。

** 制度政治经济学（Institutionalist Political Economy）是以美国旧制度主义学派（Old Institutionalism School）的一批代表性学者如托斯丹·邦德·凡勃伦（Thorstein Veblen），约翰. 康芒斯 （John Commons） 韦斯利·克莱尔·米切尔（Wesley Mitchell） 和 约翰.邓威(John Dewey)所开创的以历史和社会结构为基本经济分析单位的一个系统性的理论范式。这个理论范式有两个最基本的特点。一是，他假定市场本身是一种特定的由政治与社会制度结构内生出的制度安排，市场本身只能是一种内生的不断演化出现的一种制度，不能把市场单独作为一种外生给定的变量而孤立存在。二是，不同于新制度经济学对于制度可以广义上对个体行为形成一种正式约束的定义，制度政治经济学认为任何广义的经济制度变迁都会对个体的行为产生根本性的影响，因此比新制度经济学更强调制度变迁对个体行为的决定性影响。

二、制度、权力与政治协定框架

Khan的政治协定理论是从新古典经济学范式下所催生出的新制度经济学学科范式的批评中提出来的。众所周知，制度是新制度经济学家所关心的问题，制度是约束和管理社会行动者相互关系的一组正式和非正式规则，它是为解决特定“交易”问题而出现的。交易可以广泛地描述社交互动，规则的出现就是为了管理这些互动以达到更好的目标。如交通规则就是为了确保行人和车辆快速和安全地通行；公司规则规定谁应做什么从而保证了经营活动的有序进行。很容易理解，解决特定交易问题不仅取决于问题本身的特征和交易各方的特点，还取决于交易所嵌入的更广泛的社会权力分布结构与各种社会组织的演化背景。社会结构与各种社会组织的演化背景确定了特定规则被遵守或执行的可能性。但是，社会权力分布结构，尤其是各种社会组织的演化背景是如何影响到社会权力的分布结构在现实中相当复杂，而且关于社会权力分布结构是如何进一步影响长期的经济结构变迁及绩效会引发很多相关理论上重要问题的共鸣与反向，如产权制度的变迁等。所以制度分析的框架应捕捉社会组织演化背景及社会权力分布结构的最重要特征以使制度分析更加有用。但是，Khan指出，传统的新制度经济学家将制度视为分析的起点，对影响制度实施的社会背景及相对应的社会权力结构分布并没有深入分析[4]。对于制度实施的困难更多地是从文化、规范以及治理机构的执法能力等方面进行解释[5]。这些解释忽视了制度内在的冲突方面和社会转型时期所特有的冲突性，Khan的政治协定框架很大程度上就是为了弥补传统制度分析方法的不足而提出来的。政治协定框架理论使用历史证据来论证，认为社会中受特定制度和政策影响的组织之间的权力结构分布与互相之间的制衡是制度变革和制度有效性的决定因素。重大的制度变革是社会权力分配发生变化的结果，新的政治结构的制度变迁、新技术的升级和经济结构变迁和外部冲击的出现则是权力分配发生变化的原因，意识形态、领导能力，组织架构的变革和外部条件在权力结构的变化中也发挥一定的作用，制度的稳定性和持续性取决于组织间的权力分配是否发生了变化。

制度的产生和变迁是社会群体之间权力分布的结果，同时，制度又是权力群体获取利益的重要工具，这与制度的特性有关。制度具有双重效应，一是效率效应。制度可以协调生产性活动降低交易成本，如交通规则可以使驾驶更容易。二是分配效应。制度划定了权利的归属，像产权一样，资产归属对不同的人和组织意味着不同的收益和成本，那些获得所有权的人相比于没有获得所有权的人将拥有持久的优势。Khan认为，标准的新制度经济学分析主要关注正式制度的效率含义，几乎完全忽略了制度的分配意义，进而忽略了这些制度安排中隐含的执行中的给定政治结构下的权力分配问题。Khan指出，从制度的分配意义上可以说制度的动态变迁创造了租金，租金是指特定制度所创造的收入或利益的增量变化[6]。政策可以被定义为比制度更容易改变的规则，它们像制度一样，也有类似的双重效应。由于制度和政策的双重效应，在分析制度的预期影响时，如果不考虑受租金分配变化影响的社会组织及各类群体的反应，就不可能得出符合现实社会的结果，并会对发展中国家的发展战略以及一些列产业政策的落地与推进产生误导。社会中各类组织会设法改变租金分配，最终的结果取决于各类竞争群体的组织能力和议价能力，当一项新的制度或经济社会政策威胁到强大组织的既有租金分配时，则这些政策将受到强烈的抵制，并最终被以不同的方式修改或扭曲。

社会中的组织总是追求与其权力相匹配的利益，使得他们通过制度和政策实际所得和基于对他们自身权力评估基础上的期望应得之间达到平衡。强大的社会组织及群体很容易行动起来改变规则使租金分配反映其相对权力的持续变化。但是正式制度常常在名义上代表公意（general will）因此不能公开地改变或扭转，或者由于变迁时滞而仍暂时保留。其结果是，那些法律制度和政策虽然没有被公开地被扭转或改变，但其实施过程已经被强大的各类社会既有的组织及群体严重扭曲和变形，其实施效力已经大打折扣。反之，只有当制度及一项特定的政策所创设的租金与社会组织权力分布结构一致时，制度变迁和各类经济社会政策的实施才是稳定和可持续的。任何制度的变革与社会权力结构相互匹配性与一致性便是Khan的政治协定（political settlement）的核心内容。“政治协定是社会权力分布结构和制度在经济和政治可行性方面相互兼容并且可持续的结合”[7]。政治协定是对一种现有“社会秩序”的描述，这一社会秩序的长期稳定性取决于制度的利益与社会权力分布结构达到某种程度的一致，以至于其隐藏的政治结构的裂变及冲突不至于瓦解现存社会秩序，同时经济也能够实现最低水平的增长以使该制度体系具有可持续再生的能力。只有强大的社会组织或群体才能对制度和政策施加影响，因此，政治协定框架是精英阶层及各社会阶层之间稳定的协议或社会秩序。如果制度和权力的组合不兼容以至于经济增长达到不到最低水平的要求，政治结构与社会制度安排也不能实现最低程度的稳定，那么这就不是一个政治协定。

但是，不得不指出的是，Khan的政治协定概念在分析中似乎存在不一致，它充满了概念上的突变[8]。在大多数情况下它强调政治协定是制度变迁与权力结构分配相互兼容的状态，只有在政治协定确立时，政治社会及经济制度才是可持续的。但是在分析中却常常将政治协定描述为制度与权力分配之间的关系的特征，制度变迁与权力分配不一致也是政治协定的一个特征。在这里，我们将其理解为前者，即制度与权力分配互相兼容时的状态。Khan的政治协定实质上是Acemoglu-Robinson (AR)所指的政治均衡（political equilibrium），即一组与事实权力(de-facto)相符的政治和经济制度[9]。

Khan的政治协定框架理论的核心是权力分布结构，权力分布结构是制度安排和实施的决定力量。实际上，在Khan之前，已经有不少人关注到了权力的作用，并提出了权力在制度形成中的重要作用，其中最具代表性的人物是布坎南和诺思。布坎南在他的宪政经济学和理性选择理论的思想中强调，人类从自然状态走出的第一步跨越中产生的权利分配，与在此之前自然状态下个人对财货的相对控制力有直接的联系。人类走向社会状态是通过自愿谈判与契约实现的，谈判与契约就是要以稳定的方式将自然均衡确定下来，避免反复的争夺[10]。诺思在1990年出版的《制度、制度变迁与经济绩效》一书也提出了类似的观点，他指出，“制度未必或者说通常不会是为了实现社会效率而被创造出来的，相反，它们（起码是那些正式规则）之所创立，是为了服务于那些有制定新规则的谈判能力的人的利益的”[11]。著名的社会学家斯科特也强调了权力在制度形成中的关键作用，他在1995年出版的《制度与组织――思想观念与物质利益》一书中就提到，“制度化的成功与作为结果的制度所呈现的形式，取决于各种支持、反对或试图极力影响它的行动者的相对权力”[12]。因此，Khan关于权力演化与制度关系的观点并非首创，但是Khan构建的政治协定框架，不仅将制度与权力结构分布的关系进行系统地论述，而且以此理论框架为基础，对发展中国家的政治秩序、经济发展、反腐等诸多议题进行了深入探讨，通过历史证据与国际跨国经济发展经验的验证，彰显了其理论框架的强大解释力。

三、权力的逻辑与政治秩序

权力是Khan的政治协定理论框架的核心要素，权力的产生、分布、运行不仅决定了制度的形成和变迁，而且也塑造一个国家政治与经济社会秩序的面貌和特征。但是，权力是什么，权力是如何形成的，权力的分布结构呈现什么态势，等等，Khan的著作和文章中均做了较详细的分析。

（一）权力的度量及演变

社会组织的权力可以通过很多维度来衡量，Khan用“控制力”（holding power）来衡量权力。控制力是指某个组织在与其它组织的实际或潜在冲突中的持久力。控制力包括用以支撑其行动的财力、给竞争对手制造障碍的能力、动员支持者的能力以及通过正式或非正式的网络识别和奖励合适的人的技能[13]。Acemoglu-Robinson（AR）将权力分为法理上的政治权力(De jure political power)和事实上的权力(De facto political power)。法理上的权力是由政治经济社会制度所赋予的，但它并不是一个组织实际拥有的权力。事实上的权力是事实上所掌控权力。Khan的权力显然是指后者，即事实上的政治权力。当然，法理上的权力与事实上的权力是彼此联系相互强化的，法理上的权力有助于权力群体更方便地获取利益进而巩固和壮大自己的事实上的权力。Khan指出，权力在不同的社会的主要来源是不同的。在发达国家，权力主要基于正式制度所产生的经济收入，而发展中国家的权力很大程度上依赖于非生产部门的组织能力[14]。发展中国家的政治具有“庇护关系”的特征，权力组织和个人往往通过与政府官员结成的恩庇—侍从关系（Patron-client）网络获得权力。

对特定的制度变迁的分析来说，权力分布是外生给定的，但对社会来说权力分布结构并不是外生的，它会随着社会结构的动态变迁、政治结构的变化以及制度变革而发生变化。社会组织间的权力结构会随着经济社会环境的变化而此消彼长。权力的变化常常是缓慢的，除非发生“政治破裂”（political ruptures），即在短时间内权力发生激烈变化。Khan的“政治破裂”的概念来源于Giovanni Capoccia 和 R. Daniel Kelemen，后者指出，政治破裂是指“在相对较短的时间段内，代理人的选择影响利益结果的可能性大大增加”[15]。AR也提出了一个与政治破裂相似的表述，即“扰乱一个国家现有的政治和经济权力平衡的重大事件或因素”[16]。在政治破裂的当口所做出的决定，可能并不会引起正式的制度变革，但会深刻地引起社会不同群体之间权力分布的变化。“政治破裂”引起的社会权力重构，将导致两种结果，一是制度与权力的偏离得到纠正，制度名实趋于一致，社会趋于稳定；二是权力与制度更远离均衡，制度得不到完全执行甚至发生公开的冲突与对立。

（二）权力的分布结构及影响

Khan从水平和垂直两个维度研究了权力结构的分布[17]。权力结构的水平分布是指“相对于执政联盟的被排斥的政治派系的权力分布”。当被排斥的政治派系的控制力较弱无法对执政联盟构成挑战时，执政联盟就能站在社会整体利益的角度上做出长远决策，社会政治趋于稳定；相反，当被排斥的政治派系拥有较强的实力对执政联盟形成威胁时，执政联盟会优先考虑自身生存而无法着眼于社会长远利益，政治与社会秩序陷于动荡。权力的垂直分布指的是“执政联盟内部不同级别之间的相对权力”。Khan认为，较高层级对较低层级的相对权力越大，执政联盟受到的来自内部的压力就越小，其制度的执行和落实能力就越强；相反，较高层级对较低层级的相对权力越小，则执政联盟的行动会受到较多的约束，决策执行能力就越差。执政联盟面临着来自水平上的和垂直上的阻力，这种阻力如果足够大，将会使执政联盟颁布的制度和出台的政策在实施上困难重重。

权力的水平分布和垂直分布刻画了一个国家的政治秩序，一些发展中国家（特别是非洲）执政党或政府面临着水平和垂直上的权力挑战，一些反对派不仅与执政联盟势不两立，而且有自己强大的武装，国家陷入长期武装割据军阀混战的状态。相反，另一些发展中国家，执政联盟在强力清扫反对派后确立了自身一家独大的权力结构，迎来了社会秩序的长久稳定和经济的持续增长。但是Khan并没有认为过于集权的政治及社会治理结构更有利于确立良好的经济社会秩序。当一个社会步入经济较发达的阶段时，社会组织呈现多元化的趋势，社会不同权力群体的利益来源也随之多元化，普遍性的法治将成为各个权力群体共同的追求。在法治下，各方都能在一个共同认可的游戏规则内活动，即使执政联盟面临来自水平上的权力群体的强大挑战，社会也不会陷入失序状态，而是沿着既定的正式路径实现权力的更迭。

（三）权力作用的路径

权力组织争夺与自身权力相称的利益的途径有两个，一是正式制度，二是非正式制度。这两种途径在发达的资本主义国家和发展中国家各有侧重。发达的资本主义国家存在大量的分散的有效率的经济组织，强大组织的利益来源呈现多样化特征，对利益的获取常常是通过公开的和普遍性正式制度来实现，因此它们对保护产权和法治建设有强烈的需求。当它们自身实力发生改变时，这些强大的发达国家的社会组织通常也是通过修改、变革正式制度来使之符合自身权力的相对地位。正式制度在实施过程中也会发生偏差，但并不是普遍现象，正式制度在实施方面存在困难更多地是由于治理机构自身的问题造成的，通过强化实施机制就可以纠正。与发达资本主义国家不同，发展中国家经济组织不发达，权力群体利益来源单一，为了争夺和控制这些经济来源，权力群体展开竞争。那些强大的权力群体常常是经济效率较差但与政治权力建立起了强大的庇护关系的群体。借助于权力的庇护，他们在政治、经济上获得大量利益，产权保护和法治上的推进反而对他们构成威胁，因此这些强大的发展中国家的社会组织常常撇开正式制度去行动，有时甚至是公开地扭曲正式制度的变革。这通常是发展中国家权力组织运作的唯一方式，因为发展中国家的正式规则的制定总要考虑公平正义，至少看起来都支持在经济效率方面优胜劣汰，强大的社会组织很难通过正式的规则将资源引导到其组织内，非正式制度或某些潜规则（hidden rule）成为其赖以生存和壮大的重要依托[18]。强大的组织对正式制度的扭曲是伴随着社会大范围的执法疲软出现的，社会中有权力的个人也常常会绕开法律法规，通过政治关系、金钱关系、亲情关系等非正式网络达到其个人目的。

（四）权力群体的抵制及其后果

社会权力分布结构是制度形成和变化的关键因素但不是唯一的因素。制度终究是设计出来的[19]，制度的形成和特定变化是政府代理人和其他组织行动的直接结果，这些政府代理人和组织代表特定的选民，他们的决策会受其自身意识形态、社会压力和偶然因素的影响。在Khan看来，在民主需求和内外压力下，制度总是透明的，因此至少看起来符合公共利益的[20]。结果是被设计出来的制度和政策并不总与社会组织权力结构分布相一致。但是这些制度常常在名义上代表公意因此不能公开地翻转，其结果是表面上遵守正式制度，却在实施上想方设法扭曲和破坏制度。与这种结果与缪尔达尔“软政权”的概念不谋而合[21]。即，发展中国家中的制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，即可以执行也可以不执行；有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有“关系”时可以执行，没有“关系”时可以不执行。在缪尔达尔看来，软政权的主要原因是权力集中在上等阶层手中，他们迫于社会的压力提供了法理上（de-jure）平等的法律和政策措施，但是居于至高无上的地位又阻挠其实施。

强大的社会群体对制度变革的抵制形式包括抗议、阳奉阴违、退出投资、罢工甚至直接的暴力冲突。Khan指出，权力群体的抵制活动会导致两种结果，一是制度和政策的部分实施，二是社会及广义上的各类政治冲突。制度的部分实施很好地解释了为什么相同的制度在不同的社会中会产生完全不同的结果这一问题。也因此，Khan认为，产权、产业政策等这些正式制度的实施程度不仅可以直观检视各国的政治社会秩序，而且可以解释各国发展经验的重大差异[22]。政治冲突是执政联盟与其他政治派系之间直接的公开的对抗，包括罢工、示威、暴力等行为，它构成了巨大的社会转型成本（transition costs）。权力组织的抵制行动可能会一直持续下去，直到该制度被撤销，或者直到权力结构发生变化使其与制度确立的利益相一致，但这个过程是漫长的，在这个过程中，政治秩序陷入一种不是制度名实分立就是冲突频仍的混乱状态。权力群体的抵制行为所产生的这两种结果，是发展中国家的比较普遍的和长期的社会特征。

（五）政治协定内部的冲突

政治协定出现时（即制度体系中的利益格局与权力结构相一致时）并不意味着社会中不存在暴力冲突，也不意味着经济秩序运行良好。实际上，政治协定框架的目的只是对发展中国家政治结构和经济秩序的刻画，实际上达成政治协定的国家内部的暴力程度和经济表现差异依然很大。政治协定出现所需要的条件只是这个政治体系能再不断再生，它要求经济表现不能太差以及暴力冲突可控。只要正式制度和非正式制度允许强大的组织获得足够多的资源使其能够继续实施其战略，即使发生了相当多的暴力事件，政治协定仍然是可实现的。但是，如果制度体系阻止了强大组织获得与其权力相称的资源，暴力必然会发生，政治协定就岌岌可危。因此从这一点看，政治协定的出现是社会秩序稳定的必要条件，但并不是充分条件。比如，在阿富汗的政治协定中，即便政府和反叛组织之间拥有相对稳定的权力分布，各方根据权力（包括武力集团）的大小获得了相应的利益，但是暴力冲突仍然长期存在。如果暴力持续存在，政治协定就很容易遭到破坏，当暴力水平异常高时，权力分布就极可能发生突变进而使政治协定不复存在。在一个相对稳定的权力分布结构中之所以会发生一些潜在的暴力，主要是因为权力组织间的竞争胜负难测。从博弈论中可知，冲突的参与者对自身和对手能力的不确定性是竞争和冲突发生的原因，如果博弈参与者预先就知道最终的结果，那么冲突根本就不会发生。权力会随着技术、政治制度变革、各类经济体制变迁等变化而变化，有时一个偶发性事件（如政治丑闻）也能使权力发生剧烈的变动，它给那些处于弱势地位的组织带来了胜利的希望，从而引发了持久的冲突。

四、政治协定框架与经济增长

（一）政治协定的可持续性

政治协定是权力和制度在经济和政治秩序上的自生能力方面相互兼容并且可持续的组合，如果这种组合因为不可行而无法持续，那就不是政治协定。Khan在他的政治协定的框架里将自生能力（viability）定义为维持体制所必须的最低水平的经济和政治秩序上的自生能力 [23]。这种自生能力要求异议、暴力和冲突不能达到政治协定中的核心制度和政治安排破裂的程度。经济增长上的自生能力则需要实现一定经济表现以避免经济危机的爆发，基本的经济活动如果不能实现持续增长，那至少应该是可简单再生的。最低水平的经济表现会由于不同的社会中权力组织的期望不同而有所不同，一些社会的政治协定可以承受严峻的经济困难和严重的贫困而不至于崩溃，其他一些社会政治协定框架则对经济增长十分敏感。经济增长和民生改善是执政联盟的重要职责，但执政联盟的努力能否达到预期目标则受到来自执政联盟内部和外部的权力组织的牵制。一些具有增长潜力的制度和政策因为遭遇权力组织的抵制而无法实施，当权力组织的抵制行为达到某种程度时，政治秩序便陷入动荡和混乱。发展中国家的权力组织常常对产权保护和法治持排斥的态度，对于国家而言越具有增长潜力的制度遭遇到的抵制就越为强烈，因此，在维持政治相对稳定（即不会发生政治破裂）的基础上推进经济增长成为执政联盟的艰难选择。执政联盟必须权衡政治稳定与经济增长的关系，在政治可承受的范围内推进经济增长。

（二）增长—稳定权衡曲线

Khan用“增长—稳定权衡曲线”（growth-stability trade-off curve）描述发展中国家执政联盟的制度选择。在下图中，纵坐标表示制度变革时的稳定性（其内容为制度的转型成本，政治越稳定，制度转型成本越低）；横坐标表示经济增长。稳定与增长之间呈现开口向下的关系：制度变革产生的收入分配会受到强大群体的质疑和抵制，高增长可能伴随着较高的转型成本。也即，在发展中国家，高稳定与高增长常常是不可兼得的。权衡曲线的形状受到组织权力的大小的影响。利益受损的群体越强大，制度变革中的阻力就越大，经济增长就很难实现预期目标，因此权衡曲线就越陡峭；相反，利益受损的群体越弱小，改革中遇到的潜在抵抗就越小，只需要牺牲稳定性少许就能实现经济较快的增长（或经济较快地增长对稳定构不成重要的威胁），因此权衡曲线就越平坦。可见，在发展中国家，制度变革的成功和经济增长的实现，都需要降低潜在对抗组织的相对力量，换言之，一个强大的执政联盟或许是必须的*。此外，权力群体的任何外生强化（弱化）都会导致权衡曲线整体趋于（远离）原点。

图：增长—稳定权衡曲线

上图中的“最小可持续稳定水平”十分重要，这是政治协定的最低稳定要求。这个最低的稳定水平由支持和反对制度变革的力量大小决定，如果执政联盟对潜在的抵抗组织存在较大的依赖性，任何危及到这些潜在的抵抗组织利益的制度都可能会破坏执政联盟的稳定性，因此最低的稳定要求较高。反之，如果执政联盟的统治不依赖于这些潜在的抵抗组织，则只要制度的变革不至于遭到后者严重破坏就可以推动下去，此时稳定性要求就较低。最小稳定水平以下表示社会陷入更大程度的冲突和暴力，权衡曲线就会崩溃，任何变革都不可能成功。同样，政治协定也需要最低水平的经济成功来维持自身的可持续性，如果经济表现低于这一水平，政治协定就无法维持下去。由上图可以看出，最初的政治协定PS1 所能达到的最高增长率为A1。如果外生的力量变化削弱了联盟抵制体制变革的能力（或者强化了执政联盟的能力），政治协定就会转向PS2 这样更优的位置，这样，在同样的制度变革路径上可以得到更高的经济增长率A2。同样，如果外生力量变化强化了抵制联盟的权力（或削弱了执政联盟的能力）导致权衡曲线向左移动到PS3，此时无论经济表现还是稳定性要求都无法满足政治协定的最低要求，政治协定将崩溃。

（三）权力群体的寻租与经济增长

制度既有效率效应又有分配效应，权力集团增进自身利益是通过争夺制度所创立的租金来实现的，争夺过程就是改变权利的过程，也是权力组织和个人寻租的过程。Khan的关于租的原创性理论指出，租是一种超额的收入，“如果一个人的收入高于该人可能接受的最低收入，那么该人就可以获得租金，最低收入通常定义为他或她次优机会的收入”[24]。介于此，Khan开创性地将租划分为了六种类型：垄断租（monopoly rents）、自然资源租（natural resource rents）、转移支付租（rents based on transfers）、熊彼特租（Schumpeterian rents）、学习租（rents for learning）、监督和管理租 （monitoring and management rents）。传统分析对垄断租给予较多的关注，从而得出寻租活动有害经济增长的结论。实际上，每种租都具有复杂的效率意义，特别是后三种类型的租，既可能促进经济增长也可能阻碍经济增长，“不问究竟产生了哪种类型的租金而用完全相同的方去考察寻租活动的社会后果，这种分析方法会产生误导”[25]。

权力集团的寻租活动能否产生积极的结果取决于寻租活动成本和寻租社会产出的比较。传统上将寻租活动的支出都列为寻租成本，Khan指出这是错误的。寻租支出包括两部分，一是寻租活动的投入，二是转移支付。寻租活动投入是用于游说、行贿、巩固政治派系等活动的消耗，它直接构成寻租的成本；转移支付是指由寻租人向租金控制者的资金转移，如果交易双方不存在偏好和投资差异则转移支付不构成社会福利的损失**。Khan指出，不同国家的权力集团在寻租成本上的差别是相当小的，重要的是寻租的结果。寻租的社会结果与租金类型密切相关，发展中国家经济表现各异，根源就在于寻租的产出存在差异。寻租活动的社会收益可以分解为赢家净收益（x）和输家净损失（y）。只有x-y>0时，寻租才会带来社会福利的增进。

Khan分别讨论了三种情况下的寻租活动能够产生积极影响的条件。第一种情况是政府未介入情况下的寻租，此时寻租促进经济增长的条件是赢家向输家补偿，这是一个自愿交易的过程，没有人会有损失，那些损失大于收益的改变权利行为将不会产生。现实中补偿存在困难，如补偿缺乏法律的依据，或者双方权力不平衡使得补偿的承诺不可信。当输家无法获得补偿又具有较强大的权力时，其便会发起抵制和抗争活动进而阻碍权利的改变，促进经济增长的制度就难以实施。第二种情况是政府扮演着中立者的角色，个人和组织通过经济和政治权力的运用影响着政府的决策。此时寻租产生积极结果的条件是，寻租得失必须与自身政治权力相称。例如，如果寻租活动给甲带来100元的净收入，给乙造成50元的损失，要使寻租活动对社会有利就要求甲对政府的影响力大于乙。这个条件确保了促进经济增长的租归于有能力的人和组织。然而，这一条件并不容易满足。集体行动的困境阻碍了潜在有效率的组织的行动，而且政治权力并不都奠定在经济财力的基础上，发展中国家中那些有效率的组织在政治上常常缺乏话语权，结果是，“有些群体在经济效率方面相当欠缺，但是由于组织能力足够强大，以至于它们总能够创造和捕捉租金”[26]。一些发展中国家的寻租活动由追求效率的企业家主导进而推动了经济的发展，另一些发展中国家的寻租活动被非生产性组织控制进而阻碍了经济的发展。第三种情况是政府本身就是寻租活动的主导者。此时要使寻租有利于经济增长必须满足几个条件：首先，政府官员必须是能够从错误中学习的价值最大化者（value-maximizers），“不管他们的目的是从中提取贿赂还是最大化社会福利。即使他们只是自私的价值最大化者，只要其他条件成立，他们很有可能促进社会价值的最大”[27]。其次，官员从不同组织索贿或征税的成本不存在差异。如果征税或索贿成本存在差异，价值最大化的官员往往会将权利赋予征税或索贿成本较小的组织，即使其效率欠缺。第三，政治制度结构能使寻租的成本和收益内部化。如果某项寻租活动在部门或工程上是相互关联的，则集权的政治制度有利于促进寻租活动外部性内部化；如果寻租活动具有降低社会价值的作用（如进口限额），则分散竞争的政治结构可以通过部门相互竞争的方式将租金降低下来；如果某项寻租活动具有增加社会价值的作用（如创新租和学习租），则集权的政治制度更有利于促进社会价值的增加。第四，寻租竞争中的输家没有足够的政治权力抵制政府。这一条件能使政府从长远视角做出经济决策；相反，当寻租竞争的输家对政府构成较大威胁时，后者就会只关注短期的利益而忽视社会长远利益。 

注释：

*从这点上来说，以东亚四小龙和中国大陆(其中尤以新加坡和中国大陆最为明显)为例，一个较为集权和排他性的执政联盟对这些国家与区域的可持续的长期经济增长和最低的政治秩序的自生能力的维持起到了极为重要的作用。

**从这点上来说，广泛存在于各类发展中国家的政企合谋中的转移租的活动，并不是福利与效率损失的，介于此，传统的只关注于资源租和垄断租，并以寻租投入为聚焦导向的寻租理论是有巨大的理论局限性的。

五、结语

发展中国家的经济增长问题是全世界所关心的议题，经济学家为发展中国家开出了大量的药方，特别对症下药地创立了针对发展中国家的一门学问——发展经济学。发展中国家虔诚地以西方发达国家为样本，从西方发达国家的发展经验中汲取养料发展自身。然而“地球上从来没有一个穷国因为西方这门学问（发展经济学）的提点而发展起来”[28]。不仅如此，发展中国家和发达国家经济发展弥合的前景非常渺茫，据研究，给定2010年人均收入水平，假设发达国家每年的增长率是3%而落后国家的人均增长率是4%，则落后国家需要用近300年的时间才能赶上发达国家[29]。发展中国家悲观的发展图景不仅给关注于资本、技术、劳动力、资源等要素的传统经济增长理论提出了严重的挑战，也对以制度为切入点的新制度经济学分析构成了冲击。为什么发展中国家将发达国家的政治经济制度移植到国内不但起不到作用反而常常加剧了国内的经济混乱和政治动荡呢？！制度曾在某种程度上作为经济增长的终极分析的神话被打破了。从广义的学科特点来说，Khan 教授的后发展政治经济学（political economy of late development）分析框架，尤其是他的政治协定理论重新将历史、政治、社会整体性、经济思想史纳入对经济发展的分析中，并将研究聚焦于发展中国家。不同的国家有不同的历史、政治结构和意识形态，深入其中才能解释具体国家的问题，政治协定理论切中了发展中国家的要害。Khan的理论表明，资本、技术、劳动力等经济增长要素在特定制度环境中培育和配置，构成经济增长的直接动因，但是制度作为经济要素衍生和发展的装置并不是终极的动力，而只是社会权力结构、文化传统、利益结构分布、意识形态、历史惯性等因素作用的结果。抛开那些长远和模糊的因素，我们可以梳理出一条清晰的经济增长逻辑：利益格局→权力结构→制度安排→经济增长。在这一逻辑下，利益是人类思想意识关注的核心内容，追求利益是人类进行一切社会活动的根本原因，是人类社会向前发展的深层动力，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”[30]。按照马克思的观点，权力是实现阶级利益的工具。为了实现利益不同的群体行动起来，那些成功地组织起来的群体在制度的产生和变革中拥有相对较大的话语权，强大的群体才能决定制度的产生和变革，经济增长只有在制度安排符合社会权力结构时才能实现。在这一逻辑中，文化传统、意识形态、历史惯性等都在各个环节起作用，塑造着人们对利益的判断，影响着人们对权力争夺的手段以及对制度的选择。

Khan抓住了权力这一核心要素构建政治协定框架用以解释发展中国家的经济发展问题，为理解发展中国家的政治经济问题提供了一个崭新的视角。但是，第一，政治协定是一个静态的理论框架，也就是，它只是解释发展中国家的现状“为什么如此”问题，对于发展中国家从落后状态向发达状态过渡却缺乏解释。从增长—稳定权衡曲线可以看出，在Khan看来，发展中国家的增长与稳定常常是一对矛盾，但是发达国家却是相互协调的，在落后国家经济发展的过程中，这一对矛盾是如何化解的呢？其理论框架对这一过渡状态缺乏论述。第二，Khan将权力视为经济增长的最关键的因素，但是权力的形成是和变化是缓慢的，而且并不像资本、技术一样可以调节和控制，虽然它随着社会变革、政治结构变迁以及经济体制的变革而发生变化，但是这些变迁或系统性的体制变革常常不为社会所欲，其发生常常是被动的。因此，Khan的政治协定理论框架对于后发展中国家如何摆脱现有的权力格局走向更高层次的政治协定，也就是“应该怎样”未能给出有效的建议。第三，Khan的政治协定框架赋予了社会权力核心的地位，文化、传统、意识形态、历史惯性等的作用被忽略。实际上，作为民族特征的文化在人类行为和制度构建中起着十分重要的作用，文化和意识形态对权力的判断、争夺和维护权力的手段都有十分重要的影响。正如旅美学者方绍伟所言：“历史像一条长河，河面上充满了花枝招展、引人注目的浪花，但那些深沉的支配力量，却只有借助制度文化微观分析的显微镜、加上制度文化宏观分析的望远镜才能显现”[31]。

英文题目与摘要

Distribution of Social Power, Institutional Change and Economic Growth

——Mushtaq Khan and His Political Settlement Framework

Mingxiong Bi   Huangnan Shen

（Ningbo University，Ningbo 315211; Growth Lab, Center for International Development, Harvard Kennedy School, Harvard University）

Abstract: Mushtaq Khan at SOAS University of London is one of the most world well-known and most representative political economists of late development and experts on industrial development in the world. Khan in the more than past 2 decades has paid large attention to the issues of economic and social development in developing countries,One of the his most important academic research notions is concentrated on the exploration of why some economic and social policies and institutions that worked well in some developing countries under some institutional contexts appeared to achieve much poorer results in others?”,Given these underlying theoretical as well as policy implication puzzles, he proposed the theory of political settlement framework. The main theme of political settlement framework is that the distribution of de-facto power among social organizations determines the institutional structure and the degree to which a package of domestic reforms or policies could be feasibly implemented of a country, which ultimately generates the distinct economic performance across countries. In accordance with political settlement framework, some important institutional reforms in developing countries can only be effectively implemented without violating the distribution structure of existing social power. The long term sustainability of economic growth can only emerge when there reaches the political agreements among different social groups in a society. The theory of the political settlement has made notable contributions to the modern political economy of late development as well as the institutional political economy. It is an important key allowing the researcher to have a comprehensive understanding of the economic and social development of developing countries.

Key Words: Power; Institution; Political Settlement; Economic Growth

参考文献

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[22]Political Settlements and the Governance of Growth-Enhancing Institutions. P.31.

[23]Political Settlements and the Governance of Growth-Enhancing Institutions. P.20.

[24] Khan，Mushtaq H 2000: Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia, Cambridge University Press. P.21.

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[26]Kan, Mushtaq(1989). Clientelism, Corruption and Capitalist Development. Unpublished PhD dissertation, University of Cambridge (forthcoming, Oxford University Press).

[27]Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia. P.128.

[28]张五常：张培刚所著《农业与工业化》序.北京：商务印书馆，2014版。

[29] [英]A.P.瑟尔沃著，郭熙保、崔文俊译：《发展经济学》（第九版）.北京：中国人民大学出版社.2015年版，第62页。

[30]马克思恩格斯全集（第2卷）.北京：人民出版社.1983年版：第103页。

[31] [美]方绍伟著：《持续执政的逻辑.从制度文化发现中国历史》.北京：中国发展出版社，2016年版，第6页。

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责任编辑：范守勋    审核：秦蒙

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