以“资源盘活术”赋能高质量发展——江苏省无锡市自然资源要素配置改革试点纪实

编者按

多年来，在用地上精打细算的江苏省无锡市，为破解土地资源紧缺困境，采取了一系列应对之举。但发展空间紧、存量盘活难、配置障碍多等诸多难题仍需新一轮用地新策破题。

2021年8月，江苏省自然资源厅在无锡试点开展自然资源要素配置改革工作，以清单赋能的方式提供政策支持。无锡在自然资源领域一场更全面、系统、科学的“资源盘活术”由此施展开来。

一年多来，随着一项项自然资源领域改革的实施，困扰无锡发展资源“紧”的格局正悄然改变，向存量要增量逐渐成为各级共识。一块块“试验田”里，产业用地混合供应、全域土地综合整治、生态产品价值实现、土地指标统筹调配等一批示范项目先行先试，串联起改革赋能高质量发展的生动场景……

江阴市绮山应急备用水源地

无锡市惠山区全域综合整治试点项目现场

（新农村集中布局）

思想破冰

进退之间，以政策改革破发展困局

无锡，浩渺太湖旁的“明珠”，土地资源却颇为紧张。除去太湖等水域外，全市土地面积不足3600平方公里。随着城市发展，用地方面的窘境日渐显现：一边是城市建设和产业发展项目落地难。另一边，是永久基本农田、生态保护等条条“红线”不容侵占。　　哪些“进”，哪些“退”，是改革首先要答好的选择题。秉承“实体为本、制造为根、生态为基”的原则，无锡作出了选择：以乡村无序用地的“退”，换农业生态空间的“进”；以低效工业用地的“退”，换高端高效产业的“进”。一场更全面、系统、科学的“资源盘活术”由此施展开来。　　用地思路明确后，改革的“四梁八柱”便在进退有度中得以架构——顶层要调优空间规划的“一张图”，编制一个面向存量发展的规划。通过引导农业空间合理布局、产业空间集聚发展、生态空间扩容增绿、城镇空间更新提质等方式，协调解决各类矛盾冲突。前提是要端牢耕地“饭碗田”，把高标准农田建设与耕地补充恢复计划、土地整治复垦与低效用地腾退等有机衔接，确保全市耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升、生态有改善、布局更优化。重点要做大存量用地“资源池”，通过全域土地综合整治，按照“宜农则农、宜林则林”的原则，把零碎的农地整合成集中连片的优质良田，对不宜耕作的地块进行生态化整治。通过空间置换、产业更新、存量消化等方式，把低效闲置土地空间腾挪出来。关键要强化存量发展的“正导向”，通过建立资源挂钩配置、统筹配置、差别配置、市场配置、精准配置等一整套机制，打通配置环节中的堵点难点，引导优先使用存量资源。无锡将这套方案命名为“五调三退”。“五调”，即空间调优、门槛调高、低效调出、存量调增、市场调活。“三退”，即“退二还一”，适度恢复和发展现代农业为承载的生态基础设施与环境的再造；“退二优二”，积极引导产能落后、用地低效的工业企业主动退出，腾出空间，大力发展以高新技术产业、战略性新兴产业为代表的先进制造业；“退二进三”，腾出工业用地空间用于发展第三产业。　　随着各项方案陆续出台，这场关乎无锡未来发展格局的攻坚战有了量化、细化的清晰目标：5年实施全域综合整治试点项目不少于15个，完成产业用地更新13万亩（其中腾退复垦低效用地4万亩、改造提升2万余亩、转型提升6万余亩）。3年消化批而未供土地4.6万亩，全市通过拆、腾、改、收等手段新增一批可供净地资源，实现“地等项目”。　　2022年9月16日，无锡市举行自然资源要素配置改革部署推进会，部署五大行动，向各市（县、区）政府下达了年度任务书，要求各级各部门紧密围绕“地等项目”总目标，牢牢把握“高效配置”总原则，“以减保增、退低育高”，以更有力的空间保障为服务全省发展大局挑大梁、作贡献。　　“自然资源要素配置改革是全面深化改革的重头戏，对无锡走好节约集约用地的高质量发展之路至关重要。在当下，必须主动从增量资源的依赖中跳出来，通过政策改革来牵引发展、牵引投资”。无锡市相关负责人的一番话，蕴含着面对资源困境的破局逻辑。

无锡市自然资源要素配置改革数据表

改革破题

聚焦配置，让资源流动“活”起来

无锡市在早期乡镇工业蓬勃发展时，实现了一定规模的零星低效用地盘活利用。但由于缺少有效的土地退出和再利用机制，企业占用土地资源后很难进行二次配置，造成项目缺地和批而未供并存，高效用地“进不来”、低效用地“出不去”等问题。　　此外，由于各地自然资源禀赋差异较大，受限于统一政策，土地指标跨区域调配流转等机制还不完善。加之市场化配置总体程度不高，社会资本参与土地整治盘活的动力相对不足。这些堵点和难点，成为此次改革的突破口。　　无锡市惠山区前洲街道，一家已倒闭化工企业的老旧厂房占地近50亩，周边零散分布不少印染企业，产出效益不高。该街道通过股权收购的方式收回了厂房地块，并将地块西侧约15亩的批而未供土地一并纳入改造范围，打造绿色印染产业园，用于安置区里工业转型集聚区、城铁站区等产业布局调整需搬迁的企业，腾挪出的80多亩建设用地则用来招商引资。　　该项目通过改造，容积率提升了455%，亩均税收预计可达30万元/亩，在提高用地效率和效益的同时，实现了用地“负增长”，成为无锡“五调三退”新格局的一个缩影。　　结合产业用地全域更新行动，无锡从用地、规划等方面提出了16项支持举措，引入市场化手段，打通低效用地整治、置换、改造、收储、引资、转让、转型等多种盘活路径。特别是把“腾挪”作为破解空间难题的关键招，对复垦复绿的农村低效建设用地，经整治验收合格后可腾出建设用地空间，其中复垦的耕地可作为占补平衡指标。对拟腾挪置换的优质工业企业，可通过以股换地、以房换地等市场化补偿方式，在符合现行政策的前提下通过协议出让方式重新安排土地。对社会资本参与土地收储的，结合项目试点探索收益平衡机制。对超额完成低效用地复垦任务的，无锡市统筹涉农资金给予一定的考核奖励。　　“大腾挪、大盘活”的背后，让土地“流”向重点发展区域和优势头部项目，是改革的动力所在。　　为此，无锡市在规划中划定不少于690平方公里的工业区块保护线，提出到2035年全市工业用地占比不低于26%。同时，结合产业用地更新盘活，推动50个工业集聚区改造，着力打造一批千亿级的产业集聚区，为工业连片发展提供足够空间。　　为推动“存量为主”发展，无锡还构建了增减挂钩、增存挂钩、批供挂钩、腾引挂钩等机制，以“增减平衡”“盘用平衡”来破解资源紧缺难题。具体来说，增减平衡就是让每年低效用地腾挪置换“减量”的空间，可基本满足经营性用地及一般工业用地的“新增”用地需求。盘用平衡则是通过低效腾挪释放空间、批而未供土地处置、改造（收储）盘活存量资源等方式，保障年度产业的用地需求。　　为了让有限资源向“好项目”集聚，无锡市还创新实施了新增建设用地“市控﹢区配”模式。该模式下，市级预留部分指标用于保障重大基础设施和总投资在10亿元以上的重点产业项目。产业项目评审结果越高，“市控”指标配比越高，对项目存量用地占比超过70%的予以差别化的指标奖励。反之，如果所在地区上年度减量盘活任务未完成，则不仅要暂停新增指标配置，还要冻结下年度一定比例的“区配”指标。　　2021年起，无锡市在江阴、宜兴、锡山三地试点开展集体经营性建设用地入市。截至目前，已有46幅地块成功入市，土地面积185.39公顷，出让金额7.93亿元，土地均价近30万元/亩。集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，推动形成城乡统一、国集互补的建设用地市场。　　探索建设用地、补充耕地等指标跨区交易也是此次改革的一项重点任务。无锡市锡山区搭建了自然资源要素配置平台，由区政府统一收购低效用地增减挂钩后产生的空间指标和补充耕地指标，统筹配置新增建设用地规划、新增建设用地计划、造林绿化空间、耕地转进节余等各类指标，创新提出了按政府收购价半价补贴的方式“反哺”基层，调动了基层要素调配的积极性。目前，无锡市级层面正研究搭建更大范围的资源要素有偿调配平台，探索以市场化方式推动各类资源实现“大平衡”。　　“以前我们更多是做增量的文章，但再精打细算也总有上限。”无锡市自然资源和规划局局长席永清深有感触，“这次资源要素配置改革，就是要主动打破对增量资源的依赖，打破城乡要素的壁垒，把存量发展的理念贯穿到空间治理、用途管制、资源利用、批后监管的全周期，用市场来调，用机制来引，做活资源配置一盘棋。”

发展破局

蓝图落地，点燃高质量发展新引擎

随着改革的推进，城镇空间提质内聚、产业空间集聚入园、农业空间规模连片、生态空间织补成网，试点蓝图化作实实在在的项目建设，点燃高质量发展新引擎。　　位于无锡市新吴区旺庄街道的东裕智能制造项目是“腾笼引凤﹢混合工改”的一个样本。改造前，该厂区存在违章乱建的情况，地块容积率仅0.7，被列为街道“散乱污”重点监管和安全生产整治区域。　　2021年，新吴区将此地块作为“三优化三提升”标杆项目，对原地块拆迁后引入东裕智能制造产业园项目，并积极运用新型产业用地政策，规划打造一个集“工业﹢研发﹢办公﹢商服﹢宿舍”等多功能混合的“社区式”产业园，地块容积率从0.7提升至2.83。该项目建成后，计划引入中科芯电半导体等一批业内领先的高新技术企业，预计可实现年销售收入66700万元，亩均税收从5.5万元提高到100万元，实现华丽转身。　　在无锡市江阴市，产业更新与生态整治实现了有机结合。绮山应急备用水源地周边环境曾经脏、乱、差，原农药厂等一些老企业在改制之后层层转包，小作坊混杂，厂房年久失修，给居民带来严重的安全隐患。　　2021年，江阴市政府出资1261.04万元，对项目改造范围内43户低效企业实施清退，腾退土地180.785亩，散乱污企业的清理使水源地周边重现山青水绿，绮山应急备用水源地项目成为江阴生态产品价值实现机制国家试点6大示范点之一。　　近年来，江阴市整治修复生态面积131公顷，打造了以黄田港、韭菜港、锡澄运河风光带为代表的一批岸线生态治理样板，初步探索出一条工业城市的生态文明建设新路径。　　改革带来的变化还体现在农业空间整合重构上。无锡市通过开展城镇布局优化评估，在“一张图、一本账”上引导村庄集中布局，结合村庄规划编制，统筹划定了现状范围线、近期建设线和远期控制线“三条线”，在与永久基本农田划定衔接的同时，推动了农村建设用地合理优化。　　在无锡市惠山区洛社镇，一场“乡土﹢自然﹢生态﹢产业”的全域综合整治正如火如荼进行，以大运河为界，一边是上百公顷的果蔬稻麦基地和高标准农田，一边是水清岸绿的白荡湿地片区，沿河还建了一座江南运河文化公园，农业、生态、文化在这里相映成趣。　　在无锡市滨湖区马山街道阖闾乡村旅游文化示范区，江苏省首宗一二三产融合项目整合了近千亩的“小地块”，吸引了总投资超10亿元的小南湾乡创综合体落地。其中，供应国有建设用地不到项目总规模的8%，其他土地则通过租赁方式反哺村集体。项目建成后有望成为无锡又一个乡村农旅休闲体验区。　　腾出低效地，引来金凤凰。试点工作开展以来，无锡市完成产业用地更新4.1万亩，腾退低效用地约1.8万亩，完成批而未供土地处置3.3万亩。通过增减挂钩、矿地融合、生态修复等路径保障了约7.5万亩的用地需求。　　2022年以来，“锡地云”平台一举拿出千顷可供净地资源，吸引了91个超亿元项目落地无锡。新上项目亩均税收达72万元，平均投资强度779万元/亩，呈现质效双增的良好局面。目前，无锡已提前实现省级重大项目用地100%保障、计划开工市级重大产业项目用地100%保障的“双百”目标，吉利、德力佳等一批项目跑出了“从用地申请到获得征地批复仅用7天”的无锡速度，用地保障进度居全省前列。（王少勇 华蓉 钱炜）

整治修复后的长江生态岸线

【来源：中国自然资源报】