向深化改革要动力——“2023年自然资源工作怎么干”系列述评之八

编者按

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年。1月11日召开的2023年全国自然资源工作会议，全面贯彻党的二十大精神，部署今后一个时期及2023年自然资源工作重点任务，强调准确把握新时代新征程自然资源工作“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的定位，坚定信心、同心同德，踔厉奋发、埋头苦干，奋力推进自然资源事业改革发展。

为推动2023年全国自然资源工作会议精神落地落细落实，《中国自然资源报》开设“2023年怎么看怎么干”专栏，深刻论述自然资源工作新定位，系统阐释2023年八项重点工作，以期全系统统一思想、深化认识、凝聚共识，向着新的奋斗目标再出发，在新征程“赶考”中交出新的优异答卷。今天刊发第十二篇。

发展奔腾向前，改革永不停歇。行至开启新征程、续写新辉煌的关键节点，更要向全面深化改革要动力。

我们的动力从哪里来？深化集体经营性建设用地入市试点，深化用地审批“放管服”改革，完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，规范海岸线保护与利用管理，加快推动矿产资源法、耕地保护法等修法立法工作……

新的一年开启时，2023年全国自然资源工作会议吹响了改革号角——“围绕增强事业发展的动力，着力推动重大改革”。

眼下，“自然资源号”改革航船已经扬帆起锚。

持续攻坚“啃硬”，让改革有动力市场有活力

增强发展内生动力，更好激发市场活力，要用改革解决发展中的问题，立足当下又着眼未来。

当下，我们正逐渐步入存量时代。我国人均资源量少的国情没有改变，资源需求仍将持续增长，各主体间利益错综复杂，让市场在资源配置中起决定性作用，向市场放权、为企业松绑，迫切需要处理好规划管控、用途转换、收益分配、历史遗留用地处理等问题。这也是改革向深水区迈进、持续推动高质量发展的必然之举。

近年来，自然资源部门通过实施增量安排与消化存量挂钩机制，大力推进批而未供和闲置土地处置工作，引导鼓励各地加大存量盘活力度，取得了明显成效。

然而，城乡建设用地较为粗放的局面仍未根本改变，有相当规模低效用地亟待提质增效，节约集约用地水平还有较大提升空间。各地亟待推动供地“增量递减、存量递增”和用地“规模集聚、效益递增”，尤其是一些高度城市化地区。

面对新形势、新问题，2023年自然资源工作会议提出了用“存量”换“增量”、用“地下”换“地上”、用资金技术换空间、以数据换空间等“换”字口诀。

从“换”字出发，2023年，将全面加强自然资源节约工作，尤其是面向人口净流入、新增空间有限、产业发展矛盾突出、具有典型示范意义的城市，扩大低效用地再开发试点，深化自然资源节约集约示范县（市）创建工作。同时，继续完善增存挂钩机制，改进挂钩方式。推动形成“政府引导、市场参与”的城乡低效用地再开发机制。

党的二十大报告指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。

推进农村集体经营性建设用地入市，构建城乡统一的建设用地市场，是我国农村土地制度的重大改革之一，也是推动城乡融合发展必须蹚过的深水区。

2023年，对于这块难啃的“硬骨头”，将坚持“审慎稳妥推进、守住底线红线、节约集约用地、同地同权同责”的工作原则，启动深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，并统筹指导各地稳妥推进。

针对备受关注的入市收益分配问题，自然资源部将会同有关部门进行规范管理，做好入市增值收益调节金征收与使用、入市土地抵押管理办法等政策配套，维护好市场主体合法权益，努力让改革成果惠及广大农民群众。

理顺央地权责关系，让资源配置更高效权益有保障

“产权不清、权责不明，保护就会落空。”2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“所有权人职责由中央直接行使还是地方政府行使”的命题。

机构改革以来，自然资源部全力推进这一命题落地，着力建立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责机制。

2022年，自然资源部认真落实党中央、国务院决策部署，在全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和134个试点市（地、州、盟、国家公园）开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，探索建立“统一行使、分类实施、分级代理、权责对等”的所有权委托代理机制。印发中央政府直接行使所有权的自然资源清单，组织地方编制代理履行所有者职责的自然资源清单，初步划清中央和地方行权履职边界，明确了省级和市（地）级政府代理履行所有者职责的范围和职责内容。试点地区完成实施方案编制报备，并按照实施方案稳妥有序推进，试点工作取得重要进展。

2023年，试点工作步入“深化提升阶段”，自然资源部将会同有关部门全面完成委托代理机制试点任务。深化基础理论研究，完善顶层设计，探索建立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的清单制度；探索创新中央政府直接行使所有权以及地方代理行使所有者职责的方式方法；深入推进全民所有自然资源资产配置和管理制度创新；探索开展对地方政府代理履行所有者职责情况的评价考核和监督，进一步完善国有自然资源资产报告制度；深入探索建立资产清查统计核算制度；充分发挥部际协调机制、专家、工作专班作用，深入推进所有权委托代理机制试点，及时总结试点经验，不断推进理论创新、制度创新、实践创新，加快构建统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制机制。

新的一年，自然资源部门还将不断深化改革基础性工作，加强自然资源调查监测、确权登记、自然资源有偿使用制度等相关工作的统筹协调，使各项改革举措在政策导向上相互协同、在实施过程中相互促进、在实施成效上相得益彰。

明者因时而变，知者随事而制。恰当的央地权责关系，赋予地方更多自主权，可以使资源配置更为高效、权益更有保障、“放管服”改革成色更足。

2023年，自然资源部还将继续推动用地审批改革，赋予省级人民政府更大用地自主权，在“放”的基础上，加大“管”的力度，确保用地审批权“放得下、接得住、管得好”，让国土空间治理更高效，自然资源要素保障能力更强。

统筹保护、利用与治理，让绿色成为高质量发展鲜明底色

2022年岁末，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第二阶段会议传来好消息：“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。

“‘中国山水工程’将所有生态系统视为‘生命共同体’，通过不懈努力恢复了中国数百万公顷的土地。”简短有力的颁奖词，生动阐释了习近平总书记“山水林田湖草沙是一个生命共同体”重要论断给中国带来的广泛而深刻的系统性变革——

“十三五”期间，24个省份实施25个山水工程试点，累计完成生态保护和修复面积约200万公顷。进入“十四五”，中央财政已累计下达294亿元资金支持开展两批19个山水工程项目。

在生态保护修复成效显著、生态产品供给能力全面增强的同时，我们也须正视不足：一些地方对山水林田湖草沙生命共同体理念贯彻不到位，对自然地理格局的尊重和顺应还有差距，存在重人工修复轻自然恢复、重前期建设轻后期管护等问题，统筹协调生态保护和系统治理工作难度较大。

党的二十大报告强调，“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”……我们要以系统思维推进生态系统的整体保护、系统修复、综合治理等工作。

2023年，自然资源部将贯彻落实党的二十大部署要求，推动出台统筹和科学推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的指导意见，提出建立健全源头保护和全过程全链条修复治理相结合、生态修复治理与自然资源再开发再利用相结合的相关政策，促进资源、资产、生态管理政策统筹和工作融合，着重提升工程实施的科学性、系统性。

在山东东营黄河入海口，飞鸟翔集、水草交汇的大片滩涂湿地，勾勒出和谐美丽的自然画卷。这里将建设中国首个“陆海统筹型”国家公园——黄河口国家公园，实现对自然资源的整体保护、系统修复、综合治理。

陆海统筹优化海洋空间格局，海岸带是重心所在。

2023年，自然资源部将研究制定海岸线保护与利用管理政策，进一步明确项目用海占用自然岸线的条件和要求，强化自然岸线的保护和整治修复。

织密法治之网，筑牢自然资源改革根基

凡属重大改革都要于法有据。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，总是相伴而生。

过去一年，在习近平法治思想的指引下，自然资源部门大力推进生态文明立法工作，用法治为美丽中国护航。

新的一年，自然资源部将继续坚持以法治保障生态文明体制改革，着力把法治理念、法治思维和法治原则贯穿自然资源管理全过程，聚焦立法、执法、审批、监管等方面存在的突出问题，用法治给行政权力定规矩、划界限，促进立法决策与改革决策相统一，确保自然资源改革在法治轨道上行稳致远。

矿产资源，事关国家资源安全大局。近年来，自然资源部围绕改革矿业权出让方式、全面推进生态文明建设、完善自然资源资产产权体系、建立矿产资源权益金制度等，不断深化矿产资源管理改革。

2023年，自然资源部将全力配合立法机关加快推进《矿产资源法》修改，及时将矿产资源管理改革成果上升为法律制度，充分发挥法治对这一改革的引导、推动、规范和保障作用。

对于耕地保护这个“国之大者”，法治护航更是不可或缺。严守18亿亩耕地红线，必须让耕地保护“长牙齿”的硬措施法治化。

2022年11月，《耕地保护法（送审稿）》已正式上报。2023年，自然资源部将全力配合立法机关加快推进《耕地保护法》立法审查工作，并推动建立严格完善的“三位一体”耕地保护制度。

有恒产者有恒心。在关系千家万户的不动产登记领域，立法需求同样迫切。随着改革的深入，产权保护的重要性与行政法规、规章效力层次较低的矛盾日益凸显，各地在深入推进改革中形成的好做法、好经验也亟待立法总结提炼。

2022年10月30日，自然资源部将《不动产登记法（征求意见稿）》向全社会征求意见。2023年，自然资源部将进一步加快相关工作，以更好保护人民群众依法申请登记的权利，满足人民群众保护合法财产权益的更高需求。

以法治方式推动优化国土空间格局，是自然资源法治建设的另一个重点。当前，我国国土空间开发过程中依然存在空间发展失衡与无序开发、耕地和生态空间遭破坏等种种问题。自然资源部将进一步加强制度建设，推动构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

为推进构建以国家公园为主体的自然保护地体系，用法治手段保护国家公园原真性和完整性，自然资源部积极推进国家公园、自然保护地有关制度建设，支持国家林业和草原局起草形成国家公园法并已正式上报。2023年，自然资源部将继续配合立法机关、国家林业和草原局做好相关工作。

此外，针对生态修复领域专项立法仍为空白的现状，自然资源部正在开展生态修复法立法研究，推进国土空间生态修复、一体化保护和系统治理。

蓝图已绘就，推进重大改革持续深化，仍需跋山涉水，久久为功。

迈步新征程，我们有信心将改革进行到底，为自然资源事业发展注入不竭动力。（李卓聪）

（本文刊载于《中国自然资源报》2023年2月14日一版）

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【来源：自然资源部】