“2024怎么看怎么干”系列述评之四：“多规合一”优化国土空间格局

开栏的话

日前召开的2024年全国自然资源工作会议，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，系统谋划新一年工作部署，明确了“两统筹三着力”总体要求、八个方面重点任务，强调深刻认识、准确把握自然资源工作在新形势下的任务和要求，牢牢锚定自然资源工作定位，以更加积极进取的姿态服务经济回升向好，在政策效果评价和政策储备上下更大功夫，提升创造性执行能力，进一步凝聚贯彻落实的合力，努力在服务经济社会高质量发展中展现更大作为。

为推动会议精神落地落细落实，《中国自然资源报》特开设“在新征程上推动高质量发展——2024怎么看怎么干”专栏，系统阐释八方面重点工作，以期全系统统一思想、凝聚共识、同向发力、形成合力，为推进中国式现代化贡献更多自然资源智慧与力量。

美丽中国建设，蓝图已经绘就。到2027年，国土空间开发保护格局得到优化……到2035年，国土空间开发保护新格局全面形成……日前发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确了相关目标愿景。深化“多规合一”改革，促进国土空间开发保护格局优化，成为加快发展方式绿色转型之要。2024年全国自然资源工作会议就此作出相关部署：完善主体功能区制度和“三区三线”政策，加快国土空间规划编制和监督实施，深入推进全域土地综合整治。推动主体功能区战略精准落地，引导要素合理流动和聚集——主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。党的二十大提出“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。自2018年党和国家机构改革以来，自然资源部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，将主体功能区规划全面融入“五级三类”国土空间规划体系，在宏观、中观、微观不同空间尺度上系统深化细化，探索构建了一整套制度设计，分层分类落实完善。“三区三线”划定成果启用后，保障国家粮食安全、生态安全、城镇化健康发展的国土空间开发底线已经确定。当前国际形势复杂，经济社会发展正处于转型关键窗口期，如何在筑牢高水平安全底线基础上，推动主体功能区战略与区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略等国家重大战略深度融合，引导经济合理布局，推动各地按照主体功能定位积极融入和服务构建新发展格局，从而有效支撑高质量发展，是新时期完善落实主体功能区战略和制度的重点任务。编制实施全国重点主体功能区优化实施规划，细化全国国土空间规划纲要的总体要求，落实完善主体功能区战略和制度，是今年重点工作之一。一方面，作为落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的近期规划，重点对5年内看得较准的重点空间、亟待落实的重点行动进行总体部署，加快构建主体功能综合布局，强化其与区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略的深度融合，因地制宜引导经济合理布局，强化部门协同，分类精准施策，支撑构建新发展格局，促进高质量发展。另一方面，适应不同主体功能区要求，自然资源部将会同相关部门健全差异化的财税、投资、产业、人口、自然资源、环保、农业农村等主体功能区配套政策，探索主体功能区实施监测评估及动态调整机制。随着《主体功能区优化完善技术指南》2024年1月1日正式实施，优化细化主体功能区划分的技术要求已然明确，推动主体功能区战略在“五级三类”国土空间规划中逐级传导落地。完善“三区三线”政策，守牢美丽中国建设的空间安全底线——习近平总书记指出，要贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。面对国内外纷繁复杂的环境，前进道路上我们更要树立底线思维和极限思维，增强忧患意识，在国土空间规划工作中贯彻总体国家安全观，首先统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，再对农业、生态、城镇等功能空间布局进行优化，充分发挥国土空间规划在国土空间开发保护上的战略引领和刚性约束作用，以新安全格局支撑构建新发展格局。
“到2035年，大陆自然岸线保有率不低于35%，生态保护红线生态功能不降低、性质不改变。”《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》强调，“健全主体功能区制度，完善国土空间规划体系，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局。坚守生态保护红线，强化执法监管和保护修复，使全国生态保护红线面积保持在315万平方公里以上。坚决守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少。严格管控城镇开发边界，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。”为此，有必要加强“三区三线”政策管控和引导，研究制定永久基本农田和城镇开发边界管理办法，完善生态保护红线管理制度，进一步完善三条控制线管控规则，优化调整机制。协调是高质量发展的内生特点。随着主体功能区战略精准落地和“三区三线”等空间管控引导政策逐步完善，农业生产、生态保护、城乡发展的空间功能“错配”现象将得到持续改善，城镇和乡村空间布局、结构和功能将逐步优化，高质量发展的国土空间布局和支撑体系日渐清晰。加快规划编制和监督实施，让高质量发展美丽蓝图落地见效——据统计，除北京、上海的规划在机构改革之前已批准实施外，目前已有22个省级国土空间规划获国务院批复实施，市县级国土空间总体规划均已编制完成，正在抓紧按程序报批。其中，江苏、广东、宁夏、山东、海南、山西、江西、广西、湖南、安徽、河北11省（区）由省级政府批准的市级国土空间总体规划全部获批；江苏、广东、宁夏、山东、海南、河北6省（区）已批准县级国土空间总体规划135个。与之相伴，陆续获批落地的各级各类国土空间规划，已成为各类建设和开发保护活动的法定依据。春节前夕，自然资源部牵头组织起草的《长江经济带—长江流域国土空间规划（2021—2035年）》获国务院批复。2024年，京津冀、成渝地区双城经济圈、黄河流域、长三角等一批支撑国家重大战略实施的国土空间规划即将完成。2024年1月1日，《国土空间综合防灾规划编制规程》《国土空间历史文化遗产保护规划编制指南》正式实施，分别对各级各类国土空间规划中综合防灾、历史文化遗产保护的内容给出技术指引，并明晰其与相关领域其他专项规划的关系。今年自然资源部将进一步完善专项规划统筹管理制度，出台文件强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，明确专项规划管理制度顶层设计。全面落实党中央、国务院关于打造宜居、韧性、智慧城市的要求，自然资源部门今年将继续深化“多规合一”改革，进一步提高城市规划设计水平，有序推进国土空间详细规划编制实施，为城市更新、完善社区便民生活圈等提供规划依据。对于超大特大城市着手开展保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设等“三大工程”的新情况，自然资源部正在筹划分类制定规划和土地政策指引，指导这些城市统筹做好相关空间布局和用地安排。针对城市层面的专项规划工作，自然资源部将组织开展城市综合交通体系、绿色开放空间、历史文化保护等涉及城市整体空间结构、空间形态和空间品质的关键性专项规划研究，推动在城市层面真正实现“多规合一”。在乡村地区，自然资源部将指导各地积极落实中央一号文件要求，学习运用浙江“千万工程”经验，按需分类编制村庄规划，引领乡村建设行动，支撑乡村全面振兴战略实施。一方面，增强村庄规划编制的实效性、可操作性和执行约束力，强化乡村空间设计和风貌管控。从各地实用性村庄规划编制实践中收集优秀案例并总结推广规划编制经验，引导因地制宜探索具有地方特色的乡村发展路径。另一方面，坚持以县域为规划统筹单元，以乡镇为基本实施单元，全面推进全域土地综合整治，从优化乡村地区国土空间格局入手，促进区域协调发展和城乡协调发展。此外，研究出台加强村庄规划和村庄空闲土地使用政策文件，推动农村一二三产业融合发展。随着各级国土空间规划陆续批复，规划监督工作需要进一步加强。今年自然资源部门将加快国土空间规划体检评估制度体系建设，重点探索开展“韧性城市”“美丽城市”等专项评估，并将评估结果应用到规划管理等工作中，强化对规划实施情况的监测监督。同时，大力推进数字化监管能力建设，在将国土空间规划“一张图”系统的工作重点从“建成”转向“用好”的基础上，重点抓好国土空间规划实施监测网络建设试点，完善与数字化管理配套的新政策机制，加快推进相关标准体系建设，让“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划建设再进一步。规划行业管理和人才队伍建设是国土空间规划体系建设的重要支撑。为了强化资质资格管理，《城乡规划编制单位资质管理办法》2024年1月正式发布，目前新的注册城乡规划师职业资格制度正在研究制定。今年自然资源部着力推动规划行业提升发展，将指导举办第二届全国国土空间规划年会，开展第一届全国优秀国土空间规划奖评选；将会同教育部加强国土空间规划学科建设，推进“国土空间规划产教融合协同育人创新基地”建设，指导举办第四届全国大学生国土空间规划设计竞赛，创新政产学研融合的人才培养模式。美丽中国，规划先行。建设人与自然和谐共生的美好家园，需要进一步凝聚共识，汇集各方力量共同推动“多规合一”改革向全过程、全链条、全生命周期走深走实，让规划体系更加完善、空间布局更加有序、空间治理更为有效。

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【来源：中国自然资源报】

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