事关1.83亿未成年网民，这部法规有何“新意”？
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时隔5年后，备受各界关注的《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》（下称《条例》）有了新进展。3月14日，国家互联网信息办公室（下称“国家网信办”）发布《条例》，并向社会公开征求意见。
财经E法注意到，《条例》的制定始于2014年。同年11月，国家网信办宣布，《条例》已纳入国务院“2014立法计划”。
2016年9月30日，国家网信办公布《条例》并公开征求意见。2017年1月6日，当时的国务院法制办公室就《条例》送审稿公开征求意见。此次是《条例》第三度公开征求意见。
相较2017年版，新版《条例》的内容、条款已出现诸多重大变化——对未成年人信息保护、防止未成年人沉迷网络、消费管理、禁止网络欺凌等方面作出规定，并严禁任何组织和个人以侵害未成年人身心健康的方式干预未成年人沉迷网络、侵犯未成年人合法权益。2017年的版本为6章35条，此次的版本为7章67条，内容扩充近一倍。
3月20日，中国社会科学院法学研究所、中国法学会网络与信息法学研究会邀请数十位专家、学者针对《条例》进行研讨。与会专家普遍认为，《条例》有不少亮点，尤其是回应了社会对于未成年人直播打赏、遭遇网络欺凌、网络沉迷等突出问题的关切，提出大型平台要承担未成年人保护的“守门人”义务。
01
平台要负“守门人”责任
2017年版《条例》中，关于未成年人个人信息保护的规定不多，主要聚焦于企业应合理收集未成年人个人信息、应针对未成年人个人信息制定收集规则、赋予未成年人用户及其监护人撤回同意的权利等方面。此次版本的《条例》针对未成年人个人信息保护设立了专章，从信息的收集、处理、使用、保护等方面进一步细化。另外，《条例》的“守门人”规定也很值得关注，即强化重要互联网平台服务提供者在未成年人网络保护中的责任和义务。
《条例》第二十条规定，未成年人用户数量巨大、在未成年人群体具有显著影响力的重要互联网平台服务提供者，应当履行定期开展未成年人网络保护影响评估、提供青少年模式或者未成年人专区、成立外部监督机构、每年发布未成年人网络保护社会责任报告等六项义务。
另外，第六十二条规定，对于违反包括第二十条在内相关条款的情况，情节严重的，可以处以没收违法所得，并处5000万元以下或者上一年度营业额5%以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿、通报有关部门依法吊销相关业务许可或者吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以上100万元以下罚款，并可以决定禁止其在一定期限内担任相关企业的董事、监事、高级管理人员和未成年人保护负责人。
对此，中央民族大学法学院副教授朱芸阳认为，上述条款是一大亮点，“其实是将《个人信息保护法》中第五十八条的‘守门人’义务，拓展到整个未成年人保护的内容当中，体现了和上位法的衔接。”
中国法学会网络与信息法研究会副秘书长周辉指出，《条例》虽然明确了重要互联网平台服务提供者的未成年人网络安全保护义务，但并未具体区分主要面向未成年人用户的互联网服务平台提供者和一般互联网服务平台提供者在履行未成年人网络保护义务上的不同。他提到，一些小型互联网平台更可能在未成年保护方面投入不足，从而存在管理漏洞，引发重大违法违规问题。
广州互联网法院综合审判三庭法官林北征建议，应对《条例》规定的“用户数量巨大”“显著影响力”加以量化。他举例表示，“一些未成年人常用的App，也许不具有我们通常理解的显著影响力，但对未成年人影响巨大，所以可能需要在覆盖人群、主要用户画像上做一个具体判别。”
《条例》第二十条第三款要求，平台要按照国家规定建立健全未成年人网络保护合规制度体系，成立主要由外部成员组成的独立机构，对未成年人网络保护情况进行监督。对此，有专家提出，独立机构的落地措施，需要以实施细则方式体现，未来相关细则的起草应充分听取消费者协会、消费者代表、行业协会、企业代表的意见，增加科学性的同时，也有利于后续合规措施的落实。
02
网络防沉迷规则须落地
未成年人使用网络最突出的问题是网络沉迷。《条例》将此列为专门章节，作出一系列规定。《条例》第五十条规定， 网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等网络服务提供者应当针对未成年人使用其服务设置青少年模式，在使用时段、时长、功能和内容等方面按照国家有关规定和标准提供服务，并为监护人履行监护职责提供时间管理、权限管理、消费管理等功能。
《条例》第五十一条规定， 网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等网络服务提供者应当采取措施，合理限制未成年人在使用网络产品和服务中的单次消费数额和单日累计消费数额，不得向未成年人提供与其民事行为能力不符的付费服务。
为了实现上述功能限制，网络实名制是基础条件。《条例》第五十三条规定，网络游戏服务提供者应当要求未成年人用户提供真实身份信息进行注册和登录使用，并通过国家建立的统一未成年人网络游戏电子身份认证系统等必要手段验证其真实身份信息。
2021年8月30日，国家新闻出版署发布的《关于进一步严格管理切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》要求，限制向未成年人提供网络游戏服务的时间，严格落实网络游戏用户账号实名注册和登录。
虽然游戏防沉迷在法律上已足够完善。但在现实中，这一系统仍有可能被绕开，比如，部分电商平台存在买卖、租用游戏账号的行为，玩家可借助购买的账号，可避开实名认证的要求。还有一些商家提供技术服务，可以“骗过”人脸识别。
03
披露未成年人信息需合规
《条例》还增设新闻媒体履行保护未成年人责任的规定。《条例》第十条规定，新闻媒体对侵犯未成年人网络权益的行为进行舆论监督，引导全社会共同参与未成年人网络保护。《条例》第三十一条规定，新闻媒体应当客观、审慎和适度采访报道涉及未成年人事件，不得通过网络宣扬体罚未成年人、侮辱未成年人人格尊严和未成年人违法犯罪等行为，不得通过网络披露未成年人违法犯罪和欺凌事件当事人的姓名、住所、照片以及其他可能识别出未成年人真实身份的信息。
《财经》商业治理研究院负责人在前述研讨会上表示，《未成年人保护法》第四十九条明确规定，新闻媒体应当加强未成年人保护方面的宣传，对侵犯未成年人合法权益的行为进行舆论监督。新闻媒体采访报道涉及未成年人事件应当客观、审慎和适度，不得侵犯未成年人的名誉、隐私和其他合法权益。“这一条规定，对新闻媒体的涉未成年人的报道明确提出要求及注意事项，并上升为法定义务。新闻媒体应积极关注法律提出的具体要求，并采取措施落实法律要求，加强行业自律。”他表示。
《财经》商业治理研究院负责人表示，结合《条例》的要求，媒体在报道中，要充分保护未成年人的隐私，不能对未成年人造成直接伤害或“二次伤害”。他还建议，新闻媒体应当制定规则，比如，细化区分新闻报道中的必要信息与个人隐私的界限。他特别指出，涉成年人的案件报道与涉未成年人的案件报道存在重大区别，在报道、传播过程中，特别是网络传播，应严格遵守基本的新闻操守和底线。
针对监护人能否查阅、复制、转移、更正、补充或者删除未成年人个人信息，周辉则建议《条例》增加“用于实现未成年人利益目的”限制条件，以更好的保护未成年人利益。
针对未成年人的网络欺凌值得深入关注。朱芸阳认为，除了媒体要提升报道素养，还应该对网络欺凌这一问题设立专章予以规制。她建议，未成年人网络保护还涉及教育、公安等部门管理的领域，未来可考虑出台进一步的规范性文件和部门规章。
04
构建立体化的保护体系
国家网信办在对《条例》的说明中指出，据统计，2020年中国未成年网民规模已达1.83亿，未成年人的互联网普及率达到94.9%，明显高于同期全国人口70.4%的互联网普及率。互联网在拓展未成年人学习、生活空间的同时，也带来了一些问题，如未成年人安全合理使用网络的意识和能力不强、网上违法和不良信息影响未成年人身心健康、未成年人个人信息被滥采滥用、一些未成年人沉迷网络等，亟待通过立法加以解决。中国社科院法学所副所长、研究员周汉华回顾2017年版《条例》时指出，当年版本主要着眼于保护未成年人的网络权益、防范网络沉迷、防止网络欺凌等问题，“我们看到今年的《条例》基本还是聚焦这些问题，但是整个结构和内容都发生了很大变化，进一步明确管理体制，加强法律责任，相较之前是一个升级版”。
周汉华指出，伴随《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》三法一条例的出台，针对未成年人网络保护的专门立法有其必要性和现实性，也凸显了制度设计的重要性。
朱芸阳表示，《条例》充分结合国际化和本土化特色，将未成年人在网络上可能遇到的潜在风险进行细分，把网络素养培育、内容管理、个人信息保护和网络沉迷防治等视角作为有机整体进行梳理。她认为，《条例》将起到承上启下的作用，“和上位法保持统一，对于下位法起到指导性作用。未来我们可以预见，中国的未成年人网络保护将会形成系统化、立体化的体系。”
《环球法律评论》编审王雪梅建议，《条例》应该减少原则性的表述内容，比如，已经出现在《未成年人保护法》《个人信息保护法》中相似的内容，
王雪梅还强调，要处理好未成年人网络保护与未成年人获得网络信息、实现网络交流权利的关系，既要保证未成年人的权利，同时也要保护他们的安全和隐私。
王雪梅还认为，对于违规行为的处罚要充分发挥威慑作用，“多数罚款顶格为100万元，相较于平台企业的规模和市值来说，如果罚款数目不痛不痒，可能会影响法律要起的保护作用”。
此外，王雪梅建议，结合国际经验，应该设立对执法环节进行监督的机构。她表示：“在与未成年人网络权益有关的公益诉讼案件中，检察机关是起诉人。未来是否可以考虑将检察机关纳入，整体负责监管实施、督查整改？”