中国信通院：建议研究制定《数字平台法》
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中央网信办网络法治局局长李长喜表示，2023年网络立法需突出重点立法项目，加快制定修订《网络安全法》《未成年人网络保护条例》《网络数据安全管理条例》等立法，不断完善《个人信息保护法》《数据安全法》等配套法规制度。
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文｜财经E法 樊瑞
编辑｜郭丽琴
在刚刚过去的2022年，受到疫情蔓延和大国博弈的双重影响，全球互联网立法战略目标凸显，规则竞争加剧。全球各大法区，为应对新技术新业务的产生，也纷纷推进新立法。
在中国，自2014年起，决策者开始着手制定一些基础性、全局性、根本性的顶层设计战略体系，并分别于2016年正式出台《网络安全法》，于2021年正式出台《数据安全法》和《个人信息保护法》。
如何通过梳理总结球数字经济发展新趋势，对中国未来立法带来启示？2023年1月13日，中国信通院互联网法律研究中心在北京举办第六届互联网法律研讨会并发布《网络立法白皮书（2022年）》（下称《白皮书》）。
《白皮书》建议，重视以立法促进数字经济发展，研究制定《数字平台法》，在法律层面上统一平台的分级分类和义务设置，进一步平衡安全和发展的需求。
中央网信办网络法治局局长李长喜在现场表示，2023年网络立法需突出重点立法项目，加快制定修订《网络安全法》《未成年人网络保护条例》《网络数据安全管理条例》等立法，不断完善《个人信息保护法》《数据安全法》等配套法规制度。
01
网络立法需进一步推进
自1994年的4月，中国开始全功能接入互联网，已经历近30年的高速成长。随着数字经济纵深发展，如何通过进一步建章立制，来应对高速发展的互联网产业？
据中国信通院互联网法律研究中心高级研究员刘耀华介绍，党的十九大、二十大均强调“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，对结构性网络立法工作提出深层次要求。《白皮书》指出，2022年，我国数据安全立法体系基本形成，网络平台立法成为重点。展望未来，《白皮书》建议深入推进数据、设施、技术方面立法，强化平台治理的制度基础，坚持兼顾促进发展和规范监管。
李长喜在现场表示，目前我国已经制定出台网络领域法律、行政法规、部门规章和地方性法规及规章达140余部，基本形成以传统立法为基础，以网络专门立法为依托，以地方性法规规章为补充，以网络内容建设与管理、网络安全和信息化立法为主干的网络法律体系。
面向未来，李长喜指出，2023年是中国全功能接入互联网的第三十个年头，法制建设需要在已有立法的基础上进一步推进。具体而言，一是进一步加强立法统筹，制定实施面向“二十大”时期的数字经济立法规划，充分发挥网络立法协调机制作用，协同推进网络立法；二是把握规范调整重点，聚焦平台、数据、技术、治理四条主线进一步健全法律制度；三是突出重点立法项目，加快制定修订《网络安全法》《未成年人网络保护条例》《网络数据安全管理条例》等立法，不断完善《数据安全法》《个人信息保护法》等配套法规制度；四是加快网络法治理论研究，深化网络立法理论研究和规律性问题的探索，妥善处理好信息技术的迅猛发展和立法的稳定性之间的关系。
中国信息通信研究院副院长王志勤在会上指出，2022年，中国在推进整个网络空间建设方面取得重大进展，围绕网络安全数据的治理、网络基础设施保护、数字技术监管和平台规范化监管，进一步深化了网络法律制度建设。
回顾过去，对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可评论称，中国的立法往往是回应性立法，“出现社会问题后进行回应，呈现以问题为导向的立法方向”。许可提出，在网络立法试点的背景下，应当考虑从回应性的立法转向体系性的立法。
02
单独的数字平台立法是否必要？
2022年末的中央经济工作会议释放了鼓励平台经济发展的明确信号，提出“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。
《白皮书》建议，重视以立法促进数字经济发展，研究制定《数字平台法》，在法律层面上统一平台的分级分类和义务设置，进一步平衡安全和发展的需求。《白皮书》称，当前，中国尚未制定统一的平台立法，对平台的规制主要存在于分散的立法中，各个行业领域的规则不尽统一。实践中，不同类别的平台缺乏差异化监管措施。
北京大学法学院副院长薛军指出，目前平台类型呈现多元化，包括电商平台、直播平台、短视频分享平台、出行平台、招聘平台等类型，但法律体系中位阶最高的针对某一种特定类型的平台立法，仅有《电子商务法》。薛军透露，曾经出现过一些平台不希望自己被定义为电商平台，从而逃避电商平台的责任的现象。
“严格来说，《电子商务法》规制的是电商平台，那对于大量的其他平台的执法依据是什么？又该如何对其进行监管？”薛军表示。
那么，是否需要设立统一的平台立法？薛军认为，“长远来看，需要推进设立单独的数字平台立法”。薛军表示，未来的数字平台立法中，首要的核心内容是要解决基础性定义，即哪些属于数字化平台。还应当明确数字平台要承担何种基础性的平台责任。
薛军建议，数字平台立法还应处理好平台的自治和他治的关系。目前，监管部门将一定的监管权限下放，平台通过自治承担相应的监管责任。薛军强调，要对平台自治权力进行控制和约束，防止平台滥用自治权力，“比如平台的规则制定权，修改规制是可以自己决定还是应当公开征求意见？是否需要进行合理性审查？”薛军举例说，
此外，如何捋清大型平台的监管责任也是一个重要议题。
薛军介绍，中国传统的立法是按照行业来进行规制，但大型平台较为复杂，牵扯多个行业，也就需要建立与其匹配的、统一的监管机制。
薛军透露，如何确定大型平台中的监管关系也是目前实际监管中遇到的挑战。他以聚合平台为例指出，审查监管责任，到底是落在大平台还是小平台上，目前尚不清晰。例如，如果有价格违法行为，到底是算大平台还是算小平台的？微信是个载体，疫情期间有人在微信小程序上卖假药，微信有责任吗？“这些问题都值得研究”。
但许可有不同看法，“我们未必需要一个单独平台立法”。
一方面，许可指出，中国已经建立《数据安全法》《电子商务法》《网络安全法》《个人信息保护法》等网络立法的“四法全书”。在此基础上，下一步的立法要更加理性，需要考虑更加体系化、协同性的立法。
另一方面，许可认为，平台上有个人信息保护、数据要素，也有算法，如果制定单独的平台立法，可能没有办法把这些相互依存的要素剥离出来。立法要兼顾要素的综合性和立法的体系性，这考验立法者的智慧。许可建议，应当从单独立法转向体系化的思路，要考虑到不同法律制度的衔接和多元价值的平衡。