两会时间 | “大力发展数字经济”如何落实？法治是最好的营商环境
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目前中国数字经济还存在创新能力不足、治理体系亟待完善等问题。推动数字经济发展，营造良好的营商环境还需要增加立法和执法的可预期性，推动建设包容审慎的监管体系，以及政府数据的互联互通。
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文｜财经E法 樊朔
编辑｜郭丽琴
3月5日上午，十四届全国人大一次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强向大会作政府工作报告。工作报告提出：大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。
几天前，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》（下称《规划》）已给出路线图。
《规划》提出，数字中国建设工作将作为对有关领导干部考评的参考。到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。其中，夯实数字基础设施和数据资源体系是两大基础。
《规划》公布后，科技股表现强势。截至3月1日收盘，恒生科技指数涨幅扩大至7%，小鹏汽车、理想汽车、网易涨超9%，百度涨超8%，腾讯涨超7%。
根据2022年12月中国信通院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》，数字经济为全球经济复苏提供重要支撑。2021 年，测算的47个国家数字经济增加值规模为38.1万亿美元（约265.94万亿元人民币），同比名义增长15.6%，占GDP比重为45.0%。
白皮书数据显示，中美欧形成全球数字经济发展的三极格局。2021年，从规模看，美国数字经济蝉联世界第一，规模达15.3万亿美元（约106.79万亿元人民币），中国位居第二，规模为7.1万亿美元（约49.56万亿元人民币）。
在中国，随着数字经济发展，数据作为新型生产要素对传统产权、流通、分配、治理等制度提出了新的挑战。2022年，二十大报告明确提出加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，同时要求营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。在这一背景下，数字经济的营商环境引发关注。
2月26日，对外经济贸易大学发布了《数字经济营商环境评估报告（2022）》（下称《营商环境报告》），并举办了第二届营商环境高端论坛（下称“论坛”）。《营商环境报告》由对外经济贸易大学教授王敬波团队历时12个月编写完成，是中国首部就数字经济营商环境作出全面评价的评估报告。
与会多位专家、平台企业代表认为，目前中国数字经济还存在创新能力不足、治理体系亟待完善等问题。推动数字经济发展，营造良好的营商环境还需要增加立法和执法的可预期性，推动建设包容审慎的监管体系，以及政府数据的互联互通。
全国政协委员、最高人民法院副院长贺小荣表示，现阶段，优化数字经济营商环境成为打造具有全球竞争力数字经济高地的必然要求。法治是最好的营商环境，人民法院将统筹信息保护与信息共享，数字安全与数据利用，包容审慎与有效监管，政府职责与自治作用的相互关系，平衡各种利益，化解各类矛盾，因势而动，顺势而为,以法治方式持续优化数字经济营商环境。
国家发改委法规司司长杨洁认为，数字赋能营商环境，大势已成。但目前，在数字政府建设方面，有的部门出于信息安全考虑，部门垂管信息系统与地方政务服务平台对接仍然存在“数据壁垒”“数据孤岛”，有的共享数据，也不同程度存在数据不完整、不规范的问题。对此，国家发改委已有相关的规划和举措。
01
《规划》：“数实融合”“平台规范健康发展”
在数字经济发展上，《规划》提出，要全面赋能经济社会发展，培育壮大数字经济核心产业，推动数字技术和实体经济深度融合。发挥“绿灯”投资案例引导作用，推动平台企业规范健康发展。
在数字政务层面，《规划》提出要发展高效协同的数字政务。加快制度规则创新，完善与数字政务建设相适应的规章制度。强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。
《规划》对优化数字化发展环境也进行了规定。提出要完善法律法规体系，加强立法统筹协调，研究制定数字领域立法规划，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度。
此外，《规划》提出要健全体制机制。建立健全数字中国建设统筹协调机制，及时研究解决数字化发展重大问题，推动跨部门协同和上下联动，抓好重大任务和重大工程的督促落实。开展数字中国发展监测评估。将数字中国建设工作情况作为对有关党政领导干部考核评价的参考。
在保障资金投入层面，《规划》指出要创新资金扶持方式，加强对各类资金的统筹引导。发挥国家产融合作平台等作用，引导金融资源支持数字化发展。鼓励引导资本规范参与数字中国建设，构建社会资本有效参与的投融资体系。
贺小荣指出，近年来，数字技术正以新理论、新业态、新模式全面融入人类政治、经济、文化、社会、生态文明建设等全领域和全过程。人民法院将深刻把握数字经济内在规律和发展趋势，科学把握法治营商环境与数字经济发展的密切联系，立足审判职能，坚持平衡保护原则，坚持保护与规范并重，助力数字经济高质量发展。
对外经济贸易大学校长赵忠秀表示，在后疫情时代，数字经济已经成为构建新发展格局，推动经济社会高质量发展的重要推动力。如何构建适宜于数字经济发展的营商环境，已成为学界和实务界共同关注的问题。
《营商环境报告》指出，现阶段，中国数字经济营商环境建设取得重要成就，但也存在数字经济的基础性制度不完善、行政权不当干预市场、涉企收费变异化隐形化、公共服务的智能化和精准化水平不足、科技创新与知识产权保护亟待加强、政府诚信有待提升、数据安全与数据治理缺乏制度保障、区域间发展不平衡等问题。
报告建议，未来应建立健全数字经济法律制度体系，推动将开放市场、包容审慎监管的理念法治化，通过部际联席会议等机制完善顶层设计，健全区域合作机制，以东数西算推动区域协调发展，扩大试点城市范围，大力推广地方创新，为建设数字中国提供有益支持。
02
数字政务：需完善互联互通
值得注意的是，政府数据无法互联互通是数字经济营商环境中的基本问题之一。
杨洁介绍，目前，在数字政府建设方面，有的部门出于信息安全考虑，部门垂管信息系统与地方政务服务平台对接仍然存在“数据壁垒”“数据孤岛”，有的共享数据，也不同程度存在数据不完整、不规范的问题。国家发改委法规司对上述问题已进行相关的规划和举措：
第一，持续深化政务信息系统的整合共享，为决策科学化、治理精准化、服务高效化提供支撑。重点是抓紧建立健全政务数据共享协调机制，推进部门垂管信息系统与地方政务平台对接，加快数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合与共享利用，并保障数据安全。
第二，持续完善相关数据标准规范和技术规范，构建适应和支撑数字营商环境的规则体系。抓紧完善数据共享规范，建立健全政务服务管理和标准体系，推进政务服务标准化、规范化、便利化，推动数据信息标准化，实现业务流程、服务模式与数据信息的智慧诊断、智能匹配，审批信息与信用信息、建设进展信息、监管信息的智慧比对、智能互联。
第三是持续推进跨部门联合监管，不断探索完善智慧监管手段。抓紧健全各领域监管标准体系，用好“互联网+监管”全国一体化平台体系，充分发挥信用监管的基础性作用，探索精准监管、智慧监管、提高监管的靶向性和有效性。
第四是要持续开发数字营商新场景，让数字化、网络化、智能化、标准化更好惠及企业群众。深化“互联网+政务服务”，拓展提升全流程一体化在线政务服务平台功能，开发更多网上办、掌上办、移动办、指尖办等数字化服务场景，推动更多政务事项集成办理，更多政务服务事项在更大范围“一网通办”“跨省通办”“全程网办”。
对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇认为，政府数据的互联互通涉及到公共资源的投入和公权力的规制，因此要符合公权力的规则，包括公平的准入。数字经济的市场基础设施的经营要向市场开放，不能被一家公司垄断。
华南理工大学法学院教授滕宏庆表示，数字法治政府是具有双重向度的，即数字化和法治化。数字法治政府不是简单的数字化和法治化的相加，数字法治政府作为一个全新的理念，应该考虑乘法效应，将二者进行重申，对现在的决策模式、权责配置、程序方法都要进行一定的重构，以实现数字法治的质变。
目前，数字法治政府建设存在一定的安全治理问题。滕宏庆指出，政务数据的分类分级的机制、原则过于抽象，而且具有一定的缺失。目前中国政务数据的分级分类授权协议与国际上通行的授权许可也不相一致。因此，中国的数据如何进行出海，如何进行跨境流动，包括在粤港澳大湾区中数据如何进行流动，实际上还是一个空白。此外，传统的网络安全监管评估对政务数据安全适应不足。政务数据法律责任的协同方面也参差不齐。例如，《数据安全法》对政务数据的直接负责主管人和其他直接的责任人给予处分的规定不够清晰，现有的《保守国家秘密法》，以及《刑法》当中规定的危害国家安全和国家秘密罪，以及侵犯公民信息罪和相应的计算机信息系统的一些罪名，目前在政务数据的安全保障当中没有得到很好的衔接和梳理。
因此，滕宏庆建议，第一，在政务数据的采集、存储、处理、流通的环节建立全流程动态可追溯的分类分级的标识体系，并建立一些数据通用标准，与国际上授权协议的开放标准相匹配。第二，健全政务数据全生命周期场景化的风险评估和监管。第三，用法律责任体系压实政务数据的安全保障责任。
03
专家：监管需“包容审慎”
对外经济贸易大学副校长王敬波表示，目前中国的数字经济发展仍存在诸多问题。具体而言，数字经济在关键领域的创新能力依然不足；传统产业数字化的发展相对较慢；数字鸿沟亟待弥合，部分区域之间的数字鸿沟逐渐扩大；数字经济的治理体系还需要进一步的完善。
中国人民大学公共管理学院教授马亮指出，要厘清数字经济所需要的营商环境和与之对应的实体经济所需的营商环境有何不同。其中可能会有共性的需要，例如基础公共设施中的水、电，也可能会有特殊的营商环境的需要，例如数据、算法、人才等。目前，数字经济无论是产业数字化，还是数字产业化经常会形成“你中有我我中有你”的状态，很难去界定一个企业是否属于数字经济。
马亮表示，还需要厘清数字经济的营商环境是服务于平台企业还是中小企业，两者的需要完全不同的。数字经济看似是服务于大的平台企业，或者将来会成长为大型平台的企业，但是，如果能够推动平台企业为广大中小企业提供更多的资源，最终的结果是整体经济将会发展得更好。此外，数字营商环境有跨域性，在任何一个有互联网的地方都是一样的。在每一个属地的政府政策又不同的情况下，存在着政策在地化和营商环境跨域性的矛盾。马亮因此认为，地方政府甚至中央政府应该和平台企业协同，去打造一种“平台+政府”的营商环境。
中央财经大学法学院教授刘权认为，优化营商环境最根本的是要增强市场的可预期性。因此，要实施常态化监管，即包容审慎监管，而不是运动式执法和运动式治理。数字经济存在深度不确定性，各种新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现，对于传统的法治的确定性产生了新挑战。包容审慎监管正好回应了灵活应对不确定性的时代要求，有利于促进数字经济创新，同时能够适应有效市场和有为政府更好的激活，正好体现了“在发展中规范，在规范中发展”的理念。
如何优化数字经济营商环境？刘权建议，首先，要最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场的直接干预。具体而言，要合理把握立法节奏，并不是法律越做越好，越快越好。目前一些立法“头痛医头，脚痛医脚”，可能会抑制科技创新，会导致一些新业态受到不利的影响。刘权认为，对于促进性的法律法规应当先立，限制性的应当审慎立法，比如像《数字经济促进条例》这样的规范应当及早制定，对于市场主体进行限制的规章、文件应当审慎的制定，该快则快，该慢则慢。
其次，要通过回应性的适应机制促成监管。数字经济具有不确定性，只有让企业充分试错，让政府不断探索新型监管措施，进而实现更好的政策规定。
刘权援引案例说，在监管领域，沙盒监管是一种典型的试验机制，其提供的是一个监管宽松的“安全区域”，市场主体可申请进入其中进行产品、服务或商业模式测试，而不必担心严厉的责任追究。2015年，英国金融行为监管局率先推出了“监管沙盒”，随后新加坡、澳大利亚、马来西亚等国也纷纷采用了这一监管创新机制。2019年，中国人民银行启动金融科技创新监管试点工作，打造包容审慎的金融科技创新监管工具。在中国人民银行的指导下，北京、上海、深圳等地开展了沙盒监管试点。2022年2月，市场监管总局、工业和信息化部等五部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，开始在汽车安全领域试行沙盒监管，意在引导企业查找问题、改进设计、降低风险。在沙盒监管中，被监管者享有诸多“特权”，能够以较低的合规成本大胆进行创新试验；监管部门不仅可以灵活控制风险，有效甄别真正的创新，还能够通过互动沟通机制，适时反思现有监管的不足并及时改进。在鼓励创新、包容试错之外，沙盒监管更强调监管者与市场主体的相互协作与反馈，也正因此，沙盒监管更易发生“监管俘获”，需要由第三方机构独立评估监管效果。
此外，刘权认为，应该完善容错机制。在数字经济创新过程中存在诸多风险，一些数据产业创新可能在某种程度上突破了现行法规，但这实际上并不是恶意的，是有利于社会创新的。只是由于新事物的发展，一些法律没有及时跟进。所以为了鼓励创新，应当加以宽容，营造让企业家敢于创新的氛围。
对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心的主任许可指出，目前中国数字经济发展过程中存在着“九龙治水”和监管竞争的问题。许可建议，要将多头监管变成协同监管，避免“合成谬误”。例如，2022年经国务院办公厅批准，国家发改委牵头成立的数字经济发展部际联席会议就是一个很好的尝试。
对外经济贸易大学法学院副教授孔祥稳则认为，监管沙盒怎么落地？有没有制度支撑？这些其实是存疑的。监管沙盒的本质是创造一个新的法律环境鼓励企业创新，如果与现行法律有所抵触，它实际上要调整适用相关法律规范和豁免相应法律责任，但是目前的法律体系并没有给这样的制度留接口。因此，这些监管理念还需要制度化。此外，很多制度设计还要精细化。孔祥稳认为，在新兴领域，法律制度的密度过高会影响到企业的发展。但另一方面，目前对政府的一些制度约束还不够精细，如对政府诚信的要求等。“约束企业的或许可以多一点包容，约束行政权力的或许可以多一点力度。”孔祥稳说。
04
平台企业：呼吁增加立法和执法的可预期性
黄勇认为，形成良好的数字经济营商环境，要区分数字经济和平台经济之间的关系，明确其内涵和外延。
阿里巴巴集团高级法务专家何忠凯表示，目前平台企业在数字经济发展中仍遇到一些问题：
第一，从中央到地方出台了一些涉及平台监管的政策。对企业来说，实施常态化监管确有必要，但其中“红绿灯”“常态化监管”等的具体内涵还不够明晰，影响到企业稳定发展预期的形成。在区块链、元宇宙等下一代互联网前沿领域，平台企业投资运营还面临较高的合规风险。
第二，目前有些立法已经不太适应数字经济的发展，这将导致部分法律在相关行业不好适用，企业的经营风险也被放大。数字经济的特点之一是其商业模式、数字化产品变化非常迅速，这导致以传统商业实践为基础的立法不能完全适应数字经济背景下的商业实践。
第三，监管执法和政策不够协调统一。平台经济的地域其实是无边界的，在行业监管部门化、条块化、属地化的监管模式下，监管行为有时候会发生冲突，需要强化协调。
腾讯研究院高级研究员彭云则认为，数字经济发展的基本原则是“法无禁止即可为”，而不是“法有规定才可为”。近期被反复讨论的沙盒监管、尽职免责、责任保险等制度创新在本质上都是希望能够对新技术在发展当中进行规范。“重要的是怎么去把握合适的监管尺度，政府可能更多的是把握方向和要求，企业结合自身的情况和特点做落地。”彭云说。面向未来，彭云表示，数字经济发展其实是创新能力，或者生产能力的硬实力，以及市场信心软实力的综合结果。他建议，更加强化议题设置，或者通过正面的阐释引导，营造一个稳经济、强信心的政策环境。
何忠凯则建议，第一，增加立法和执法的可预期性。第二，为技术创新营造更具包容性的监管环境，政府及有关部门应当按照鼓励创新的原则对新技术、新产业、新业态实行包容审慎的监管，在明确监管环境的基础上，许可备案的时候将重点从事前的审批向事中、事后监管转移，实施宽进严出。第三，提升分类治理的精准性，科学界定平台责任。
何忠凯认为，技术创新与商业模式的迭代增强了市场主体的多元性，但也带来很多难题。例如，在过往的监管中分级管控做得比较多，将平台分为超级平台、大型平台、中小平台等。但是其中分类施策还有待进一步完善，比如对社交平台，监管的重点应该是内容；但是对电商平台，监管关注点可能应该集中在交易安全、产品质量上。“所以，不同的平台应该分类施策，确定不同的监管重点。”何忠凯说。
美团公共事务部法律政策总监田林则认为，培育良好的营商环境，一定要坚持法律政策制定过程的公开、透明；一定要坚持法律政策在解释和运用方面的公平性、合理性，避免披上合法性外衣的一些滥用和误用。此外，田林还建议制定一部政策评价法，赋权国家发改委增设主管政策评价的专业司局，推进政策一致性评估、政策成本效益分析和统一的政策文件备案工作。