欧盟对中国电动车的反补贴调查，有悖常理
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面对新能源汽车产业发展大势，欧盟不如务实与中国开展合作，共同加速推进低碳目标的实现。
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文｜屠新泉 对外经贸大学中国WTO研究院院长
编辑｜郭丽琴
2023年9月13日，欧盟委员会主席冯德莱恩在欧洲议会发表第四次“盟情咨文”时表示，欧盟委员会将启动一项针对从中国进口的电动汽车的反补贴调查。消息一出，立即引发国内外舆论的广泛关注。
大家对欧盟的反补贴以及反倾销（下称“双反”）并不陌生。“双反”一度是中欧贸易摩擦的焦点，中国的紧固件、自行车、电视机、太阳能电池等都曾经遭到欧盟“双反”的重点打击。然而此次欧盟对中国电动汽车再次祭起反补贴这个老“法器”，还是吸引了众多眼光，其原因无疑在于汽车尤其是电动汽车这一产品和产业之于中国以及欧盟的特殊重要性。
鉴于欧盟这一调查尚未正式发起，即便发起也要等待一段时间才能出台调查结果，我们暂时还无法对其是否合法下定论，也难以准确判断其可能的影响。但是，我们可以作出判断的是，欧盟的这一反补贴调查从根本上是有悖于经济常识和市场规律的，是基于历史经验作出的错误判断，是把旧工具错误地用在了新对象上。
无论是反倾销还是反补贴或是其他贸易限制措施，其基本的逻辑在于防止外国产品利用其低价竞争优势抢占本国市场，避免本国市场成为培养竞争对手的温床。简言之，就是要防止弱者用“低价”逆袭。但是，中国对欧洲的电动汽车出口逻辑是：“价格较高”的优质产品，客观满足了欧盟消费者的需要。
此外，中国向欧盟出口电动汽车中的46%来自合资和外商独资品牌，本质上是全球企业在中国市场合力作用的结果，并非只有中国企业从中受益。
面对全球新能源汽车产业发展的方向，欧盟不如有效发挥自身优势，与中国在该行业积极开展合作、公平竞争，共同加速推进全球能源转型和双碳目标的实现。
01
中国电动汽车产业崛起触动欧盟利益
对中国来说，2023年前8个月出口总额同比下降5.6%。尤其是过去20年来的重点出口产品电脑和手机的出口分别大幅下降19%和7.5%。但“新三样”，即电动载人汽车、锂离子蓄电池、太阳能电池异军突起，迅速成为稳定我国出口大局的新主力。今年上半年，“新三样”合计出口增长61.6%，拉动整体出口增长1.8个百分点。
其中，最引人关注的无疑是电动汽车，这得益于中国汽车产业数十年积累。从2021年开始，中国汽车出口销量迅速增长。2021年、2022年及2023年上半年，中国的汽车出口销量分别为201万辆、311万辆与214万辆，同比分别增长102%、54%和76%，先后超过德国与日本，成为全球第一大汽车出口国。如此快速赶超，得益于中国汽车产业在新能源汽车特别是电动汽车上的突飞猛进。2022年中国累计出口新能源车112万台，2023年1月-7月出口新能源车94万台，同比增长96%，占汽车出口总量的约三分之一。可以说，电动汽车不仅是带动中国出口增长的新引擎，也是中国产业升级的典型代表。
但是中国电动汽车产业的快速兴起，必然对既有的全球汽车产业格局造成巨大冲击，触动了现有汽车工业大国，尤其是欧盟的重大商业和战略利益。从这个角度来说，欧盟委员会此次发起对华电动汽车反补贴调查并不令人意外。
欧洲是汽车工业的发源地，在燃油车时代一度独领风骚，至今依然拥有强大的竞争力，在中国市场，只有来自德国的奔驰、宝马、奥迪被尊为一线豪华品牌。汽车产业在欧洲的贸易和工业结构中占据极其重要的地位，该行业产生的营业额约占欧盟GDP的7%，欧盟约有260万人直接参与汽车制造、91万人间接参与汽车制造，汽车行业占欧盟所有制造业就业岗位的11.6%。2022年欧盟汽车出口额1580亿欧元，创造了960亿欧元的贸易顺差，而同年欧盟整体录得高达4320亿欧元的贸易逆差。
然而，汽车工业这一欧盟工业的皇冠正面临巨大的挑战。2019年1月，麦肯锡发布了题为《竞逐2050：欧洲汽车工业愿景》的研究报告。该报告指出，欧洲汽车工业正面临转折点和前所未有的变化，中国的崛起、汽车的智能化和电动化、大批的新进入者都对欧洲汽车工业的领先地位构成威胁。尤其新能源汽车产业的快速兴起以及中国成功抢占先机，令欧洲汽车工业倍感压力。全球新能源汽车销量从2018年的211万辆增加到2022年的1044万辆，同期，全球新能源汽车渗透率从2%提升至13%。
而在这个新赛道当中，欧洲汽车工业擅长的精美外观设计、精细制造工艺、扎实机械品质，都不再成为不可替代、不可超越的竞争优势。欧洲在整个信息化、数字化时代的落伍导致了其在新能源汽车领域丧失了先机，欧洲至今仍然没有一家全球性的数字平台企业，也没有一家有竞争力的手机和电脑制造商。
相较之下，中国依靠在信息技术产业中积累起来的电池生产技术和产业链配套能力，而美国则是依托其强大的软件技术和数字化能力，在新能源汽车领域齐头并进、引领潮流。在新能源汽车市场上，2022年中国、欧洲和美国在全球新能源汽车销量的份额分别为64%、22%和9%，欧洲仍然领先于美国。但是在生产端，中美新能源车企领先全球销量榜单，中国的比亚迪成为2022年全球新能源汽车总销量排名第一的整车厂, 美国的特斯拉位列整车厂销量第二，上汽通用汽车集团的新能源汽车销量在整车厂中排名第三。
欧洲已是中国新能源汽车企业向往的出口市场。2023年6月，毕马威发布的报告《中国新能源汽车筑梦欧洲》指出，2018-2022年，欧洲新能源汽车销量的年均增长率为58%，仅次于同期的中国（61%），增速世界第二，欧洲新能源汽车市场前景广阔，潜力巨大。2021年中国对欧洲出口量占中国新能源汽车对外出口总量的48%，欧洲成为中国新能源汽车出口的第一大区域，2022年中国对欧洲新能源汽车出口持续领先其他区域。
贸易政策归根结底是对相关国际竞争地位的反应，欧盟发起对华电动汽车的反补贴，正是中欧在这一产业中竞争优势变化的自然结果，虽然是情理之外，有违贸易自由化的原则，但也是意料之中。
不久前举办的德国慕尼黑车展上，比亚迪、上汽MG、零跑汽车、阿维塔科技等整车企业，宁德时代、欣旺达动力等动力电池企业，及地平线、黑芝麻、商汤绝影、轻舟智航等智能科技企业，以“组团式”的阵容登台。在某些媒体看来，慕尼黑车展俨然已经成了“属于中国人的国际车展”。但欧盟的学界和政界，却需要警惕这种颇具误导性的言论，因为这会导致欧盟错误判断形势，并错过新能源时代的重大产业机遇。
02
主要依靠中国本土市场的产业
为何说欧盟的这一反补贴调查从根本上有悖于经济常识和市场规律，是基于历史经验作出的错误判断？
此前，欧盟应对进口竞争时常用的手段包括反补贴和反倾销，通常称之为“双反”，依据是WTO的《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》。
WTO规定反对的是“倾销”和“补贴”。其中倾销是指A国企业以低于本国市场价格出口并对B国产业造成损害，而补贴是指A国企业借助本国政府的财政补贴，以更低的价格出口并对B国产业造成损害。虽然价格比较的参照系是出口国A国的国内市场价格，但对进口国B国来说，“双反”的根本目的在于反制A国的出口商以低于B国国内市场价格的低价与B国企业进行竞争。不论是哪种情况，“低价”都是B国启动“双反”手段的重要因素。
但中国新能源汽车的出口价格并不低。目前出口欧洲量比较大的中国品牌汽车（包括MG、比亚迪、领克等）价格普遍在3万欧元以上，和欧盟汽车平均售价持平甚至更高，也比该车型在中国国内的售价要高出不少，根本谈不上低价“倾销”或竞争。比如比亚迪海豹的售价为44990欧元（约合人民币35万元），国内价格则为18.98万元起；ATTO 3售价3.8万欧元（约合人民币27万元），国内元PLUS的售价13.58万元起；汉EV售价高达7.2万欧元（约合人民币50万元），国内起步价为20.98万元。
究其原因，新能源汽车产业是一个依靠中国本土市场培育起来的新兴大型产业。
从历史上看，中国的工业化的确曾经高度依赖出口、依赖外部市场。两头在外的加工贸易一度成为中国加工制造业的主流模式，在当时既缺乏中间品制造能力，也缺乏进入外部市场渠道的情况下，加工贸易的确是我们唯一的选择。同时，严重低下的国内消费能力也完全不足以支撑和消化规模化的产能。中国的外贸依存度一度高达67%，中国的贸易顺差占GDP的比重一度超过7%，都显示出中国对出口的高度依赖。这也是引发欧美等国对中国相关产业频繁发起反倾销、反补贴等贸易限制措施的根本原因。以另一个新能源领域的代表性产业—光伏为例，2012年欧盟对中国光伏产品发起双反调查，并对中国光伏产业造成巨大打击，主要因为当时的中国光伏产品70%以上用于出口，尤其是出口到欧洲市场。
但出口从来不是中国新能源汽车乃至整个中国汽车工业的重心。中国汽车工业一直是一个内向型的、以满足国内需求为主的产业。2018年，中国汽车出口仅101万辆，远低于美国的193万辆、韩国的245万辆、德国的399万辆和日本的468万辆，相比之下，中国汽车总产量高达2680万辆，几乎相当于上述四国产量总和。中国汽车出口占总产量的比重仅3.6%，也远低于美韩德日等国。
中国新能源汽车产业的发展也主要依靠国内市场。中国新能源汽车从2012年开始规模化起步，产量仅为12552辆，2014年增长至78499辆，直到2015年，中国汽车工业协会才有了新能源汽车出口数量的统计：1211辆，而当年的产量为340471辆。也就是说，2015年中国新能源汽车的出口依存度仅为0.3%。而正是从2015年开始，中国成为全球最大的新能源汽车市场。2022年，中国新能源汽车已经在全球销售688.7万辆，占到全球新能源汽车总销量的61.2%。同年，中国累计出口新能源车67.9万台，占中国全部出口量的22%。
中国新能源汽车的出口跃升，是在最近5年尤其是2020年之后才出现的新现象。2021年中国新能源汽车出口59万辆，比2020年的22.4万辆增加1.6倍，2022年出口112万辆，已经是2020年的5倍了。因此，不是出口带动了中国新能源汽车产业的发展，而是欧盟消费者自然需求，叠加中国新能源汽车的崛起，从而导致了更大规模的中国新能源汽车对欧出口。
03
补贴在中国市场的实际作用
毫无疑问，中国新能源汽车产业是在中国政府持续有力且有效的补贴政策支持下发展起来的。但各国（美欧日韩）新能源汽车产业的发展中，政府皆是主导地位，且补贴的最终目的是为了促进环保和减排。
总体来看，中国政府历年来对新能源汽车的补贴政策都是把焦点放在扩大其推广应用上，也即培育市场、鼓励消费上。由于中国对环保的高度重视、社会环保意识的不断加强，并叠加中国汽车消费正好处于快速上升期，才使得中国新能源汽车产业在短短十多年当中实现爆发式增长。
2009年国务院发布的《汽车产业调整和振兴规划》提出，推广使用节能和新能源汽车，启动国家节能和新能源汽车示范工程，由中央财政安排资金给予补贴。同年财政部联合科技部发布的《关于开展节能和新能源汽车示范推广试点工作的通知》明确，中央财政将对购置节能与新能源汽车给予补助，从此拉开了新能源汽车补贴时代的序幕。2010年开放对私人购买新能源汽车的补贴，并逐步扩大试点城市范围。随后新能源汽车补贴政策不断调整优化，直至2022年宣布取消补贴政策。前后历时13年，有估计称补贴总额达到2000亿元，培育出了全球最大的新能源汽车产业。
除了补贴政策本身，中国在补贴的落地和实施方面也有效率上的优势，尤其体现在充电桩这一基础设施的建设上。截至2022年底，中国国已经累计建成充电桩521万个、换电站1973座，其中2022年新增充电桩259.3万个、换电站675座，充换电基础设施建设速度明显加快。相比之下，2021年欧洲、美国充电桩数量仅分别为35.6万台和11.4万台。
需要强调的是，中国的新能源汽车产业是向全球开放的，也是全球汽车企业在中国市场共同努力的结果。2018年特斯拉落户上海，其超级工厂已占其全球产量的一半。从2020年开始，特斯拉向欧洲和其他地区出口纯电动汽车。2023年1-8月，特斯拉出口23.5万辆，占到全国新能源汽车出口总量的32.3%。
2023年前7个月，欧盟电动汽车合计销售128.3万辆，中国向欧盟出口电动载人汽车约33万辆，占比25.7%。但其中约有46%来自合资和外商独资品牌，包括特斯拉、大众、宝马、奥迪、奔驰等；中国本土汽车品牌占比约54%，占比较高的品牌包括名爵、沃尔沃、极星、智马达等。因此，中国新能源汽车向全世界的出口包括向欧洲的出口，本质上是全球企业在中国市场合力作用的结果体现，并非只有中国从中受益。