崛起之后，网约车聚合平台监管仍待完善
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一系列政策的出台，使得相关部门对聚合平台的管理依据更加充分。但与此同时，各地对聚合平台的性质界定仍有所差异，使得相关的主体责任认定各不相同。
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文｜财经E法 张剑
编辑 | 鲁伟
12月22日发布的《2023中国网约车市场发展报告》（下称《网约车市场报告》）披露，截至2023年11月末，聚合平台的订单占网约车总订单量的27.52%。聚合平台订单已占据网约车订单总量的近三成，成为网约车市场的重要组成部分。
上述《网约车市场报告》是由国交信息股份有限公司发布的。
2023年以来，从中央到各省市，针对聚合平台的相关政策陆续出台，对聚合平台性质界定、需履行的责任等几方面加以厘清，亦有行业协会发布相关团体标准。
一系列政策的出台，使得相关部门对聚合平台的管理依据更加充分，有利于更好地发挥平台经济的作用，也有利于网约车行业的规范健康持续发展。但也要注意到，各地对聚合平台的性质界定有所差异，使得相关的主体责任认定各不相同。
01
各地陆续出台新政
4月末，交通运输部、工信部等五部委发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（下称《通知》）。
《通知》要求，做好网约车聚合平台规范管理工作，切实保障乘客和驾驶员的合法权益，其中还提到规范经营行为，维护公平竞争市场秩序，包括不得以不正当价格行为扰乱市场秩序；督促网约车聚合平台不得干预网约车平台公司价格行为；不得直接参与车辆调度及驾驶员管理等等。
《通知》出台后，各省市也先后出台相关政策。比较有代表性的包括：2023年6月1日，山东省烟台市《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（下称《烟台细则》）开始实施。《烟台细则》将聚合平台界定为电子商务平台，同时要求，聚合平台应加强对接入的网约车平台公司运营安全及服务质量的管理，确保其取得网约车经营许可且符合其他有关规定，并督促其加强车辆和人员管理。
9月初，河北省定州市发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《定州办法》），将聚合平台纳入网约车平台管理。
中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧表示，截至2023年10月底，已有20个省市发布聚合平台管理政策。其中，济南、合肥、湖州在出租车管理办法或条例中作出规定，成都、黄山、烟台等地在网约车监管实施细则中作出规定，其余省市则以单独的通知等形式推出。
李俊慧指出，相关的政策主要聚焦在几个方面：资质核验、乘客权益、司机权益、司乘投诉、市场秩序。
这其中，在资质核验方面，各地做法并不相同。聚合平台应核验网约车平台许可已成共识，但是否应直接核验人与车的许可，各地做法有所不同。比如天津、广东、浙江等地明确，聚合平台负有直接核验人车许可的责任；有一些地方则模糊表述为“提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应许可”。
而在其他四个方面，各地政策区别不大。比如都明确提出，聚合平台应展示平台信息、投诉渠道、用户协议等信息；公开计价规则、抽成比例、网约车企业调价通过聚合平台提前公示；聚合平台与网约车平台建立首问负责制度；不得干预网约车平台公司的价格行为、不得直接或间接参与车辆调度及驾驶员管理等等。
广州市交通运输局公共交通处处长苏奎表示，在强调聚合平台遵守“底线责任”的同时，也需要通过正面引导，推动网约车聚合平台高质量发展。
02
网约车平台还是电商平台？
在各地出台的政策中，对聚合平台的性质界定有所差异，主要区别是：将聚合平台界定为网约车平台，亦或是电商平台。
苏奎表示，《电子商务法》对于电商平台的平台内经营者界定明确，即必须有独立的经营能力。而在交通运输领域，主管部门对独立经营能力的界定首先是有定价权。此外，调度权也非常重要，因为对司机的管理来源于调度权。
苏奎认为，判定一个平台是网约车平台还是网约车聚合平台，要看其是否或在多大程度上具有定价权和调度权。
李俊慧则表示，对聚合平台的定位有三种可能路径。
第一种思路是将聚合平台界定于网约车平台，实施许可准入。这可以从根本上避免聚合模式下层层嵌套而导致的责任归属不清问题，有利于保护从业者和消费者的权益。但他也提醒，这种界定方式需要区分好两者的责任边界。
第二种思路将聚合平台界定为缔约承运人，类似于网络货运平台，同样需要许可准入。此时，各方经营者的角色各不相同，网约车平台经营者直接整合司乘信息，接入符合条件的车辆和驾驶员。而聚合平台经营者则是向乘客匹配供需信息，确定或推荐运输价格，并提供运费结算服务，同时组织网约车平台经营者完成运输服务。
值得注意的是，上述两种模式都必须具备线上、线下服务能力，办理网约车经营（聚合）许可，同时需承担承运人责任和企业安全生产责任。
第三种思路是将聚合平台界定为电商平台。这一界定方式需要在五部门《通知》基础上进一步细化。这时，要明确聚合平台“三证核验”责任，否则，可依照《电子商务法》第80条承担法律责任。此外，需要进一步细化聚合平台的经营边界和责任边界，设立负面行为清单及相应罚则。但需要考虑的是，即使明确了责任边界，在实际监管层面可能会存在取证难、执法难等问题。
03
团体标准辅助科学监管
除了各地交通运输主管部门发布的管理政策，行业协会也在进行探索。2023年9月19日，中国城市公共交通协会发布了一份团体标准——《网络预约出租汽车聚合平台运营服务规范》（下称《服务规范》）。
《服务规范》将聚合平台定义为“依托互联网技术整合出租汽车供需资源，为乘客与线上约车平台（含网约车平台和巡网融合平台）提供交易撮合及居间服务的企业法人”，并在此基础上明确聚合平台的“入驻商”“相关方”范围。
《服务规范》对聚合平台的设立条件、日常运营要求、相关方管理、乘客服务、服务能力、投诉处理等作出明确规定，特别在信息聚合平台基本能力、入驻商准入准出、价格公示、安全应急保障、投诉处理分工等方面作了细化要求。
此外，《服务规范》还对聚合平台的安全生产主体责任加以明确，包括应设置与企业规模相应的安全生产管理机构；建立健全安全风险识别和评估机制，以及建立并完善对入驻平台的安全管理监督机制。
在对入驻平台的资质要求上，《服务规范》提出，聚合平台应严格对入驻商进行资质审核，登记展示入驻商的营业执照、经营许可证、经营地址、投诉举报方式等信息，并定期复核更新，不得接入未在当地取得网约车经营许可的入驻商，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任、中国城市公共交通协会网约车分会会长顾大松表示，《服务规范》是一份推荐性标准，也是中国城市公共交通协会促进会会员企业开展聚合平台运营服务的依据，也为各地规范网络预约出租汽车聚合平台业务提供参考。
顾大松主持了《服务规范》的编制。顾大松称，《服务规范》在编制过程中，亦遇到了如何界定聚合平台性的观点交锋。有观点认为，聚合平台实质上从事网约车经营服务，应当取得网约车平台许可。即使不取得许可，也当与入驻商共同承担承运人责任。经过多次讨论，编制组才最终确定，无论如何界定，均需立法明确聚合平台的经营许可制度。