周德青等 | 我国推进因材施教的政策分析、发展脉络及问题 ——以2001～2021年间提及因材施教的72份国家政策文件为研究样本
摘要：在智能时代，破解大规模因材施教难题、推进个性化教育迫在眉睫。基于此，文章采用政策计量分析法和内容分析法，以2001～2021年间提及因材施教的72份国家政策文件为研究样本，首先分析了国家政策文件的整体情况，发现政策类型丰富多样、多元主体联合发文现象突出、发文数量随年份波动增长、政策工具使用偏向能力建设型、政策主题涵盖全面。随后，文章梳理了我国推进因材施教的政策发展脉络，将其分为探索家校社教育改革、大力发展教育信息化、全面推进个性化教育等三个阶段。最后，文章探讨了我国推进因材施教过程中面临的问题，并有针对性地提出了相关建议，以期为推进大规模因材施教、高质量教育发展提供参考。
关键词：因材施教；个性化教育；政策文件；政策工具；教育信息化
在智能时代，大数据、人工智能等智能技术与教育双向赋能，科学“识材”与精准“施教”不再遥不可及，“大规模因材施教”具有了一定的可行性。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，强调要注重因材施教，加快推动人才培养模式改革创新，实现规模化教育与个性化培养有机结合[1]。2021年7月，《关于推进教育新型基础设施建设 构建高质量教育支撑体系的指导意见》提出汇聚各类数据以支撑教育教学改革，再次强调要促进规模化教育与个性化培养有机结合[2]。可见，破解大规模因材施教难题、推进个性化教育迫在眉睫。国家政策作为解决教育发展过程中所遇共性问题的重要手段，具有权威性、稳定性和可行性。回顾过去的20多年，一些国家政策不仅包含“注重因材施教”“推动因材施教”等话语，还提出了推进因材施教的具体要求和实践路径，这些政策对于我国进一步落实因材施教、推进大规模因材施教具有指导意义，亟需加以系统分析与深层挖掘。基于此，本研究尝试对2001年至2021年底论及因材施教的国家政策文件进行计量分析与内容分析，全面系统地探析推进因材施教的政策文件、发展脉络和面临的问题，以期为我国加速规模化因材施教的落地提供借鉴和启示。
一 研究设计
1 研究样本选择
本研究以“因材施教”“个性化教育”“差异化教学”“个性化学习”等为关键词，主要在中华人民共和国中央人民政府网站（网址：http://www.gov.cn/）、中华人民共和国教育部网站（网址：http://www.moe.gov.cn/）等权威门户网站进行检索，共采集到118份政策文件。为确保政策文件的代表性与全面性，本研究按照以下原则进行筛选：①政策均由国家颁布，如中共中央、国务院、教育部等国家政府机构，而不考虑地方政府机构；②政策类型为意见、通知、纲要、方案、标准等官方正式文件，年度工作要点、重要会议、工作报告、复函等不予考虑；③政策聚焦于基础教育阶段；④政策发文时间限定于2001年1月1日至2021年12月31日；⑤政策若有修订或更新，则采集最新版本。基于此，经专家咨询，本研究最终将72份国家政策文件作为研究样本，如表1所示。
表1 2001～2021年我国提及因材施教的国家政策文件（部分）
2 分析方法与工具
本研究以政策工具理论为指导，采用政策计量分析法和内容分析法，借助Excel、Jupyter Notebook、ROST CM6、NVivo 12等工具对提及因材施教的国家政策文件进行分析挖掘。政策工具是政府推行政策的手段，是达成因材施教政策目标的重要措施，有助于政策执行结果与政策既定目标达成一致[3]，已成为剖析各领域政策的重要支撑理论。国内外学者对政策工具的类型进行了大量研究，如McDonnell等[4]将政策工具分为命令型、激励型、象征和劝诫型、能力建设型、权威重组型等五类；刘力滴等[5]在分析488份四川省全科医生政策文件时，将政策工具分为激励型、能力建设型、规范型、权威型、系统变革型、象征和劝诫型等六类，下含政策优惠、价值导向、人才培养等17个子条目。
结合提及因材施教的国家政策文件具体内容，主要借鉴McDonnell等的政策工具分类法，本研究将一级政策工具分为命令型、激励型、象征和劝诫型、能力建设型、系统变革型等5类，下设标准规范、示范推广、督促加强、人才培养、教学改革等16种二级政策工具，如表2所示。
表2 五大政策工具的含义及表现形式
3 政策编码与检验
本研究从研究样本中提取因材施教的相关表述，以分析单元编码形式呈现，格式为“政策文件编号-分析单元编号（各政策分析单元均从1开始编号）”，如《基础教育课程改革纲要（试行）》编号为1，则第一个分析单元编码为“1-1”。本研究分别对72份政策文件进行编码，最终得到268条结果。因篇幅所限，本研究仅呈现政策编号为“1”的编码结果，如表3所示。
表3 2001～2021年我国提及因材施教的
国家政策文件内容编码表（部分）
为确保编码的可靠性和准确性，本研究首先邀请两名专家对政策工具的内涵与分类进行深入理解，之后进行独立编码。经检验，两名专家的编码一致性达到91.4%，之后两人对存在争议的内容进行协商，确定政策分析单元最终的编码结果。
二 国家政策文件的整体情况分析
本研究采用定性与定量相结合的方式，从政策类型、发文主体、发文年份、政策工具、政策主题等五个维度对选择的72份国家政策文件展开分析，以掌握国家政策文件的整体情况。
1 政策类型
我国推进因材施教的政策类型丰富多样，政策文件的标题主要分为“纲要”“规范”“规划”等10种，以约束性较强的意见类（24份，占比35.82%）、通知类（14份，占比20.90%）政策文件为主，而以科学性、民主性、权威性为特征的规范、标准、准则、指南等类政策文件不多（均仅有2份），其相互补充、相得益彰，如图1所示。可见，当前我国已初步形成以规范、标准、准则、指南为核心，以规划、意见、通知、方案为约束的因材施教政策推进体系。
图1 我国推进因材施教的政策类型分布
2 发文主体
我国推进因材施教的政策发文主体呈现出多元化、联合化的特点，其中教育部是将因材施教教育理念纳入国家政策文件的主要单位，发文数最多（38份，占比52.78%），而中共中央、国务院次之（18份，占比25.00%），如图2所示。具体来说，中共中央、国务院统筹规划全国教育发展，深化教育教学改革，推动因材施教持续发展；教育部则致力于拟定教育工作的标准、规范、方针等，为落实因材施教持续提供政策活力。此外，教育部联合其他部门发文的情况也越来越常见，如国家卫生健康委、国家体育总局等部门纷纷参与了个性化教育、培养德智体美劳全面发展的多元创新型人才、教育信息化建设等工作。
图2 我国推进因材施教的政策发文主体分布
3 发文年份
本研究统计了2001～2021年我国推进因材施教的政策发文数，据此绘制了政策发文年份折线图，如图3所示。可以看出，近20年来我国因材施教的发文数随时间的发展而整体呈波动性增长趋势，相关政策文本的颁布主要集中在2018年以后。具体来说，2001～2010年的发文数低速增长，由刚开始的每年1篇增至4篇；2011～2017年的发文数中速稳定增加，每年发文数为3～5篇不等；2018～2021年，发文数呈“高速、起伏”态势，2020年有小幅回落，但到2021年突增至15篇。据此可以预测，“十四五”期间，为推进教育事业高质量发展，“因材施教”“个性化教育”等词将会在更多的教育政策中出现。
图3 我国推进因材施教的政策发文年份统计
4 政策工具
统计2001～2021年五类政策工具的使用频次，本研究绘制出我国推进因材施教的政策工具使用频次分布图（如图4所示），可以看出：①五类政策工具的使用呈不稳定波动性增长，均在2010年达到第一个高峰期；②2008年后，能力建设型工具的使用频次除了2012年与系统变革型工具的频次相等，其他年份均高于另外四类政策工具；③2008～2010年命令型工具使用缓慢增多，另外四类政策工具的使用迅速增多；④2010～2012年，能力建设型、象征和劝诫型、系统变革型三类政策工具的使用频率均快速下降，其中能力建设型政策工具的使用频次急剧下降。⑤2020～2021年五类工具使用频率均急速上升，其中能力建设型工具增速最快。
图4 我国推进因材施教的政策工具使用频次分布
整体来看，我国推进因材施教政策工具的选择偏向能力建设型：①从一级政策工具使用情况来看，能力建设型工具使用频次最高，达125次（占比46.64%），主要原因在于我国十分重视基础设施配置、网络空间建设、信息化平台搭建、环境和资源建设等保障因材施教落地的“保底”工程；而激励型工具使用最少，仅21次（占比7.84%），主要原因在于我国因材施教试点示范项目不多，且可能政策优惠力度不够、激励机制不足。②从二级政策工具使用情况来看，政府为实现因材施教，通过制定标准规范、发布强制命令、提出要求规定等措施，对政策目标对象的行为进行强制性规定；激励型政策工具的使用，采取以支持鼓励为主、示范推广和试点试验为辅的形式；师资队伍建设、资源建设与配置、教育服务供给、教育环境创设与优化等，是政府保证因材施教工作顺利开展的主要方式和手段。
5 政策主题
大规模个性化教育的实现要顺应教育改革和课程改革的发展趋势，主动结合教育信息化建设工作，加强软硬件基础设施和教育资源平台的建设。为准确分析各政策主题中开展、落实因材施教的相关政策目标和实践要求，并精准部署各政策主题中因材施教的相关重点工作，本研究将72份国家政策文本的主题概括为素质教育、教育信息化、课程改革、教育改革、教师发展五大类，并通过计算提取出这五类政策主题提及因材施教政策话语的高频关键词，如表4所示。
表4 我国推进因材施教的政策主题分类
（1）主题一：素质教育
因材施教是实施素质教育的重要策略，政府一直致力于开展素质教育，推进教育公平，促进学生德智体美劳全面发展[9]。由表4可知，素质教育政策主题的发文数最多，2001～2021年共发文21份（占比29.17%）。结合“健康”“德育”“视力”等关键词可知，素质教育中的因材施教主要涉及学生身心健康发展、品德发展、青少年视力健康等内容。
教育高质量发展阶段对学生素质提出了新要求，政府指出要完善综合素质评价制度，全方位、多角度地发掘学生潜质，尊重学生的多样性和差异性，促进学生身心健康发展。德育是素质教育的主要环节，我国在德育理论与实践方面的研究成绩斐然。2014年，因材施教与德育工作联系在一起，国家强调要从学生思想实际出发落实个性化德育工作。此外，近年来学生使用电子产品的时间、频次增加，青少年近视问题逐渐引起了家长、老师的关注[10]。学生的视力状况与影响因素分析、体育锻炼对视力健康的作用、青少年视觉训练等相关研究增加，越来越多的中小学校开展视力常态化监测，并为学生提供个性化近视防控方案。
（2）主题二：教育信息化
教育信息化变革、教育信息化均衡发展、因材施教信息化教学模式、信息化教育生态环境的打造，是推动教育走向规模化因材施教的关键保障。2001～2021年，教育信息化主题的政策文本有18份（占比25.00%），其高频关键词有“资源”“网络学习空间”“人工智能”等。高频关键词和政策话语分析结果显示，我国主要从数字教育资源建设、网络学习空间建设与应用、人工智能技术应用等方面推进基础教育信息化建设与因材施教落地。
在教育资源建设层面，因材施教强调多方参与，粉碎层级、机构和领域的边界，实现优势互补，创设教育服务社会化协同空间，构建跨学校、跨区域的个性化优质资源服务供给机制[11]。网络学习空间建设与应用是教育信息化建设的重要内容，在网络学习空间中开展线上线下有机融合的混合教学，能显著提高学习投入度和情感体验，引发高质量的深度学习和个性化学习[12]。在人工智能技术应用层面，人工智能技术支持教育信息化发展，反过来教育信息化的发展又不断优化技术，助力个性化资源推送[13]。
（3）主题三：课程改革
课程改革是实施素质教育的核心，与个性化人才培养密不可分。课程改革的高频关键词主要有“教学”“课程”“能力”“管理”“教材”等。在基础教育课程改革方面，我国主要在推进学生学习能力培养、教学管理制度优化、课程教材建设等工作中提及因材施教。例如，强调要尊重学生个体差异，培养学生自主学习和终身学习的能力；要根据学校、学科实际与特色坚持选科走班，成立生涯规划发展指导中心，建立生涯规划教育领导小组，实现精细化管理。
（4）主题四：教育改革
一直以来，因材施教都是教育改革的重要目标和核心内容。结合高频关键词可以发现，我国主要通过深化教育教学改革、布置个性化作业、建立科学有效的教育质量评价机制、革新人才培养观念与模式等重点措施来推进因材施教。深化基础教育改革离不开因材施教的推进和落地，国家强调在改革过程中应克服应试教育“唯分数”“唯升学”的痼疾，扭转不科学的评价导向，倡导素质教育[14]，坚持“快乐学习、轻松学习、个性学习”，为社会培养优秀的多元创新人才。2021年，国家先后出台了两个关于“义务教育作业管理”的政策，掀起了一股作业管理与治理的热潮，多元主体协商共同精益管理与精准治理作业的局面逐渐形成。
（5）主题五：教师发展
对于因材施教与开展教师培训、创新教学方式与教学模式、提升教师教学能力之间的关系，国家给予了高度关注。有一支教育理念先进、信息处理水平高、数据分析能力强的现代化师资队伍，是保证因材施教顺利开展的关键。2010年我国启动教师国培计划，2012年我国全面部署教师专业成长任务，以建设一支高素质、高质量、高能力的标准化教师队伍。在智能时代要想推进因材施教走向规模化，教师除了要努力提升信息素养、数据素养[15]，还需遵循因材施教的教育原则，具备创新教学、资源整合、数据应用、伦理安全、技术认知等方面的素养[16]。
三 推进因材施教的政策发展脉络
梳理20年来提及因材施教、个性化教育等话语的国家政策文件，本研究将我国推进因材施教的政策发展脉络分为探索家校社教育改革（2001～2010年）、大力发展教育信息化（2011～2020年）、全面推进个性化教育（2021年至今）等三个阶段，前两个阶段在理论、技术、环境、实践方面为后一个阶段奠定了基础，如图5所示。
图5 我国推进因材施教的政策发展脉络
1 探索家校社教育改革阶段
探索家校社教育改革，是信息技术支持下我国推进因材施教的初步探索。自2001年起，“因材施教”一词便逐渐多次出现在国家政策文件中。2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对因材施教具有重要指导意义，可视为因材施教政策脉络发展的转折点。在本阶段，相关国家政策文件涉及家庭教育、学校教育与社会教育，覆盖了基础教育课程改革、开展艺术教育活动、加强师德建设、指导实施个性化家庭教育等内容。
本阶段共发布了9份提及因材施教的国家政策文件，要求开展的重点工作主要有：①基础教育课程改革。在高中试行学分制管理制度，设置满足不同层次、不同水平学生学习需求的课程。②艺术教育。学校根据学生的兴趣爱好，开设篆刻、书法等选修课程。③重视师德建设。教师应因材施教，全面考虑学生的发展状况，摒弃唯分数论、偏爱优等生的思想。④个性化家庭、社会教育。将因材施教与家庭教育、社会教育相结合，指导家长采用个别化教育手段，针对不同年龄段学生的身心发育情况，开展个性化的家庭教育和适应性的社会教育。
2 大力发展教育信息化阶段
大力发展教育信息化，是推进规模化因材施教的“基础”与“保底”工程。在本阶段，学术界在个性化自适应学习、个性化学习路径、个性化网络学习空间[17]、个性化学习资源推送等方面的研究进展很快；国家重视因材施教，发布了48份政策文本。其中，能力建设型政策工具使用较多（频次为75次），可见本阶段国家十分重视开展因材施教落地的教育信息化建设工程。
在本阶段，因材施教的相关阐述主要出现在素质教育、教育信息化、课程改革三类政策主题中。结合高频关键词、相关文献分析，可将本阶段因材施教的工作部署归为以下六点：①信息化学习环境建设与优化，以创设适合学生成长、自主学习、个性化学习的环境；②个性化学习资源建设与服务，即建立教育资源审查与评估机制，鼓励企业、教育机构等社会力量加大对个性化优质教育资源建设的投入，为广大学习者提供个性化学习服务，落实服务育人；③网络学习空间建设与应用，即各地各校积极推进网络学习空间建设与应用，组织实施多种形式的教育活动，开展差异性、个性化的教学并提供相关指导；④创新人才培养模式，包括汇聚家校社三方力量，建立地方政府、高校和中小学“三位一体”协同育人机制[18]，探索分层教学、走班制等教学管理制度，使教学更加精准化、管理更加精细化、育人更加多元化；⑤促进教师专业发展，包括对教师实施智能化、个性化、伴随式、分层分类培训，建立教师自主发展机制，推动人工智能与教师培训融合发展；⑥深化青少年体育教学改革，如教师在备课前应充分了解学生的身体发展状况和体育技能情况，据此选择恰当、适宜的课程教学内容，形成因材施教的体育教学体系，提升校园体育教学质量。
3 全面推进个性化教育阶段
随着智能技术与教育教学的进一步融合，我国推进因材施教进入全面推进个性化教育阶段。本阶段实施了一系列推进因材施教的规范和管理措施，相关阐述主要出现在素质教育、教育信息化、教育改革、教师发展四类政策主题中，聚焦于四方面内容：①青少年近视防控。政府呼吁建立健全省市县一体化视力监测与防控体系，学校要形成个性化学生视力档案、定期调整桌椅高度。②学校作业管理。教师通过作业精准掌握学情，对学困生进行个性化辅导与答疑；杜绝无效作业和惩罚性作业，鼓励布置分层、弹性、个性化的作业。③资源建设与优化。利用智能技术完善资源内容审核方案与质量评分机制，把好质量关，汇聚更多优质资源，建立教育大资源服务与共享机制，优化资源配置，探索新型教育服务供给方式[19]。④卫生与健康教育。全面提升学校的公共卫生事件应对能力、学生健康管理能力，对学生进行体质健康检测与监督。
四 问题与建议
1 问题探讨
除了在国家政策文本中多次提及因材施教，我国还从制度创新、模式创新、环境搭建、平台建设、技术创新、空间创设等方面探索开展规模化因材施教的实践路径。对照国家政策文本，结合因材施教的具体实践，可以发现我国在推进因材施教过程中还存在一些问题，主要表现为：
①因材施教的相关试点示范项目建设有待加强。为推进因材施教，我国主要在分层教学、走班制、学分制、现代远程教育、智慧教育、教师队伍建设等方面积极开展了试点试验。例如，2020年云南省启动首个“人工智能因材施教”示范区项目，2021年长春市启动“高考改革智慧教育因材施教”试点项目。这些项目虽已取得一定成效，但试点覆盖范围面小，推动因材施教变革的力量不足，离规模化因材施教的实现仍有一段距离。此外，当前激励型政策工具的使用情况也并不乐观，我国有关因材施教、个性化教育的试点项目与示范区数量不多，其推广的规模有待扩大、力度有待加大，优惠、奖励资金等的扶持力度也有待加强。
②因材施教的管理与保障制度不够完善。当前，我国相关国家政策文件虽然提及了因材施教、个性化教育，但以因材施教、个性化教育等为主题进行阐释的内容不多，且论及因材施教的相关“标准”类、“规范”类文件很少；同时，我国相关政策文件仍缺乏具有针对性的因材施教实践路径规划和科学、有效的因材施教实施管理制度，难以保障因材施教工作的顺利开展与落地。例如，对教师在教学中如何落实因材施教没有明确的指导，对于如何衡量学生的个性化学习成效、如何针对不同学习风格的学生开展个性化教育等问题也尚未形成系统的解决方案。
③因材施教的监督意识与评估机制薄弱。能力建设型政策工具的使用，离不开监督主体强烈的监督意识、专业的监督能力和长期有效的监督评估机制；而命令型政策工具的使用，需要与奖惩性措施并举，以保障其权威性、可操作性。但实际情况是，因材施教的监督主体尚未明确、监督意识比较薄弱，多数政策文件在论及因材施教、描述因材施教实施路径时缺乏相应的监督保障机制，即使有少量政策文件列出了因材施教的监督措施与评估规范，也仍然没有明确且具体的执行程序、实施细则等，故监督与评估难以落实到位。
2 推进建议
深入贯彻“因材施教”的教育理念、推进规模化因材施教，是一个循序渐进的过程。针对上述我国因材施教面临的主要问题，本研究就未来我国推进因材施教提出以下建议：
①增加因材施教的试点示范项目与财政投入。首先，增加对激励型政策工具的使用，健全个性化人才培养经费的投入与管控制度，优先保障教育投入。其次，增加智慧教育与因材施教的试点项目，规避因材施教实践探索中出现的加重学困生学习负担、过于依赖平台对学生进行评测与帮扶等误区[20]。最后，加大对个性化人才培养的激励、支持力度，可出台与因材施教有关的扶持优惠政策，为培养多样化创新人才提供奖励基金和补贴扶助，鼓励各级各类学校积极探索、构建、应用因材施教教学新模式，立足课堂教学改革，推动因材施教走向规模化[21]。
②加强顶层设计，完善因材施教的管理与保障制度。其一，政府部门应立足智能时代发展背景，在深刻理解与认识因材施教新内涵、发展形势及其落地困境的基础上，理性看待智能技术对因材施教的影响，重视教育信息化对因材施教的推进作用，加强对规模化因材施教相关政策的顶层设计。其二，国务院、教育部等制定因材施教的政策目标时，应重视思想创新与实践创新，强调政策内容与形式的统一，并根据因材施教项目试点试验的实际情况，不断完善因材施教的管理与保障制度。其三，政府应融合因材施教各利益群体的不同价值取向，聚焦于各级各类教育实践暴露出来的重点问题，并从试点试验项目中总结经验、汲取教训，做好因材施教落地的路径设计与规划，建立并优化因材施教实施效果的评价机制。
③增强监督意识与能力，健全因材施教质量保障与评估机制。一方面，国家和地方政府的相关部门以质量为抓手，成立因材施教监督小组，提高小组成员的监督意识与能力，建立因材施教质量监督机制，确保相关政策全面落地。另一方面，学校因地制宜建立教学质量保证体系，运用信息化手段实现教学资源共建、共享，为学生提供个性化资源推送服务；同时，可以设立教学质量与评估中心，将学生德智体美劳的进步幅度与综合素质发展情况作为评估教师的参考依据，并将教师精准“教”与学生个性“学”的具体成效纳入教师教学考核制度。
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