【CAFS两会热评】刘尚希 | 提高政府投资有效性 促进经济高质量发展

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 两会热评 

 《债券》杂志专访全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希。

刘尚希

全国政协委员、

中国财政科学研究院院长

《债券》：

 今年2月21日，中共中央政治局召开会议，强调“全面做好‘六稳’工作”“发挥好有效投资关键作用”。在“六稳”中，“稳投资”无疑成为当下以稳应变的重要举措。请您谈谈什么是有效投资？

刘尚希：

投资包括政府投资和市场投资。市场投资包括民间投资、外商投资、公有制企业投资等。政府投资是除市场投资以外的投资。在我国，政府投资效应是影响宏观政策有效性至关重要的因素。因此，我主要谈谈什么是政府有效投资。一般来说，政府有效投资是指政府通过资本性支出形成的公共资本，构成社会总资本积累的一部分。

为什么要有政府投资？传统的解释是，政府投资主要是为了提供公共产品。现在谈的比较多的角度，是政府投资主要作为宏观调控的一个重要手段来影响经济。

政府投资通常包括两大类：一类是基础设施类投资，另一类是非基础设施类投资。例如，与机场、港口、道路、交通设施、污水与垃圾处理、公共住房、公用事业、农林水利设施、国土保护等相关的投资属于基础设施类投资。与教育、科技、公共卫生、医疗服务等相关的投资属于非基础设施类投资。

在我国，政府投资还包括另外两项。一项是转移类资本性支出，比如政府相关部门将资金投入企业作为技术改造资金，为企业创新提供补贴。这类投资在政府相关统计中没有形成公共资本和资产，但是在企业中会形成资本积累，也应算作政府投资。另一项是基金类资本性支出，比如政府产业投资基金。这类投资主要面向竞争性领域，跟公共领域投资不一样。

此外，我国还有一种特殊情况，即地方投融资平台。从法律角度来说，地方投融资平台属于市场投资，但通常与政府职能有关联，其项目归属的界限不是很分明。

《债券》：

 当政府投资完成后，如何判断其有效性？

刘尚希：

主要从以下四个角度来判断政府投资的有效性。

一是基于经济视角，看政府投资在短期内是否有助于稳定经济、在中长期是否有利于经济增长、在长期是否有利于经济发展。这些通常是以投资乘数的大小来判断。我们通过研究发现，当前的政府投资乘数很小，远小于1。从这个角度来讲，短期若只通过政府投资来稳定经济，效果可能不太理想。政府投资乘数与边际消费倾向密切相关。近年我国居民收入持续增长，但边际消费倾向却在下降。如果边际消费倾向不能上升，则投资乘数是无法提高的。不仅政府投资乘数与边际消费倾向有关，市场投资乘数也与边际消费倾向有关。边际消费倾向又与收入差距（可通过基尼系数衡量）相关。根据相关统计，自2015年以来，我国基尼系数在上行，同时边际消费倾向在下行，从而导致投资乘数不断下降。因此，政府投资有效性问题不仅是经济问题，也是社会问题，涉及收入分配和社会公平问题。如果仅基于经济视角，恐怕很难对政府投资的有效性做出正确判断。

二是基于社会视角，从宏观上看其是否能在人口流动、教育、培训等方面发挥积极作用，从微观上看其是否对中低收入者有益，包括项目选址、设计等。政府投资属于公共投资，不能仅追求经济效益，还需要考虑社会效益。对公共项目受益群体的分析至关重要，若忽略这一点，政府投资的公共性、公平性就会缺失。

三是基于生态视角，看政府投资是否有利于生态持久改善，如山、水、林、田、湖生态体系是否改善；是否有利于环境质量持续提升，如气、水、土污染治理效果。

四是基于空间视角，看政府投资是否有利于优化空间布局，是否有利于互联互通、优势互补。比如现在人口正在向城市集聚，当政府为实现农村“村村通”投资公路建设时，若不考虑人口流动，在静态下进行投资布局，等公路修起来以后，可能有些村子就已空了，部分政府投资就不能发挥应有的作用，形成无效投资。再比如现在某些地区之间出现的“断头路”。为什么会出现“断头路”？国家是统一规划的，但投资建设是由各个地区实施。这就导致出现一种情况，即经济条件好的地区先建设完成，而经济条件较差的地区建设慢或搁置在那儿。一段路不通，导致整条路的功能不能发挥出来，从而造成投资的有效性大大降低。

《债券》：

 您刚才谈到当前政府投资乘数低，也就是说从经济视角来看政府投资有效性还有很大的改善空间。此外，再考虑其他几个评判视角，您对当前阶段政府投资思路有什么建议？

刘尚希：

当前，新冠肺炎疫情将会重塑全球经济格局，甚至重构人类文明发展路径。在这个全球大变局的关键时刻，重新认识政府投资和政府消费至关重要。过去，我们对政府投资的重视程度远高于对政府消费的重视程度。现在，应把二者统一起来。从目的和手段的统一性来看，政府消费可能比政府投资更加重要，因为政府消费是生产和再生产过程，也是人自身发展的过程，同时又是人力资本积累的过程。在当前创新驱动的新阶段，人力资本就是创新的基础，没有高质量的人力资本就不可能有经济的高质量发展。从这一点来讲，我觉得要把经济的短期目标和长期目标结合起来，政府投资应在人的发展以及人力资本积累上做文章。

第一，要从“物本逻辑”转向“人本逻辑”。围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育等来实施政府投资。比如在人口流动方面，现在大约有2亿多名农民工长期生活在城市，与其子女教育、医疗等相关的公共设施如何实现扩容？政府投资是公共设施供给的基础，这些公共设施扩容需要政府投资先行并引导民间投资。但是，现在仍有大量政府投资投向农村和欠发达地区的公共设施，而农村人口在往城市流动，欠发达地区人口在往相对发达地区流动。我并不反对扩大农村和欠发达地区的政府投资，但投资时需要考虑人的流动趋势，即公共服务应当跟着人走，投资应当跟着公共服务走，从而动态地进行投资布局。

第二，要从“经济效益最大化”转向“公共风险最小化”。高质量发展是整体性的协调发展，是前面提到的经济、社会、生态、空间四个维度统一发展。要实现高质量发展，即意味着在面对全球的高度不确定性时，尽量降低中国发展的不确定性，使公共风险最小化。风险的公共化会使各种风险转化为公共风险，生产、生活成本由此上升，企业难以发展，百姓难以安居乐业。这次疫情风险充分说明了这一点。如何防范和化解公共风险，需要合理的制度和政策，这当然包括财政政策。财政政策的新思路应超越经济和社会领域，用一个更具综合性的概念来表达，那就是管理公共风险。

第三，要从“划政府边界”转向“政府与市场合作”。传统的公共产品理论强调的是政府边界，也就是政府与市场要划清边界。我觉得现在应该突破这种界域思维，实现不同主体的合作，以行为为基准而不是基于边界来处理政府与市场的关系。政府投资只有与市场结合起来，形成合力，才能更好地发挥效应。

第四，要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”。过去一讲到宏观调控、财政刺激，大家立刻想到的就是“找项目、上投资”，路径依赖严重。现在应当转向“基于人的项目+消费+投资”，这既能促进当前内需的扩大，也有利于长远发展后劲的增强。但是这种调整可能涉及一些部门的职能、权力和利益变化，估计调整起来有一定难度。

在新的发展阶段，应当以人为目标来实现政府投资与政府消费的互补，为两者寻求合适的比例。从理论上分析，扩大消费是扩大有效投资的宏观条件。因此，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提。

《债券》：

 今年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，提出加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设（以下简称“新基建”）进度。请问政府投资应该如何参与新基建？

刘尚希：

在谈政府投资如何参与新基建之前，我们首先需要弄清楚的问题是：新基建投资到底应该由政府主导还是市场主导？在新基建投资中，一定要处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，然后才考虑政府怎样更好地发挥作用。政府绝不能去妨碍、干扰甚至破坏市场在资源配置中发挥决定性作用。政府更好地发挥作用是有条件的，如果不清楚这些条件，政府发挥作用就会很盲目，其结果是不言而喻的。

从总体上看，基建投资项目可以分为三类：一是市场有意愿投资、不需要政府参与投资的项目；二是市场不愿意参与、需要政府投资的项目；三是市场可部分参与、需由政府主导投资的项目。

随着传统的基础设施建设日渐完善，市场在新型基础设施尤其是数字化或信息化基础设施建设中的主导性作用越来越大，政府和市场发挥作用的范围在不断变化。在我看来，市场完全不发挥作用、完全不能参与投资的新基建项目很少。数字化基础设施的技术含量很高，而且前瞻性要求也很高，政府未必比市场有优势。政府应主要进行战略引导、战略协调和创造条件。总之，新基建项目投资采用“政府引导+市场主导”的模式，将更有利于提高整个社会投资的有效性。

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来源：债券杂志 2020.5.25

审稿：程瑜 闫晓茗

编辑：李雅煊

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