WeChat ID PPP_Group Intro 自2015年4月设立以来，P3带路群有幸邀请到业内知名专家学者、投融资界的前辈新锐、专业媒体的生花妙笔、咨询行业的顶尖高手近500名。为顺应P3带路伟业的现实需求，促进产业、专业、技术和资源的大协同，特设此公众号，以便交流。 编者注：本文仅代表作者个人观点。 PPP这个名词从冷到热，再到火遍神州，也不过是两年左右的时间。和2014年相比，与此事相关或被相关的人们，对PPP的认识普遍要成熟好多。不过真要细究起来，又有几人能够真正说清PPP的边界与特征？PPP和国内已有二十余年实践的特许经营之间，究竟有何异同？这些问题不搞清楚，无论是继续高歌猛进，还是重启顶层设计，恐怕都会在一定程度上受到困扰，甚至于陷入窘境。   前几日受邀参加亚行组织的特许经营立法研究报告评议会，并就“特许经营和PPP的项目识别”发表专题陈述。其中有部分观点已基本涵盖于《真伪PPP之再思考》一文，另外一部分就是有关PPP项目边界与特征的，现小结成文，算是抛砖引玉。   一、项目性质   区别于一般项目，PPP项目应仅限于提供公共或准公共产品或服务，包括业内比较熟悉的基础设施及公用事业领域内的单体项目（如地铁、供水、燃气、污水处理、垃圾焚烧发电等），也有近年出现的一些跨界、综合类项目，比如片区开发、流域治理、智慧城市、海绵城市、医疗卫生、养老服务、教育培训等。而那些纯商业的，完全可由市场自行解决和规范的的项目，则不宜套用PPP模式。   前建设部的126号令[1]、财政部的113号文[2]、国家发改委的2724号文[3]及六部委的25号令[4]曾就特许经营项目、PPP项目的范围做过表述，但与目前国内PPP模式的适用范围存在较大差距。下一步如就特许经营或PPP立法，相关项目的性质和范围必然是一个不容回避的问题。根据现在能够看到的有关征求意见稿的内容，国家发改委牵头制定的《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》与财政部牵头制定的《政府和社会资本合作法》仍然就此采取正面表述的方式，即明确项目性质（公共产品和服务），列举行业范围（后者相对较广）。   基于近年来的市场及项目实践情况，建议考虑将PPP项目性质从公共产品和服务扩展至准公共产品或服务（如养老、旅游、文体、教育、培训等），并采取负面清单的方式，有条件地排除一些不适宜PPP模式的公共及准公共项目（如国防、国安、涉密工程和项目），以及前文述及的纯商业项目。当然，正面清单的处理方式也不是不能考虑，但个人认为存在增加后续立法的工作量的可能性，或者因为边界太过模糊而失去实际意义。   二、市场准入   在市场准入方面，PPP项目也有以下几个比较独特的问题需要考虑。   第一，是不是所有的PPP项目都需要设置特许权或特许经营权？个人认为答案是否定的。至于什么项目需要特许，什么项目不需要，则可以根据具体行业及项目的公共性，并结合若干年以来的特许经营项目实践加以确定。   第二，是不是所有的PPP项目都需要通过政府采购的方式选择投资人？个人认为答案也应该是否定的，但是目前的政策和市场在这方面有合规难题，需要通过立法加以解决，并籍此机会对公开招标、竞争性谈判和竞争性磋商等遴选方式予以完善。   第三，政府承受能力论证和物有所值论证（可视为“PPP项目可研”），与工程可行性研究之间的关系是什么？具体如何处理？   这个问题比较重要，就多罗嗦几句。个人认为大致可从五个角度予以考虑：   其一、按现行的项目审批体系，前者走财政，后者走发改，归口是不一样的。   其二、按照财政部的话语体系，PPP项目可研更多考虑项目资金和实施主体来源不同的情况下的比较分析，以及地方财政对单个及整体PPP项目的承受能力，而工可研则更偏重项目本身的可行性，偏重工程。   其三、从某种程度上，PPP项目可研是假定项目本身可行，但要看是否优于政府投资，以及财政是否可以负担。而工可研则需要证明项目本身可行。换言之，如果工可研通不过，PPP项目可研就无从谈起。   其四、存量项目不涉及工可研。   其五、PPP项目可研与工可研均可进一步完善和优化，并从法律和审批层面予以统合（可以称为“PPP整体可研”）。那种为了省事，先做PPP项目可研，通过之后再由PPP项目公司去做工可研的安排，逻辑上存在问题，合规层面也是有瑕疵的。   总之，PPP项目的可行性研究体系，无需违反现有的可研审批制度，但也应结合“两个论证”的实践情况，大胆创新，跳脱旧有思维的束缚，走出“可批性研究”和“论证流于形式”的怪圈，真正地为公共利益看好门、把好关。   三、操作模式   在PPP项目的操作模式方面，个人认为关注的焦点不在运营或经营环节，也不在于所谓的全生命周期，而在于相关模式是否能够具备PPP的基本内涵，并且能够在满足PPP整体可研要求的前提下，实现社会资本有效供给公共或准公共产品或服务的目的。如是，那么这种模式即可归于PPP范畴以内，而不宜固步自封、画地为牢。   在模式划分上，个人比较推崇国家发改委2724号文的分法：“经营性、准经营性和非经营性”。但是这种分法也有缺憾，一是没有和项目的具体付费模式（政府付费、使用者付费或二者兼有）挂钩考虑，二是仍然执着于“经营”的概念，而将BT等不含经营环节的政企合作模式排除在外。当然，一直有人认为BT就是工程，是融资加EPC，顶多算政府采购建造服务，而非真正意义上的政企合作。此处不就此展开讨论。   另外，对于不同的PPP项目操作模式，特别是一些具有代表性的模式（如BOT、TOT、BOOT），也应考虑逐步制定相关标准及实施准则，这对于各类PPP项目模式后续的规范与发展都是非常有必要的，技术上应该也是可行的。   四、交易架构与协议内容   在交易架构与协议内容方面，国内现有的PPP项目与特许经营项目并无太大区别，过去二十多年的特许经营项目实践在这方面打下的基础还是比较扎实的，也是可用的。从国家发改委与财政部各自制定的相关合同指南来看，基本也是如此。   在后续立法方面，个人认为需要考虑以下几方面的问题：   第一，目前对于PPP已经达成的共识或准共识，是否需要调整？如何调整？这些共识，个人理解包括“伙伴关系、风险分担、收益共享、公共利益优先、政府兜底、回报合理”等等。如果某些准共识确有调整必要，则相关交易架构及协议内容都会受到影响。   第二，项目交易主体如何甄别？具体而言，PPP项目的实施机构可否是当地国企？当地国企又可否作为社会资本参与本地PPP项目投资？在这个问题上，不仅是发改和财政之间存在意见分歧，地方政府、地方国企和投资人也有各自的逻辑和盘算。   第三，项目主协议的整体框架及核心内容。建议在现有的规章、规范性文件及合同指南的基础上更进一步，把市场上已经广泛接受的基本要素（如提前终止补偿原则）予以更加精准的提炼，并上升到法律层面，以便更好地消除这种不必要的不确定性，降低相关交易成本，促使地方政府以更加平和的姿势和心态参与PPP项目。 （未完待续） [1] 城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。 [2]  第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。 [3]PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。 [4]  第二条　中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。 Scan QR Code via WeChat to follow Official Account