方长春丨“98房改”的历史与社会影响：基于利益分化的视角

摘要

回顾肇始于1998年的住房市场化改革，如同在其他领域中的改革一样，采用的是一种“双轨制”改革，具体表现为内部市场和外部市场并存，并且这一改革过程在时间上具有一定的持续性。正是由于“双轨制”以及改革过程的持续性，单位制等计划经济时期的制度安排对住房不平等的影响在改革过程中得以持续。根据市场转型及其相关讨论，可以说计划经济时期的制度安排与新出现的市场机制之间并没有形成有效的平衡关系，相反体制性因素在改革前和改革过程中对住房利益分化的影响，在住房市场成熟的情境下得以延续，甚至放大。

作者

方长春，南京大学社会学院教授

摘自

《河海大学学报》（哲学社会科学版）2020年第2期

刊于

《社会科学文摘》2020年第6期

从改革开放初期开始，中国城镇住房制度经历了多轮改革试点，但真正打破具有计划经济色彩的城镇住房体系并因此具有里程碑意义的改革肇始于1998年（下文简称为“98房改”）。当市场供给成为住房供给的主导模式时，人们很自然地依据市场经济规律来找寻住房不平等的根源，然而，非市场因素，如户籍，“再分配权力”的持续，制度惯性以及住房代际积累等对住房不平等也存在一定的影响。就非市场因素的作用而言，其中一个无法回避的事实是，经济和社会制度变革过程本身可能对利益分化产生影响。在“98房改”过程中，一方面是住房的市场化供给开始逐步得到实质性的发展，另一方面则是公有住房经历了普遍私有化过程。那么1998年房改对中国的住房利益分化产生了什么样的影响？经历20年之后，这些影响是否还有着持续作用？本文以历史回溯的方式分析“98房改”对住房利益分化的影响，及其在住房市场化情境下可能存在的持续作用。

单位制情境下的

城市住房制度与住房差异

尽管在“98房改”之前，中国城镇住房制度已经历了几轮方式各异的改革尝试，但直到1998年的住房制度改革，原有城镇住房体系——由单位制所形塑的城镇住房福利体系才被真正打破。那么“98房改”试图打破的是什么样的住房体系？单位制情景下的住房差异如何？

1. 计划经济时期城镇住房福利体系及其改革探索

就住房供给而言，在社会主义改造完成之后城镇职工住房分配形成了以国家和企事业单位统包，以低租金和实物福利分房为特色的住房供给模式。国家和单位主要负责住房的投资、建设和修缮，住房作为职工的一项权利和福利以实物的形式分配给职工，职工以低租金使用房屋，住房的管理也被纳入到单位或国家的行政管理体系当中。在物资短缺的背景下，加上国家对优先发展重工业的强调，出现了所谓的“重积累、轻消费”现象。其结果是城镇住房建设严重不足，城镇居民住房困难成为大小城市的普遍问题。

住房短缺以及住房福利化引发的一系列问题在改革开放初期得到了中央决策层的关注，住房制度改革成为不得不面对的问题。自1978年开始中国住房的市场化改革探索逐步拉开帷幕，住房的统一供给制逐步向“国家、单位、个人统筹负担”转变。概括起来说，从1978年到1997年我国城镇住房制度改革经历这样一些阶段：1979—1985年试点售房阶段、1986—1990年“提租补贴”阶段、1991—1993年“以售代租”阶段、1994—1997年全面推进房改阶段。在第一个阶段，由于人们购房热情不高，改革试点效果不佳。而第二个阶段的“提租补贴”改革遭遇了20世纪80年代后期通货膨胀的影响也没有得到全面展开。第三个阶段的改革最终因众多单位以极低的价格出售公房的风潮而被国务院叫停。就第四个阶段的改革而言，1994年7月，国务院颁发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度。其主要思路是要在职工家庭合理支出范围内加大租金改革，稳步出售公有住房。尽管如此，截至1997年，传统的实物分配住房仍在相当一部分企事业单位内实行，相当一部分人寄希望于企事业单位分配住房。

2. “98房改”之前城镇居民住房差异及其决定因素

尽管改革开放之后城镇住房制度经历了上述四轮的改革探索，但20世纪50年后逐步建立起来的具有典型计划经济特征的城镇住房供应体系直至1997年也没有发生根本性的变化。在这一时期住房是城镇职工的一项福利，但这是一种较低水平的福利。1978年城市人均住房面积仅为3.6平方米，这一数值1980年为3.9平方米，1985年为5.2平方米，1990年为6.7平方米，1995年为8.1平方米，1998年为9.3平方米。在住房福利水平总体较低的同时，城镇居民住房状况也表现出相对平均的倾向。然而这并不意味着计划经济时代城镇住房不存在不平等。

在这一时期，住房的直接供给主体通常是单位（对于那些隶属于住房供给能力差或无住房供给能力的单位、没有建设资金来源的机关事业单位的职工，以及城镇无单位归属的居民，其住房则由地方的住房管理部门，通常为“房产局”进行协助或安排）。单位之间的差异在很大程度上决定着人们在住房方面的差异。全民所有制单位、行政级别高的单位，以及在国家发展战略中被确认为具有重要地位的单位，在住房建设审批，住房建设用地以及建设资金的获取上都有着一定的优势，并因此往往具有很强的住房供给能力，其职工住房福利状况也相对较好。1991年针对北京市273个企业的住房情况调查显示，向职工提供住房的国有企业占国有企业总数的65%，而在集体企业这一比例只有26%；大型企业的住房提供率为100%，中型企业为83%，而大多数小型单位无法提供住房。1991年，广州市的省级单位职工平均拥有住房建筑面积21平方米，市级单位职工平均拥有住房建筑面积6平方米。

单位制对住房不平等影响在经济体制改革之后的一段时间内进一步加强。在房改之前，中国经济体制改革已经得以逐步展开，单位的独立性和自主性逐步增强。那些处于优势地位的单位不仅有丰富的可供给的住房资源，而且在单位自主性增强的背景下其供给动力也大大增强。这都在一定程度上加大了单位之间职工住房状况的差异。

城镇居民的住房状况除了表现出单位之间的差异之外，在单位内部也存在一定的差异。单位制情境下住房分配等标准主要包括人们的职务（职称）、行政地位、工龄、政治忠诚以及政治关系等。这些因素也就成为决定特定单位内部职工之间住房差异的重要因素。1988年一项针对北京市千户居民的调查显示，住房分配存在以政治身份和行政级别为基础的群体差异：机关干部和企业干部的住房状况明显好于企业工人和商业职工，党员优于群众，中央干部优于地方干部；在单位内部，不同等级的行政领导之间，领导与群众之间存在着相应的分割线，行政级别越高得到的住房福利越高。并且基于行政级别和职位等级的住房差异从中央和地方的文件也可得到验证。譬如1983年《国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定》显示：一类住宅，平均每套建筑面积42~45平方米；二类住宅，平均每套建筑面积45~50平方米，这两类住宅适用于一般职工；三类住宅，平均每套建筑面积60~70平方米，适用于县、处级干部及相当于这一级的知识分子；四类住宅，平均每套建筑面积80~90平方米，适用于厅、局、地委一级干部和相当于这一级的高级知识分子。

概括起来说，在单位制情境下，人们在单位中的位置，以及其所在单位在国民经济体系中的位置决定着其住房状况。

“98房改”过程与住房利益分化

1. “98房改”过程及其发展变化

1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）（下文简称《通知》）的出台意味着新一轮的住房制度改革拉开帷幕。这一改革的指导思想其一是满足城镇居民的住房需求，其二是促使住宅业成为新的经济增长点。后者不可避免地与当时国内外的经济形势（如亚洲金融危机）有关。但这一经济增长目的左右着后续20年中国房地产业的形态和走向，并在很大程度上推动了房价的持续上涨。这轮改革的核心措施就是“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。与此同时《通知》也指出，坚持“新房新办法、老房老办法”。从中可以看出，这一改革过程其实是沿着两条路径展开的：原有公房的私有化和新的私人住房的开发，这一过程涉及了“两个市场”，即所谓的内部市场和外部市场。内部市场指的是以折扣价出售存量公有住房和新建公有住房。

“98房改”的内部市场不仅表现为出售现有公房，在实施过程中还出现了出售新增公有住房现象。随着单位制的改革，单位的自主性和独立性得到一定的增强，在房改过程中有条件的单位都积极增加可售公房数量。在这种情形下，一些优势单位（如在建设资金、建设用地获取上具有优势的单位）通过新建“经济适用房”“安居工程”，甚至从市场上购买住房等方式增加可售公房数量。这种末班车现象因后续政策调整而在短期内急速加剧。

2. “98房改”过程中的住房利益分化

由于同时存在所谓的内部市场和外部市场，“98房改”所体现的其实是一种双轨制改革，这顺应了《通知》所谓的“新房新办法、老房老办法”的政策诉求，但双轨制也是导致改革期间城镇居民住房差异的重要原因所在。

首先，原有单位间的差异在改革过程中得到延续和放大。与外部市场相比，职工从内部市场获取住房意味着职工可以获得一笔额外的福利，这是由于在内部市场中职工是以折扣价（低于市场价）购得公有住房。单位之间存量住房（可供出售的现有住房）差异决定了不同单位职工之间的住房差异和购买公房所获得的额外福利。在这期间体制内单位几乎垄断了所有的住房资源，而体制边缘（如集体企业）和体制外单位则缺少或完全没有存量住房可供出售，这就造成体制内外单位职工住房利益的差异。即便是体制内，不同单位职工在改革中的获益也是有差异的。那些行政级别高、规模大或者说在体制内处于优势地位的单位，其住房供给能力一般都强于其他单位，因此其职工在房改过程中也获益更多。譬如，1999年某市中小型企业职工家庭的平均生活空间为45平方米，而政府机关的平均家庭生活空间为80平方米。

其次，单位内部差异得以延续并固化。如前所述，在“98房改”之前，国有单位内部职工的住房以租赁单位的公有住房为主，人们实际能够获取的住房因职务（职称）、行政地位、工龄、政治忠诚以及政治关系等不同而不同。以折扣价出售公有住房，实际上是将原有的住房差异以产权化的形式加以固化。譬如在“98房改”之前的出售公房试点阶段，上海市房产局、房改办印发的《关于印发〈1995年出售公有住房方案实施细则〉和〈1995年出售公有住房方案实施细则的问题解答〉的通知》（沪房地改〔1995〕767号）显示：正局级干部、教授、研究员，以及享受教授、研究员待遇的各类正高级专业技术职称的人员可购买建筑面积为140平方米的住房，而一般职工购房控制面积为75平方米。这些标准与改革前不同级别职工可租赁公有住房面积的规定基本一致。如果说在改革之前的差异体现的是居住条件的差异，而以折扣价固化的这种差异不仅表现为居住条件的差异，更进一步地加剧了人们彼此之间住房财富差异。

最后，内部市场中的新增住宅进一步加大了单位间的差异。《通知》明确指出要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，其中“经济适用房”在98改革过程中被一些单位充分利用，一些单位以“经济适用房”名义新建或以集体购买（单位购买）的方式新增大量住房，然后再以折扣价卖给其职工。甚至相当一部分单位在市场中购买商品房，然后以友好的价格分配给职工。而不同类型单位新增住房的能力随着单位的行政级别、规模及其在国民经济和社会发展中的地位不同而不同。处于优势地位单位，在土地划拨和使用、住宅建设审批、建设资金的筹措和获取上都有一定优势。新增可售公房差异进一步加大不同单位职工之间的住房利益差异。

“98房改”的后续社会影响

2003年淡化以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系得到地方政府的积极响应，而以“房地产业作为新的经济增长点”则被地方政府发挥到极致，同时也极大地刺激了资本进入房地产业，中国房地产业因此得到了快速发展，房价也因此一路飙升。2003年以来房地产市场逐步成熟，住房的市场化供给成为城镇住房供给的主要渠道。在这一情境下，房地产市场似乎成为考察住房不平等的主要关注点，但“98房改”对住房市场化情景下的住房不平等的持续作用则不可忽视。

“98房改”对住房利益分化的持续影响首先表现在内部市场的延续上。如前文所述，“98房改”之后相当长一段时间内依然有一些单位通过各种方式新建或购买实物住房，然后以经济适用房等名义低价卖给其职工。甚至在2003年之后，前述“抢搭末班车”现象也未完全被制止。内部市场的延续，或者类似于内部市场的住房供给模式的延续无疑使得单位制在住房改革过程中对住房不平等的影响在一定程度上得以持续。这种延续与同期快速发展的房地产市场并行，其实就是“双轨制”的延续，而“双轨制”的延续不可避免地将单位制时期不平等形成机制延续到市场体系当中。

“98房改”对住房利益分化的持续影响的第二个表现是，在改革过程中形成的不平等可以借助房地产市场而放大。住房作为家庭财产，不仅可以在代际之间进行传递和累积，也会随着房地产市场本身变动、通货膨胀等而改变财富的社会分布状况。“98房改”实际上是将单位制情境下的住房不平等在一定程度上进行了固化，这种固定下来的不均等不仅可以在代际之间进行传递，而且随着房地产市场的变化而发生价值变化。“98房改”之后的20年全国各地房价都有不同程度地上涨，改革过程中以折扣价获取的住房，其市场价值也随着房价的普遍上涨而上涨。因此，在房价持续上涨过程中，住房改革过程中形成的住房利益差异得到一定程度的放大。

结束语

回顾肇始于1998年的住房市场化改革，如同在其他领域中的改革一样（譬如20世纪80年代的“价格闯关”），采用的是一种“双轨制”改革（这种双轨制改革的通俗说法即所谓的“老人老办法、新人新办法”），具体表现为内部市场和外部市场并存，并且这一改革过程在时间上具有一定的持续性（即学者们在讨论经济体制变革时强调的“渐进性”）。正是由于“双轨制”以及改革过程的持续性，单位制等计划经济时期的制度安排对住房不平等的影响在改革过程中得以持续。根据市场转型及其相关讨论，可以说计划经济时期的制度安排与新出现的市场机制之间并没有形成有效的平衡关系，相反体制性因素在改革前和改革过程中对住房利益分化的影响，在住房市场成熟的情境下得以延续，甚至放大。

总结本文的研究，至少有三点启示：其一，在分析当前住房差异及其形成过程中，不可忽视的是计划经济时期的制度设置在改革前、改革过程中以及改革之后的影响和持续作用；其二，在经济和社会转型过程中，任何改革措施的出台不仅应考虑其在当下的作用，还应考虑到其长远影响，即政策设置应具有一定的预见性；其三，改革前、改革中住房差异的形成机制及其持续作用促使我们重新思考当前中国的经济形态，以及这种经济形态下“市场”和“再分配”之间的关系。

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