陈菲 陈灵芝丨欧洲未来大会：欧盟制度创新的新实验

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摘要

“欧洲未来大会”是在多重危机引发的欧盟治理困境下，欧盟转向强化公民参与以增强其合法性的一次制度创新尝试。它得到了欧洲议会、欧盟委员会、欧盟理事会及欧盟27国不同程度的支持，但“欧洲未来大会”的发展面临欧盟各主体间的博弈、公民参与缺位下的新旧问题以及“条约改革赤字”三大难题。对此，“欧洲未来大会”进行了有益的探索，在暂缓欧盟机构的激烈博弈下，通过搭建自下而上的参与式民主与自上而下的精英决策相结合的公民参与体系，推动公民科学、高效参与的同时对促进欧盟条约改革形成推力。然而就目前而言，该实验性尝试潜力与隐患并存，“欧洲未来大会”的发展走向取决于欧盟及各成员国的诚意和政治智慧。 

作者：陈菲，华中师范大学政治与国际关系学院副教授；陈灵芝，华中师范大学政治与国际关系学院国际政治专业硕士生

摘自：《欧洲研究》2021年第6期

本文载《社会科学文摘》

2022年第5期

《欧盟治理白皮书》强调，“欧盟治理的目的是强化欧洲民主，缩短公民与欧盟之间的距离”。进入21世纪的20多年里，多重危机不断冲击欧盟治理的有效性，也削弱了公民对欧盟治理能力的认可。此外，民粹主义和疑欧主义思潮高涨，严重威胁欧洲一体化进程。为回应多重危机冲击下欧盟内外对欧盟治理及未来前途的质疑，引导民众支持欧盟政策，塑造欧洲身份认同，并强化输入合法性，欧盟决定启动“欧洲未来大会”项目，宣布“与公民共建民主，共创更具韧性的欧洲”。

 “欧洲未来大会”的缘起

“欧洲未来大会”的设想来源于2019年3月法国总统马克龙的“致欧洲公民的公开信”。他在信中认为欧盟成员国应该“强化欧盟民主建设”。该提议得到德国的响应，默克尔总理同样认为“是时候为欧盟的价值观和未来而奋斗”。 

2019年11月，法德联手制订“欧洲未来大会”项目计划，提议采取“自下而上”的方式“建立公民参与”，让欧盟普通民众参与关键议题的讨论。这一计划文件通过欧盟委员会官网发布，2019年11月，欧盟委员会主席冯德莱恩呼吁“动员欧盟所有机构与成员国等参加欧洲未来大会”。

2021年3月10日，欧洲议会议长萨索利、欧盟委员会主席冯德莱恩以及时任欧盟理事会轮值主席国葡萄牙总理科斯塔共同签署《关于欧洲未来大会的联合声明》（以下简称《联合声明》）。2021年5月9日“欧洲日”，“欧洲未来大会”在法国正式启动。

欧盟三大机构及成员国的态度

（一）欧洲议会：全面支持

欧洲议会十分重视“欧洲未来大会”，认为这是“欧盟公民就欧盟未来的发展规划进行探讨并体现欧盟民主的最佳机会”。欧洲议会于2020年1月15日通过决议，成为第一个陈述项目发展方向的机构，并多次重申组织一次“倾听公民声音”的大会。同时，欧洲议会也是对项目成果转化为后续行动最为积极的机构，欧洲议会希望欧盟及成员国能落实项目成果，并设置完成期限，以满足公民的期望。

（二）欧盟委员会：简单承诺

欧盟委员会也表现出相对积极的态度，于2020年1月22日公布了对项目的发展愿景，认为该项目能为建设一个更有活力与互动性的欧洲民主制度做出贡献。然而，与欧洲议会不同的是，欧盟委员会对于会议成果的执行承诺仅限于“进行立法建议时会考虑公民的建议”，论调模棱两可，且缺乏实质性的步骤说明，未来能否切实执行承诺，仍有待时间检验。

（三）欧盟理事会：久拖方决

相较而言，欧盟理事会要冷淡许多。长期以来，秉承成员国政府间合作原则的欧盟理事会对公民参与欧盟治理“不感兴趣”，成为最后一个发布项目愿景的机构，充分折射出其对该项目的低动机与行为效率不足。在成果落实方面，欧盟理事会更看重的是议题与讨论过程，在成果的后续行动上并未给出明确承诺。

（四）欧盟成员国：态度各一

在对待“欧洲未来大会”的态度上，欧盟成员国可以分为两类。一类是项目的支持者，如法国、德国、意大利、西班牙等，都希望能通过该项目加强欧盟民主与欧洲一体化。而另一类主要是来自北欧、中欧和东欧的其他欧盟成员国，占成员国的大多数。他们持保留态度，认为当前不是讨论“欧洲未来”的时期，而应考虑“欧洲的当下”。

 “欧洲未来大会”发展面临的

三大考验

有三大因素考验着“欧洲未来大会”的项目推进及成果落实，即欧盟各主体间的博弈、公民参与缺位引发的问题及“条约修改赤字”。

（一）欧盟内部的博弈

首先是议题设置的博弈。在项目筹备阶段，欧盟内部对议题设置心思各异，主要体现在议题范围的设限与讨论改革“领衔候选人”选举制度的必要性上。

一方面，欧盟三大机构就“议题范围是否设限”各执己见。欧洲议会希望议题无须预先设定。但欧盟委员会认为“必须明确界定议题范围”，并暗示重点应向其五年战略议程倾斜。而欧盟理事会则认为应侧重于其的“优先政策”，以应对当下公共卫生危机。另一方面，在议题内容上，欧洲议会认为需要讨论改革“领衔候选人”制度，扩大欧洲议会在欧洲大选中的权力。但欧洲理事会拒绝该提议，并认为“领衔候选人”制度限制了成员国对欧盟委员会主席的任命权。在欧盟27个成员国中，除了奥地利与德国外，其余成员国要么直接反对这一制度，如法国、斯洛伐克；要么认为该制度的改革不应出现在公民议题上，如捷克、保加利亚。

其次是项目领导权的博弈。基于上述的议题设置博弈，项目领导权问题变得尤为敏感，欧洲议会与欧盟理事会都希望占据领导权，并通过制定规则而受益。

欧洲议会先发制人，呼吁建立一个由欧洲议会领导的项目管理机构。欧盟理事会随即反对，表示“应由一位知名人士作为主席独立领导”。欧洲议会对此表示同意，但随后又宣布拟定欧洲议会议员伏思达担任项目主席。此举招致欧盟理事会及众多成员国的强烈不满，认为伏思达会改变项目走向，倡导建立“欧罗巴合众国”。而由于欧盟未达成共识，导致项目推进缓慢，这也充分暴露欧盟处理内部治理主体关系依旧困难重重。

（二）公民参与缺位下的新旧问题

长期以来，欧盟治理中政治参与由政治精英和技术官僚主导，欧盟公民的政治参与渠道较少，公民参与长期缺位。而即便欧盟有意识地呼吁公民参与，欧盟机构也鲜少愿意将公民参与的意见转化为政治举措。欧盟近年来对于公民参与欧盟治理做出的许多尝试基本上都无疾而终，原因主要是欧盟“只让提议，从不落实”。

“欧洲未来大会”项目虽得到了欧盟三大机构及多个成员国的成果落实保证，但由于缺少认真对待公民参与的经验，欧盟实际上对如何安排公民参与讨论还存在两大问题。其一是参与意见的效度问题。若公民意见过于分散，一些好的观点或被埋没于信息流中。同时，反欧洲一体化的团体或会利用此次机会，有组织地提出大量诉求。在此背景下，如何使政策制定重归理性的视角，是收集意见过程中要考虑的重要问题。其二是与会者的选择标准问题。如果公民水平参差不齐，缺乏足够信息与政治训练，那么参与的产出效果只会适得其反。因此，如何实现不同认知群体的高效参与，同样需要考虑。

（三）欧盟的“条约修改赤字”

按照《欧洲联盟条约》规定，涉及欧盟条约的修改需遵循两种条约修改程序：普通修改程序与简易修改程序。但由于后者适用情况有限，更改条约的主要程序仍是普通修改程序。而普通修改程序下，根据第48条第4款，有关条约的修改只有在成员国依据本国宪法审查通过之后，所有成员国一致同意才能生效。诚然，“一致同意”体现了欧盟成员国行动的一致性，且注重保护小国权利，但在该原则下，更改条约意味着冗长且艰难的谈判过程要在欧盟及各成员国间展开。因此，欧盟及成员国对于条约修改的意愿与能力普遍不足，造成了欧盟条约的“修改赤字”。这也导致欧盟只愿在危机中改革的惯习。

随着一体化程度加深，现有的条约框架早已无法为欧盟所有事务提供答案。而无论是公民小组的建议还是全体会议的最终报告，都无可避免地触及欧盟相关条约的修改。因此，“欧洲未来大会”需要证明，欧盟对于条约修改仍持开放态度，并具备在没有危机与压力下进行条约修改的能力。

 “欧洲未来大会”的

实验性改革路径

观察《联合声明》与相应部署，可以看出欧盟对于机构博弈问题、公民有效参与问题及成果落实问题尝试做出相应的解答。

（一）项目内平衡问题初步化解

在议题设置上，“欧洲未来大会”试图兼具议题的广度与深度，在一定程度上中和了议题博弈，承诺欧盟公民的讨论范围“不会被限制”，同时列出“议题清单”来加强公民参与深度，内容涵盖当前欧盟面临的各种战略问题。

在项目领导权上，该项目的政治领导是一个由三大机构领导人组成的联合主席团。在联合主席团的授权下，执行委员会是主要管理机构，同样由欧盟三大机构各自任命的3名代表和4名观察员组成，也体现了三方的平衡性。可见，“欧洲未来大会”试图以共同领导、横向等量的方式解决博弈，意在减少内部分歧，确保项目顺利运行。

（二）实验性的公民参与制度设计

第一，引入“公民参与”环节。“欧洲未来大会”设计了一个将自下而上的参与式民主与自上而下的精英决策相结合的公民参与结构体系，以确保公民的建议能有效传递并得以反馈。该机制呈金字塔形，塔基是多语种数字平台，公民通过这一平台，就“议题清单”上的议题在线分享观点。其上一层是公民小组会议，依据“气候”等四大专题分成四个小组，每组由200名公民组成，讨论平台上的建议并生成综述报告，提交全体会议。全体会议以论坛形式，集中讨论公民小组的研讨成果，生成提案报告。在全体会议过后，其生成的提案报告将由执行委员会交与联合主席团进行审议，后将转化为实际措施落实。

这是欧盟史上第一次由欧盟各机构与各层级联合组织并参与的欧盟民主建设活动，无论在制度设计上还是参与规模上都前所未有。

第二，对于效度与标准问题，可以从该参与结构体系的子功能中观察到欧盟的答案。在效度上，就欧盟而言，多语种数字平台是一个创新性工具，能延展议题深度，增强公民参与度和讨论效果。同时，欧盟邀请专家在项目中提供智力支持。并且，为防止一些观点被利益集团煽动，执行委员会将实时监测数据，并派出观察员列席旁听，对每次会后生成的提案与报告进行审议。在公民小组参与者的选择上，项目采用平衡和随机的方式，保证机会均等性与人员多样性，旨在让所有公民都有机会参与其中。

（三）长期的“条约修改禁忌”有望突破

首先，《联合声明》彰显超国家机构欧盟对于条约修改的信心。《联合声明》a节中显示：全体会议“由欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会代表及成员国议会代表平等组成”，其结构与《欧盟条约》第48条第3款中对于修宪会议的组成结构十分相似。欧盟法专家阿莱曼诺指出，在相似结构下，“欧洲未来大会”极有可能发挥修宪会议作用，推动欧盟条约改革。

其次，法、德、西、意等大国对于条约修改的支持态度起到良性的助推作用。在大国的引领下，鲜少成员国会在“一致同意”时充当另类的角色，条约的修改或许能如愿实现。

最后，项目设计的公民自下而上参与结构体系或将“倒逼”欧盟及成员国进行条约修改。在此结构下，条约修改的发起主体不再是欧盟与成员国，方向也不同于以往政府间会议的横向形式，而是将以公民需求为出发点，由公民自下而上发起推动，以民意“倒逼”条约修改。

前景分析

前文分析表明，针对三大考验，“欧洲未来大会”做出了回应，欧盟机构的博弈暂时搁置，创新性的制度设计使得公民有序参与，也具有一定的条约改革潜力。并且，公民对项目的配合度空前高涨。截至2022年5月，多语种数字平台有约72万人参与，提交了18 795份公民建议。在公民小组会议中，执行委员会的观察员反馈“公民的情绪被充分调动”。在当前欧盟面临多重危机的背景下，欧盟公民参与欧洲事务热情的提升，为这项事业创造了有利环境。然而，从当前推进过程来看，“欧洲未来大会”仍存在不足，给项目发展蒙上极大阴影。

首先，《联合声明》只是一个各方为尽快推动项目实施的妥协性文本，分享着领导权的三大机构的职能分工并不明确，仅依靠一个执行委员会统筹协调，容易导致各机构之间相互推诿，使项目再次陷入困境。

其次，从当前推进效果来看，公民参与的程度实际上十分有限。例如，公民讨论的深度与广度并没有达到预期，尽管配备了专家指导，与会者却反映“专家过于注重宣传主观想法”。此外，成员国的多样性与分歧使得公民参与的实际影响有限，公民仅是部分、形式地参与，“欧洲未来大会”的构建价值和意义尚未充分发挥出来。

最后，推行时间与时机有待商榷。从时间上看，项目执行时间紧迫，且客观而言，仅凭两年时间，通过一个带有实验性质的体系，试图解决欧盟治理难题与发展战略课题，显然不现实。从时机上看，项目推行的时间点并非最佳时机。在疫情的冲击下，成员国重心更多的是放在本国事务上，意图从欧盟回收更多的决策主权，而不是让渡权力。

总而言之，此次“欧洲未来大会”能否成功，取决于欧盟及成员国对待会议及其结果的态度：是建立一套新的公民参与机制，但随后对待公民的提议又不认真，再次错失改革机会，让欧盟公民和欧盟渐行渐远，还是将其当成一次改革的契机，通过“自下而上”的公民参与进程取得认同，进而为欧盟进一步改革奠定民主基础？

但无论“欧洲未来大会”成功与否，欧盟更应该思考的是如何利用从“欧洲未来大会”中获得的经验，在超国家层面，将这种跨国民主的创新形式（公民小组会议与全体大会）制度化，与欧盟代议制民主进行互补。这不仅是对民粹主义、疑欧主义的回击，更能培养公民对欧盟的归属感和欧洲认同意识，改善欧盟治理与增强欧盟政策输入的合法性，进而深化欧洲一体化。

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