“十四五”期间京津冀协同发展的重点任务初探

点击上方蓝字，关注我们哦！

导语

“十四五”时期，京津冀协同发展重点任务从开始的“谋思路、打基础、寻突破”，向“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”转变。在初步完成京津冀产业发展、交通共建、环境共治等任务之后，非首都功能疏解、城市副中心建设和雄安新区建设进入了扎实推进的新阶段。本文拟从以下几个方面探讨 “十四五” 时期京津冀协同发展重点任务。

1

京津冀协同发展的实施效果与约束条件

京津冀协同发展是习近平总书记于2014年2月视察北京时提出的发展战略。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》正式实施，并上升为国家重大战略。京津冀协同发展目标从一开始就十分明确：通过疏解北京非首都功能实现首都北京政治中心、国际交往中心、文化教育中心和科技创新中心的定位；通过北京、天津和河北的协同发展，优化经济与空间结构；通过建设世界级城市群，巩固京津冀地区国家发展支撑带和增长极的地位。

01

经济增长和发展质量

经过五年时间，京津冀三省市总体上都取得了较快发展，GDP总量都有较大增长。

2019年北京、天津、河北地区生产总值及增速的对比中可看出，2019年京津冀地区生产总值比上年增长6.1%，达到84580亿元。其中北京为35371.3 亿元，占41.8%；天津为14104.3亿元，占16.7％；河北为35104.5亿元，占41.5％。

按可比价格计算，北京市比上年增长6.1%、天津市比上年增长4.8%，河北省比上年增长6.8％（图1）。从京津冀协同发展以来的趋势看，2018年京津冀区域发展指数为160.13，比上年提高了 6.14（图2）。

从协同发展质量上看，五年来三地的全要素生产率都有较大提升，说明协同发展效率明显。我们采用增长核算法测算京津冀三地的全要素生产率（TFP）变化，如表1所示。

数据表明，三地的全要素生产率（TFP）都有很大提升。河北增速从2014年的0.5％提升到2019年的4.6％，提升最快；天津从-1.1％提升到2.4％，也有很快提升；北京从2014年2.0％的增速，提升到2019年的3.4％。因此从总体上看，京津冀协同发展战略实施成效是巨大的，对京津冀三地区域发展的推动作用十分明显，特别是对相对落后的河北更加明显。

02

协同发展的实施效果

《京津冀协同发展规划纲要》实施以来，京津冀协同发展在以下几个方面成效显著。

1

体制机制不断创新，空间格局逐步优化

习近平总书记多次强调要抓住疏解非首都功能这个 “牛鼻子”。围绕这个核心，创新体制机制成为协同发展的一个重要亮点。例如，已经出台的《关于推进京津冀产业协同发展战略合作框架协议》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀文化领域协同发展战略框架协议》和《北京加强全国科技创新中心总体方案》等机制性文件，把协同发展作为重要历史性机遇期，实现优化区域发展格局、转换区域发展动力、拓展区域发展空间和改善区域发展环境的目标。

京津冀将形成以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的产业空间布局。

■ 一方面，北京将沿“四轴”向东北（唐山、秦皇岛）、西北（张家口）、东南（廊坊、天津）和西南（保定、石家庄）辐射疏解，并形成四大区域：中部核心功能区、东部滨海发展区、 南部功能拓展区和西北部生态涵养区。

■ 另一方面，分三步走来推进多层次空间结构的形成：至2017年，实现“中心—外围”向“双城驱动”转变；至2020年，实现“双城驱动” 向“三轴四区” 转变；至2030年，形成“多节点网络”的高级空间形态。

2

非首都功能有序疏解，“减量发展” 初见成效

北京非首都功能疏解采取功能疏解与人口疏解并重的途径，首先是从产业上进行调整，疏解与控制的产业有：传统制造业、农林牧渔业、超出首都需求的批发和零售业等。

北京提出“减量发展”的理念，在控制城市建设规模的基础上，腾出资源发展与首都功能定位相匹配的金融业、文化体育业、科技服务业等。

与功能疏解相配合，控制北京人口也是非首都功能疏解的重要内容。2011年北京市常住人口比2010年增加56.7万人，到2016年仅增加了2.4万人。2017年人口出现负增长，全年减少15万人。2019年末北京市常住人口为2153.6万人，比2018年又减少0.6万人，控制人口过快增长取得了阶段性效果。

从疏解非首都功能上讲，建设北京城市副中心，在大空间尺度上拉开城市框架是更加有效的途径。2019年1月，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心，其他配套设施也在抓紧建设当中。

城市副中心另一个重要功能是综合交通枢纽功能，京唐城际铁路的始发与终点站都是北京城市副中心站。北京城市郊区铁路直达副中心，对于推进京津冀交通一体化、助推城市副中心建设起到了重要作用，同时也更加有效地缓解外来人口过多得向城市核心区聚集的问题。与此同时城市副中心的运河商务区也在建设当中，建成后将成为承载中心城区商务功能疏解的重要载体。

3

产业、交通、环境等重点领域实现协同推进

京津冀产业协同发展。

北京和河北的对接尤为重要。从产业转移要求来看，北京作为产业转出方，需要河北作为产业承接地来有效配合。5年来，河北在产业对接方面做了许多工作，促进了河北产业格局优化。例如，在曹妃甸示范区5年累计引进北京项目129个；在张承生态功能区、张北云计算产业基地的两个数据中心已经投入运营；在沧州渤海新区生物医药园，5年中有86个北京项目落户；在石家庄的“北京·正定集成电路产业基地”已经处于建设当中。

交通是先发领域，京津冀一体化交通网络正在加快构建中。

高铁方面，建设 “轨道上的京津冀”的目标十分明确。京津冀的国家高速铁路网已经大部分建成，京津城际、京沪、京广、京张、津保高铁建成运营，京沈高铁和京雄城际通车在望。

高速公路方面，京昆、京台高速先后建成通车，高速公路“断头路” 已经全部打通。

航空方面，北京大兴国际机场已经正式启用，与北京首都机场、天津滨海机场、石家庄正定机场形成网络。

在机制构建方面，京津冀交通一卡通、京津城际月票制等的推出都使三地出行更为便捷。

共同推进京津冀生态环境协同保护。

在京津冀环保统一规划、统一标准实施5年后，区域PM2.5平均浓度2016年比2013年下降大约33％。2019年大气质量进一步提升，区域PM2.5平均浓度为50微克/立方米，比2018年下降9.1％。其中北京、河北PM2.5浓度分别为42微克/立方米和50.2微克/立方米，同比下降17.6％和5.8％，天津PM2.5平均浓度总体保持稳定。

实际上，京津冀生态环境协同保护在更加宽阔的领域中向前推进，包括京津风沙源治理、张承地区小流域治理、永定河综合治理、北京长城国家公园建设等。目前各实施方案已经编制完成。

4

公共服务均等化有序推进

5年来京津冀在公共服务领域的协同推进主要包括：

■ 教育合作。2018年北京与津冀各地方签署的教育合作协议达21个，合作项目为30多个。

■ 医疗卫生协作。其中北京与河北的合作是重点推进领域，目前已经开展北京—燕达、北京—曹妃甸、北京—张家口、北京—承德、北京—保定等5个重点医疗合作项目。推进京津冀医疗机构临床检验结果互认，已有132家试点纳入互认医疗机构。

■ 文化旅游共同发展。《京津冀旅游协同发展行动计划（2016-2018年）》的实施切实推进了京津冀旅游环线建设。■ 开展城市与区域的社会治理协作，建立三地社保关系转移和接续。三地签订了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》。

京津冀协同发展初战告捷，为“十四五”时期推向深入打下了坚实基础。

京津冀协同发展率先展示出来的特点是协同发展战略和规划的权威性。

首先，习近平总书记亲自定调，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，顶层设计高端与权威。其次，中央有关部门依据《京津冀协同发展规划纲要》发布了《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，京津冀协同发展政策与规划体系，从启动之初就已经形成。最后，三个省市分别制定贯彻《京津冀协同发展规划纲要》专项规划，选择环境、交通、产业作为优先启动领域，安排好年度重点项目。这种上下结合形成战略与规划体系的做法，在我国经济区的开发当中还是首次。

03

协同发展的约束条件

京津冀协同发展的显著特征是纵向比有很大进步。但是，由于过去5年是经济发展大变革的5年，南方地区发展十分强劲，京津冀与国内发展领头羊的长三角和粤港澳大湾区相比，无论发展速度还是发展质量都还有较大差距，协同发展的约束条件尚未完全突破。

1

 发展环境约束

京津冀的发展环境总体上较好，但是在以下三个方面仍然存在问题：

一、行政管理体制的约束。随着京津冀发展，多年形成的管理机制差异仍然存在。由于各省市财政收支的要求，区域利益分配对于任何一个区域来说都十分重要，完全破除本位主义还需要管理体系彻底改变。

二、发展阶段的制约。北京已经进入后工业化发展阶段，天津正在向后工业化阶段转变，河北还处在工业化中期阶段。处于不同发展阶段的区域，在产业衔接、产业链配套等方面都会出现断裂或者缝隙，这种弥合短时间内很难做到。

三、政策实施能力的制约。三省市的地方财政能力，北京最强，天津其次，河北最弱，反映在政策执行上就会存在很大差异。例如同样是对北部山区进行生态补偿，河北给予每一个农民的补偿比北京少得多。

2

 增长方式约束

增长方式约束主要反映为创新驱动和要素驱动之间的区别。

创新驱动需要努力破除传统发展模式制约，重点培育区域发展新动能，构建富有竞争力的区域产业体系。北京非首都功能疏解，从正面提升了创新驱动的动力形成，使高新技术产业占比不断提高。天津则处在转型过程中，转型结果还需要观察。河北省外力作用较大，输入型高新技术产业也具有一定规模，但到目前为止还不能完全代替传统产业地位。与江苏、浙江和广东相比，河北经济增长方式仍然处在传统方式的转换当中。

用研究与试验发展（R&D）经费支出进行对比。2018年全国的研究与试验发展（R&D）经费投入强度为2.19％，2019年河北与广东、江苏、浙江差距很大（图3）。显然由于人口红利逐渐消失、资本积累速度下降，传统经济增长方式失灵，河北亟待由要素驱动向创新驱动转型。动能约束不打破，协同发展的高质量就难以实现。

京津冀三地产业结构自协同发展以来有较大改善，产业结构高级化是三个省市的共同趋势。2019年京津冀区域三次产业结构为4.5:28.7:66.8，北京产业结构为 0.3:16.2:83.5，天津为1.3:35.2:63.5，河北为10.0:38.7:51.3。京津冀三省市的第三产业比重均超过50％。

总体上看，京津冀地区第三产业增加值占GDP比重比2018年提高5.5个百分点，高于全国平均水平12.9个百分点。由于京津冀三地的三次产业结构都已经进入到服务业占主导地位的阶段，三次产业结构对发展的约束问题已经突破。产业结构对协同发展的约束，已经从表层向深度转移。从图5中看到，京津冀地区在商务服务和高技术服务业方面的集聚程度相对较高，制造业明显低于全国平均水平。这些都是京津冀优势所在。所以，真正的产业结构深度约束主要反映在工业结构上。

京津冀的工业主要布局在天津和河北，其中河北传统产业占优势的状况还很明显（图6）。 

河北优势行业仍然是黑色金属、有色金属、煤炭、化纤等行业。可以从新产品销售收入来看河北行业创新结果，从河北与广东、江苏、浙江的新产品销售收入对比看，河北是5000亿元，只有广东的八分之一，江苏的六分之一，浙江的四分之一。

北京作为全国和京津冀区域的研发中心，是原始创新发源地，但新技术成为新产品需要有产业化的过程。能够承接新技术产业化工作的区域，需要在行业结构上与新产品生产要求相符合。显然理想的“北京研发、天津河北中试和产业化”模式仍未最后形成。“十四五”时期京津冀协同发展的产业协同关键在北京、天津、河北共同构建完整产业链条。只有克服行业发展水平代差，才能够推进协同发展走向新高度。

2

“十四五”期间协同发展的重点任务

京津冀协同发展的深刻含义，关键在“协同”。区域协同就是要共同走向区域繁荣。根据当前京津冀协同发展推进情况，在加快推进北京非首都功能疏解同时，还有以下几项重点任务：

01

创新驱动与区域发展新动能培育

虽然京津冀都需要创新驱动和培育新动能，但当务之急是河北如何实现这两方面。

北京作为全国科技创新中心，科技优势明显（图8）。2017全年专利申请量18.6万件，比上年增长4.7％；专利授权量10.7万件，比上年增长4.5％。其中，发明专利申请量与授权量分别为9.9万件和4.6万件，分别增长1.8％和11.3％；有效发明专利20.5万件，增长26.3％。

北京拥有丰富的科技资源，其中最主要的是人才。一方面北京有全国乃至亚洲著名的高校以及科研院校，这为科技产业发展直接输送高素质人才；另一方面，北京已经形成的高科技产业聚集优势也会吸引有科研经验的高素质人才聚集于此，丰厚的资金和强大的技术也会随之而来。

北京拥有潜力巨大的市场，包括国内市场和国外市场。北京出口高新技术产品总值从2000年的226579万美元上升至2016年的1131875万美元，表明北京高新技术产品的国外市场正在迅速打开。

相比较而言，天津区域创新驱动与新动能培育能力处于中间状态，经过经济“挤水分” 之后触底反弹较明显。河北区域创新驱动与新动能培育能力依旧令人堪忧，高新技术产业产值占工业增加值的比重一般年份低于15％，而区域经济增长中的钢铁产业、能源产业、化工产业产值在GDP中比重仍然较大，反映出高新技术产业核心支撑能力不足的问题。

“十四五”期间区域经济高质量发展取决于区域创新驱动能力的变化。在我国经济面临人口红利消失和要素投入已经触碰到“天花板”的情形下，培育创新驱动能力就显得十分关键。

培育新动能对于京津冀三地有着不同的任务：

北京要巩固创新中心地位，充分发挥全国科技能力最强、科研机构最多、科技人才最聚集的优势，以科技产业带动城市经济发展。

天津作为北方重要的制造业中心，要提升科技产业的产值比重，巩固天津北方科技产业制造中心的地位。

河北创新驱动和培育新动能的实施路径：

一、加快雄安新区建设，按照雄安新区的发展规划，形成原始创新的能力。

二、要在石家庄、唐山、保定、邯郸、廊坊等主要城市加快培育具有竞争力的创新主体，一方面加快引进高校和科研机构，另一方面要与北京、天津形成产学研有效对接，使技术转移通道顺畅起来。

三、加强产业链的协同发展，河北与北京、特别是与中关村国家自主创新示范区的产业协作要大大加强。 

02

加快重点新增长极的培育与强化

京津冀重点新增长极主要是三个：雄安新区、北京城市副中心和天津滨海新区。这些增长极都需要在京津冀和跨省市区域发展方面形成带动引领作用。

1

 雄安新区

雄安新区经过３年多规划、前期准备和启动阶段，已经进入全面建设阶段。

“十四五”期间雄安新区的发展目标：

一、建设高新技术研发与产业化中心，建设京津冀世界级城市群中的重要一极。

二、发展绿色产业和绿色建筑，率先建成优美生态新城。

三、建设创新驱动的产业发展区，缩小河北与京津之间的发展差距。

“十四五” 时期，雄安新区建设应以基础设施建设为主，尤其是交通基础设施的推进，然后是城市建设与产业发展，到“十四五”末期基本具备城市发展的初步规模。

交通基础设施方面，雄安新区规划了“四纵三横”区域高速路网。京德高速河北段进入建设高峰期，在关键的桥梁建设中取得阶段性突破。荣乌高速公路新线2019年底实现主体工程完工；雄安至北京大兴国际机场快线（R1线）已经具备了建设条件，是“十四五”时期的重点建设工程；京雄城际铁路（河北段）全线铺轨完成。2020年底将开通， “十四五” 时期成为京雄之间的主要联系通道。此外，雄安新区至忻州高速铁路环评已经公示，“十四五”期间也将成为重点建设项目。

伴随城市建设的铺开，产业发展成为“十四五” 期间雄安新区面临的最主要任务。

毫无疑问，《河北雄安新区规划纲要》中关于产业发展的内容是高大上的。

首先，高端制造业产业包括新一代信息技术产业、5G率先大规模商用及其相关产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业等。《规划》强调要开展应用基础研究，突破产业化瓶颈，培育产业新增长点。

其次，高端现代服务业产业包括发展国际金融、科创和商务服务，促进智慧物流、现代供应链、数字规划、数字创意、智慧教育、 智慧医疗等现代服务业的发展，集聚银行、证券、信托、保险、租赁等金融业态。

最后，绿色生态农业产业包括建设国家农业科技创新中心，发展以生物育种为主体的现代生物科技农业，推动苗木、花卉的育种和栽培研发，建设现代农业设施园区。

规划是长期的目标，在具体实施中要对这些规划产业进行筛选，借鉴日本东京产业发展的经验，一个城市的主导产业应限制在4个以下，其他都为附属产业和基础产业。因此，雄安新区对产业进行进一步筛选也十分必要。 

2

 北京城市副中心

北京城市副中心的建设与发展：

初期主要承接北京城市中心区的各类功能，包括政府的行政管理功能，分解部分北京与华北、东北地区的联系功能，并吸引中心城区的总经济等前来落户。

中期是发展壮大、真正的城市副中心形成时期，包括与周边“北三县” 形成中心—外围关系。

远期要成为京津冀协同发展的副中心，与冀东冀北形成一个整体，成为带动东北地区与京津冀协同发展的枢纽。

当前，北京市政府领导机构已迁入副中心，城市副中心的行政中心功能开始发挥。伴随交通路网快速完善，搭建出立体化交通服务系统后，中心城区与副中心之间的交通状况将大为改善，城市副中心区位优势也将进一步凸显：1小时直达雄安新区、天津、唐山，35分钟直达北京大兴国际机场，15分钟直达北京首都国际机场。

“十四五”时期建设任务：

一、加快建设商务中心。规划的运河商务区占地面积17.5平方千米，将成为北京商务服务综合功能区、金融产业的后台服务区之一，将在金融创新、互联网产业、 高端商务服务等方面发挥作用。

二、文化旅游中心建设。目前环球影视城项目正在建设当中，预计2021年后每年可接待游客3000万人，同时将促进文学作品、电影电视剧、动漫卡通等文化创意产业的催化。

三、市民消费中心建设。酒店、商业中心、购物广场等都将逐步形成规模。 

3

 天津滨海新区

天津滨海新区是我国改革开放之后建设的产业新城。2017年滨海新区GDP为7053.24亿元，增长率为6%，是天津GDP总量的37.93%，人均GDP为236352.8元。从产业结构来看，2017年滨海新区产业结构已成为第三产业占比超过50％的现代服务型产业结构，达到50.04％，第二产业为48.8％，第一产业为0.16％。

“十四五”时期滨海新区的发展方向与发展模式都面临转型问题。作为深圳、浦东之后的国家级新区，滨海新区发展初期重点应为提升经济总量，发展现代制造业和原材料工业。而发展到一定阶段，要向成熟的产业新城转型，实现生态宜居。

作为产业新城，城市核心竞争力是制造业，这在任何时候都不应偏离。但孤立发展制造业会遇到结构性瓶颈，加快生产服务业配套就成为当务之急。金融、航运、研发中心等，都需要同步发展，同步向前。当然，一个生产型区域发展配套服务业，不同于消费型城市，需要发展适度，尽量降低商务成本。

在发展动力转换方面，之前一段时期滨海新区属于初创和“造城”阶段，依靠全国和世界资本的快速堆积完成，大部分属于出口加工业，这种发展模式是在大规模引进资本投资的背景下实现的。当前中美贸易战已经对我国各省市产生影响，滨海新区是对贸易和海外市场依赖度极高的区域，不转化发展动力不可能走出当前大环境影响。

伴随国内大循环启动，转变滨海新区发展方式和发展动力必须要尽快实现。当然，滨海新区的优势依然突出，在国际国内双循环的过程中，天津面向国际的现代制造业优势将会发挥重要的作用。

03

区域产业结构优化与产业升级

产业升级的目标是通过技术、管理模式等多维度创新，推动科技核心区不断发展与壮大，再依靠技术扩散与辐射带动作用，促进整个京津冀地区产业高级化，即高新科技产业的蓬勃发展。京津冀的产业升级是协同发展要继续完成的重点任务。

以实体经济为核心。要求把生产要素、资源重心更多地投入到实体经济上，通过不断创新和产品升级促进实体经济发展。以天津为例，2017年天津经济增速在全国排最后几位，主要原因是实体经济出现问题。

天津主要增长动力来自于滨海新区，但2017年滨海新区经济乏力，地方投资低迷，固定资产投资增速为0.5％（不含农户），其中中央项目投资483.4亿元，同比增长26.1％，地方项目投资10791.29亿元，同比下降0.5％。因此，把投资重心持续聚焦在生产性部门，加大产业结构调整力度尤为重要。 

推动制造业产业转移。京津冀产业升级是以产业发展规划为引领，带动区域产业不断优化。以完善与延伸产业链、打造产业集群为切入点，主动谋划、促进产业优化升级。其中推动产业转移是一条重要途径。以河北为例，由于产业转移一般集中 在制造业的转移，当前的问题是北京早已成为服务型经济，能够向河北转移的制造业已经很少；天津制造业发达，但天津与河北制造业结构高度雷同，研究表明，2018年以来天津与河北经济联系略有下降。

强化核心项目支撑。京津冀产业升级应当对于核心项目的建设给予高度重视。集中优势资源，创造条件，争取重大产业领域的重大项目。同时发挥大项目带动作用，对该产业在本地的发展路径做出预判，明确发展目标、发展思路、重点发展领域和产业促进政策措施，分析行业价值链构成，尽快完善配套环境，使京津冀产业升级尽快走上良性循环的发展轨道。

以生态经济统筹产业升级。京津冀地区在加快产业发展与升级的同时，充分发挥综合优势，加快推进经济增长方式转变，大力发展生态型制造业。这就要求京津冀地区坚持集约型、资源节约型、环境友好型的产业发展方向，在减量上降低资源消耗，构建循环链条，加快再生资源转化，努力探索一条资源利用最优化、环境污染最小化、经济效益最大化的生态经济发展之路。

04

建设世界级城市群

京津冀城市群如何发展成世界级城市群是 “十四五” 期间的核心任务。

京津冀城市群在经济规模上已经具有世界级体量，在基本要素拥有上也已经具备世界级城市群的素质（表2）。

目前差距首先是在经济水平上，2017年总量已达1.1万亿美元，人均为1万美元，与日本东京都市圈、美国北大西洋城市群的5万多美元相比差距较大。

其次是在功能发挥与经济效益上，不仅与国外世界级城市群存在很大差距，而且与国内长三角城市群相比也存在不小差距。京津冀建设世界级城市群是协同发展的最终目标和根本性任务。2017年，我国三大城市群中京津冀的北京、天津，长三角的上海、苏州、杭州、南京、无锡，珠三角的深圳、广州共同跻身我国城市经济总量万亿元城市。

京津冀在城市群规模和特大城市培育方面都具有良好的基础。就城市体系而言，京津冀城市群除北京、天津两个超大城市之外，唐山、石家庄为二级城市（经济总量超过5000亿元，人口超过500万），邯郸、邢台、保定、廊坊则成为三级城市（经济总量超过2000亿元，人口超过200万）。这一水平与长三角的沪苏—杭宁锡—甬通合常、珠三角的穗深—佛莞—惠中茂湛珠的层次结构基本相当。

京津冀城市群“十四五” 期间建设主要任务：

一、依托大国经济，推进经济增长和辐射中心建设。

二、依托首都优势，推进国家文化中心建设。

三、依托科技教育资源优势，推进全球科技创新中心建设。

京津冀世界级城市群建设不仅关乎京津冀城市群繁荣，还对北方经济形成了一个强大而系统的支撑带，避免经济重心南移，平衡南北方发展态势。

05

推进公共服务一体化

京津冀协同发展重要任务之一是进一步推进京津冀公共服务一体化，这是协同发展当中最复杂、任务量最大、最需要持久努力的任务。

当前，京津冀地区公共服务一体化包括劳动就业、公共教育、医疗卫生、社会保险、公共文化体育5个方面。这些方面基本实现公共服务均等化和共建共享，以保证区域内劳动力无障碍流动。

“十四五”期间要解决的问题是京津冀公共服务标准不统一、行政区划壁垒、财力带来的水平差异等。公共服务标准不统一体现在医疗服务上，医疗保险能够报销的药品种类在北京、天津和河北呈现一定差异；行政区划壁垒表现在养老保险跨区域结算困难；财力带来的水平差异表现在2015年京津冀三地城镇居民最低生活保障服务标准差距为1.58∶1.57∶1，农民最低保障标准差距为3.4∶2.6∶1。

京津冀公共服务一体化的发展方向：

一、加快跨城乡和区域的差别性标准和政策改革。健全相关制度，建立覆盖城乡、区域互认的公共服务体系和标准。

二、加强区域合作中的机制建设。包括形成合理的教育资源配置机制，建立京津冀统一药品供应和安全保障机制，完善社会保险跨省区转移续接机制。

3

未来展望

京津冀协同发展作为“十四五” 时期国家重大战略，在现有成效基础上向纵深推进，要靠区域经济政策体系为其保驾护航。这就意味着从政策导向到政策设计、政策实施等多个环节都需要有一整套评估和反馈机制。未来，京津冀协同发展需要在以下三个方面提出新的政策或者实施方案。

01

城市更新问题

京津冀协同发展在疏解北京非首都功能的带动下，城市发展质量普遍提高，城市集聚形态和城市职能演变持续进行。“十四五”期间，京津冀全域的城市更新应当提到日程上来。

当前，北京城市单中心模式已在同类城市发展中滞后，“大城市病” 在城市无序蔓延中积重难返，职住不平衡、产城不融合矛盾极其突出。北京城市副中心的建设是城市更新的一个重要的途径：形成一个主中心和一个副中心的城市运转模式，下一步配合 “微中心”建设， 包括特色小镇、花园型总部、卫星城、产城融合型园区等，构建首都区域内的优良空间布局体系。

京津冀城市都存在城市更新的问题，一是城市空间格局优化，二是城市内部分区域职能优化，三是城市老旧小区改造与更新，四是解决城市道路交通问题。 

02

高端人才问题

“十四五”时期我国经济进入到高质量发展阶段，启动内需、形成国内大循环，新的发展任务已经摆在面前。在此形势下，人力资源拢聚就显得更加重要。过去5年，京津冀与长三角和粤港澳相比，人力资源总量没有大增长，吸引高端人才数量有较大差距。

从北京来看，功能疏解带动人口疏解效果并不好，总人口减少几万人仅有象征性意义。所以建议重新考量人口疏解办法，设定人口微量增长目标，增加高端人才、海外归国人员、硕士博士毕业生进京指标。

从天津来看，城市知名度和吸引力都较好，要把握好吸引人才的度，向科技创新型人才倾斜。

从河北来看，雄安新区未来对人才吸引力较大，石家庄、 唐山等大城市也有很大吸引力。

03

生态补偿问题

京津冀生态补偿机制设计已经讨论许多年，但进展较慢。在“十一五”期间，北京与河北省张家口地区就水资源有偿使用形成过“稻改旱” 问题制定了补偿协议，成为生态环境补偿典范。这种办法鲜有复制案例出现，是一个不可复制的个案。

“十四五”时期推进生态补偿，应是国家对华北北部生态地区进行补偿。包括中央政府财政转移支付、地区之间生态补偿等。由于行政区域限制，地区对地区直接补偿支付比较困难，设立生态补偿政府基金、社会和企业基金是可供选择的模式之一。

本文作者：孙铮 孙久文

作者简介：

孙峥，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士研究生。 

孙久文，中国人民大学应用经济学院教授，博士生导师。

原文发表于河北经贸大学学报2020年11月第41卷第6期

▼往期阅读▼

【在看】

您就点点我哦！