清华社会学评论07 | 威廉·多姆霍夫：地方层面的权力：增长联盟理论

威廉·多姆霍夫（William Domhoff）：

地方层面的权力：增长联盟理论

城市层面的权力结构不同于国家层面的权力结构，它们并非全国性的企业共同体的初级版本。

地方权力结构是以土地为基础的增长联盟，它们致力于强化土地利用。增长联盟会遭到其入侵或污染的邻里及环保主义者的反对。令这些以土地为基础的精英们感到震惊和沮丧的是，19世纪70年代至20世纪20年代，涌入城市的工人们通过民主党机器和社会党挑战了他们的精英规则。因此，增长精英们设计了一种“良政”的意识形态和一套“改革”，这彻底改变了地方政府的性质，并使得这些人无法左右地方政府。

在此要提出的理论能够解释过去所有的关键个案研究，其中包括一些最重要的案例，如亚特兰大和旧金山；还有影响最大的案例，即政治学家罗伯特·达尔（Robert A. Dahl）对纽黑文的研究，不过在每个关键点上此项研究几乎都有误。

城市层面的多元主义论者（在一些情形中，他们已变身为公共选择理论家）提出的城市权力理论并不恰切，因为他们依赖古典的自由市场经济学，忽略了增长并非使城市中所有人都受益的事实，并且他们也低估或忽视了增长精英和邻里之间存在的真正冲突。他们的理论很少或几乎不关注权力。

马克思主义理论对地方层面的问题也缺乏解释力，因为它对其理论自身所区分的“交换价值”和“使用价值”重视不足，而几乎完全将注意力集于金融和工业资本，把邻里视为多余的范畴（仅仅是工人阶级再生产的地方），并用“阶级冲突”解释所有的冲突。实际上，城市中的基本冲突存在于以土地为基础的增长联盟和邻里之间，前者力图抬高土地的“地租”，而后者竭力捍卫其使用价值。

城市权力结构的政治经济学

地方权力结构的核心是以土地为基础的利润积累，该利润来自于不断强化土地利用。地产拥有者们感到，他们的未来相互关联，因为他们拥有共同的欲望，都希望自己的土地增值。为防止相邻的土地得到利用——因为这会使他们的地产贬值，他们终于坚信联合行动会使他们每个人都受益。从个人拥有土地这一层面开始，至此就形成了成员们拥有“我们”之感的“增长联盟”，尽管他们在其它的政治和社会议题上会有不同的立场。这种“我们”的感受被这一事实所增强，即支持-增长的地产界不久——如果不是立即，也是在他们成功后不久——就会招致一系列强硬的反对者。这些反对者通常是邻里居民和环保主义者，有时还有大学生和左翼活动家的增援。增长联盟及其反对者之间不可避免的紧张，将导致急剧的郊区化和城市更新，移民聚居区增加，以及产生给二十一世纪的美国城市带来灾难的各种其它问题。

用经济学术语来说，位于增长联盟核心的房地产商们力图使土地和建筑物的“租金”最大化，这与企业共同体的目标稍异，后者从销售商品和提供服务中获得利润最大化。正如社会学家乔纳森·罗根（Jonathan Logan）和哈维·莫罗齐（Harvey Molotch）对此所作的解释：

房地产商与资本家不同，前者的目标不是从生产中受益，而是将人类的活动限定于一地而获得租金。除了销售价格以及承租人支付给业主的定期报偿之外，广义而言，我们认为租金还包括支付给房地产经纪人、抵押贷款商、产权公司以及为其服务的专业人士的费用。卷入地租生产中的人包括土地和建筑物的投资者以及为其提供服务的专业人士。我们认为这些人是特权阶级中的一个特殊阶层，他们类似于古典的“靠地租生活者”，只不过生活在现代都市。靠地租生活者并非一个消逝的社会集团的残余物，他们作为一种有机的社会力量继续存在着。（Logan and Molotch 1987）

强化土地利用最典型的方式是增长，通常，这种增长以人口的不断增长得以体现。一个成功的地方精英能够吸引公司的厂房和办公楼、国防合约、联邦和州的机构以及/或者导致劳动力增长的教育和研究机构。劳动力的增长及其相伴随的购买力的提高，反过来又会引起零售业的扩张、其他商业活动的增加、大量的土地和住房的发展以及金融活动的增加。这些连锁性事件是任何发达之地的核心，因此城市实际上成为一台“增长机器”，而那些支配它的人则形成“增长联盟”。

地方增长联盟和企业共同体作为赢利性资产的所有者，具有很多相似之处，并且经常联手运作，但其稍异的赚钱方式意味着，他们之间存在一定程度上的政治紧张和冲突。他们分属所有者阶层的不同“部分”。也就是说，作为工资劳动力的雇主和所有者，他们同属一般的经济学范畴，与非所有者相比他们拥有更多相似之处。尽管如此，在某种程度上，他们仍是竞争对手，因为他们在商业交易中的利益并非总是完全一致。

特别是，增长联盟和企业共同体之间存在着这种紧张，一旦企业认为地方政策变得太严苛或者税收和工资太高，他们有能力迁离该地。而一个大型企业的迁离，对当地的增长联盟具有破坏性影响。由此，增长联盟会破产；城市会衰败，或者甚至变成“鬼城”。而且，企业资本的这种迁离能力促使对手城市为了新的资本投资不断竞争，这就在增长联盟之间以及增长联盟与企业共同体之间制造了紧张。其最终结果经常就是 “竞次”，相互竞争的城市竞相为企业提供减免税收、更少顾及环保的政策和其它优惠，吸引企业重新迁入。具有讽刺意味的是，对于厂址的大多数研究都表明，在企业选址或迁离的决策中，环保法律和地方税收方面的因素影响甚微；无工会的环境和低成本的原材料才是主要的影响因素。

很显然的是，地方增长联盟最重要的活动就是为外界投资提供适宜的条 38 34497 38 13351 0 0 4434 0 0:00:07 0:00:03 0:00:04 4435。当然，这远不止是提供平坦的、有条小溪穿流其间的大片土地，而是包括构成一种“良好商业氛围”的所有因素，比如低廉的商业税收、拥有良好基础设施的市政服务、执法严厉、热切而温顺的劳动力以及最少的商业法规。

为满足企业资本不断变化选址的需求，房地产商要付出相当努力。他们参与商学院的课程、阅读相关的商业杂志、与地方资本家商谈、参加商务会议、鼓励地方大学开展房地产研究，并且密切关注规划和政府圈内正在发生的事情。总之，他们始终对外部大额资本的需求保持警觉。并且，他们还不断热衷于向任何愿意倾听的人吹捧他们所在区域的优点。

仅在那些规模最大的城市里，大型企业和一些最有钱的家族拥有足够的资产，能够同时获取地产和制造业的利润，这样，以土地为基础的地方增长联盟与植根于企业共同体、以资本为基础的国家权力精英之间的差别才有可能消失。房地产利润的企业化很可能是未来的浪潮。目前，巨型房地产和辛迪加正从一个城市进入另一个城市，甚至从一个乡村到另一个乡村。不过，对于理解目前及19、20世纪大部分时间中地方权力的历史而言，这两类经济精英之间的差异还是至关重要的。

尽管增长联盟以土地所有权为基础，但它还包括了从强化土地利用中受益的所有利益相关方。因此，地方银行、储蓄与信贷部门、电话公司、天然气和电力公司以及地方百货商店的主管人员通常也相当重要。以企业共同体为例，增长联盟中的基础联合体正体现在地方企业错综复杂的董事会中。并且，对企业共同体而言，银行通常是主要的会晤点，各种公用事业公司和百货商店的行政主管都在那里与大地产者和开发商会面。

地方增长联盟还有另外一个重要的要素即报纸。报纸只有效命于地方增长，它的发行量以及更重要的——它的广告量，才会持续增长。上世纪50年代，《圣荷西水星报》发行人的一番陈述很好地表明了这一点。当被问及为何持续支持美丽果园土地的开发——这项开发使圣荷西在二十年之内跻身为加利福利亚最大的城市之一——时，他回答说：树木不会阅读报纸（Downie 1970: 112）。报纸的独特之处在于，它不会致力于任何一块个别的土地或城市中某一区域的增长，而是通常在增长联盟内的竞争利益方之间扮演“增长政治活动家”的角色。报纸的发行人或编辑被视为理性之声。竞争利益方通常认为报纸的行政主管是增长共同体的领袖，是内部争斗的监察者和仲裁者，有时，还是明理的第三方，会为了更稳定的、长期的和合理规划的增长而限制奸商短期谋利。报纸因此最具改革影响力，成为“共同体之声”，它限制竞争利益方中的子单元，尤其是其中的小规模暴发户这种“投机艺术家”。

在几十年的发展过程中，增长联盟逐渐创制了一套精雕细琢的解释，以向普通公众证明其行为的正当性。这一套意识形态主要建基于这样的理念，即增长关乎就业而非利润：

增长机器的关键意识形态支撑，尤其是为了获得大多数工人阶级的持续支持，可能就是宣扬增长能“提供就业”。开发商、建筑商和地方商会又对此大肆鼓吹。它也成为撰写社论者和政治官员们官方发言的一部分。这些人不提增长有助谋利，而是宣称这是提供就业所必需的。（Molotch 1976: 320）

地方增长联盟声称他们作为有责任感的公民，只是想通过提供就业来帮助大家，部分由于这种花言巧语，地方增长联盟有时还包括一个有用的次级搭档——建筑行业联合会。在增长联盟与环保主义者和邻里团体的斗争中，此类协会通常很明显地与前者站在一起。实际上，就作为整体的经济——它是公司和政府决策的职能，超越了任何单个共同体的范畴——而言，增长联盟并没有提供新的就业。不过，地方增长的确能决定新的就业将产生于何处，对建筑行业联合会而言，这是很重要的。正因此，建筑行业联合会才帮助他们当地的增长联盟与其它区域展开竞争。

由于美国的地方、州以及国家政府相互独立，这使得地方增长联盟中的老谋深算者能左右逢源。在州和国家的层面，他们支持那些以财政和货币责任之名反对增加就业的政府政策的政治家们；而在地方层面，他们则宣称要力图增加就业；并声称他们的目标从来就不是为了谋利，而仅仅只是要增加就业。

尽管关注增长是每个地方权力结构的基础，但每个参与竞争的城市都有不同的优先考虑要素和策略以达到该目标。他们会基于下列因素考虑何种投资机遇最亟需、最可行，这些因素包括：可获得的自然资源，气候特征，是否靠近海洋、湖泊或河流，劳动力的技能，以往在增长竞争中的成败史等。很显然，与雇用缺乏技能的工人的污染性产业相比，雇佣高报酬熟练工人的环保产业更受欢迎，但如果这种产业被别的地方吸引走了，那么当地也会接受污染性产业。有吸引力的海滨小镇不会像内陆城市一样寻求任何类型的产业，它们作为旅游度假地和会议中心，能带来更多利润。如果一个区域能提供的资源很少或什么都无法提供，如内华达的大多数区域就是如此，那它就会成为赌博和妓院的场所，再创造一个拉斯维加斯。此外，增长策略也会随时间推移而发生变化。如，当大西洋城失去了作为宜人的度假地的优势时，它就采取了内华达的策略，转变成合法赌博的场所。

历史性因素也会影响增长策略。如果某地当初拥有过一个千载难逢的机遇，如成为一个仓储基地或者修建过一条铁路——在19世纪，此类竞争异常激烈。那么，尽管邻近区域拥有与之相近的自然条件，也不得不安于更少的机遇。但从另一方面讲，早期的成功也可能使一个区域受限于一些关系和义务，使其难以抓住新的机遇。

一个城市中成功的工会组织能为其它地方带来新机遇。实际上，这也是20世纪以来许多产业从北向南迁移的基本原因。家长式作风的、反工会的南方城市精英们是激烈的种族主义者，他们能够为制造商提供便宜和驯服的劳动力。他们有自己的警察和治安官，工会组织者一来，他们就立即将其驱散。如今，当低成本的运输和自由贸易条约使制造商们迁移到墨西哥和中国能获取更高额的利润时，与20世纪90年代一样，南加利福利亚、田纳西和密西西比的城市中就开始盛行这种无工会策略以吸引制造商。

增长—联盟的假设导致了对权力结构和地方政府之间关系的某种期待。显然，根据这一观点，政府的首要角色是促进增长。这是城市政府的重要功能，却非唯一功能，不过这一点通常被那些研究城市政府的人所忽略。地方政府通过许多途径促进增长，其中最明显的就是修建必要的道路、下水管道和其它公众设施以及提供适当的市政服务。不过，区域划分、建设标准以及许多其它的政府规定也会对地产保值产生重要影响，住房建造商在20世纪很早就已意识到这一点（Gotham 2002: Chapter2）。有鉴于此，许多城市规划和公共设施部门也成为增长联盟的盟友，以期其部门能发展、繁荣（Mollenkopf 1983）。

此外，政府还经常资助能使城市获得知名度和总体形象的推介活动，这对于增长联盟吸引产业非常重要。有时，活动经费直接由地方商会付给政府。在有些地方，政府和私营企业共同出资，交由工业发展委员会或会议及旅游局来举办此类活动。

对外界投资者而言，政府官员被期许为增长联盟的大使。他们可能去投资者所在的城市与之会面，或当投资者因可能的投资前来考察该地时，向投资者介绍当地的社区，回答投资者的各种问题。

因为许多具体的政府决策会影响土地价值和增长潜能，所以增长联盟的领袖们也是地方政府的主要参与者。在国家层面，增长联盟的参与程度比企业资本家更深。国家层面的权力精英在某种程度上能依靠股票价格、利率、新投资的水平这类“信号”告诉政府官员他们对目前政策的看法。正如很多研究所表明的，增长联盟是地方市政议会中最为“过度代表”的团体（Logan and Molotch 1987）。增长联盟也经常出现在规划委员会、区域划分委员会、自来水委员会和泊车管理局中，这些都是对其具有重大影响的决策机构。不过，直接参与政府机构通常并非增长联盟成员与政府的首次或唯一接触。他们通常曾经服务于地方商会的委员会及发展、规划、道路和街外停车场的委员会。

一个地方权力结构的核心是由那些有关当地房地产价值的商业所支撑的，这一观点能解释曾被称为“共同体权力的文献”中的复杂问题，即在一个城市中，为何工业主管作为最高领导相对缺席。在商会中，工业企业的资金支持和领导通常非常重要。如果社区服务在企业中被视为好公民的一部分，那么企业主管在社区服务组织中就会很积极。但在大多数情况下，此类企业及其主管并非地方层面的核心角色。如果说是资本家领导着美国，那为何会出现这种情形？

增长联盟理论区分了以土地为基础的增长精英和国家层面的企业资本家，并指出制造商通常并不关心土地价值，除非他们本身也是大地产所有者，这一事实对上述情形做出了解释。这些制造商关注的是，在区域的、全国的和国际的市场上销售商品而谋取利润。对一个企业家来说，任何一个特定的地方都只不过是生产场所，如果它过于昂贵，就可以被轻松放弃，关厂歇业的首要关注能证实这一点。他们的力量并非来自于参与地方政府，而在于具有迁离能力，这使得增长联盟热切地想满足他们的需求，而与此同时，两个利益群体之间又会存在潜在的紧张关系。制造商为城市推介会、城市规划和竞选活动提供资金，但却是以土地为基础的精英们在运作这些“表演”。

美国的增长联盟相对独特，因为土地在一定程度上已经商品化，在欧洲的工业民主中却并非如此。在那里，资本家和企业遍地都是，但房地产商却并非如此。从一开始，许多最有钱的美国人——其中包括乔治·华盛顿（George Washington），他热衷于通过参与土地公司来扩大资产——就是土地所有者和土地投机商。这一区别从各国的公有住房比例上可明显看出，1980年，英格兰为46%，法国为37%，而美国却不到1%（Jackson 1985: 224）。

而且，由于美国政府体系划分为国家、州和地方的层级，当国家征服了原住民，地方增长联盟就能利用新的土地市场。政府的联邦体系能够抵制国家层面的地产所有者运作华盛顿政府从上层控制土地（Logan and Molotch 1987; Molotch 1999）。另外，土地的商品化和美国政府的去中心化特征，有效解释了为何美国的低收入群体没有体面的住房；正是由于地方增长联盟的压力，导致了低收入住房聚居区和对体面的公共住房区的抵制（Sites 2003: Chapter 5）。

以企业共同体为基础的国家层面的权力精英，与以土地和建筑物为基础的地方层面的增长联盟之间的差异，再次表明有必要对各国权力结构进行重新研究。

增长联盟的挑战者们

当增长联盟因高楼大厦、新的高速公路、工业污染、噪音、污浊空气以及其它许多因素影响邻里或环境时，会遭遇相当大的反对。邻里街坊们会保护他们所拥有的舒适环境。他们讨厌伴随增长而产生的拥塞。他们通常会组织起来，与新的增长或任何其它影响其生活的入侵者展开斗争。但这并不意味着邻里的抵抗天生就是进步的。相反，它常包含种族的、宗教的或族群的排他性。

概括而言，在地方层面上，增长联盟与邻里之间的基本冲突是“交换价值”与“使用价值”的冲突。一方面，增长联盟力图通过他们的土地和建筑物谋取更多利润，但如果开发商要建高层公寓、办公楼或沿公路的商业区，这必将导致邻里发生很大变化。另一方面，邻里街坊们视他们的家园为安全、舒适之地，是他们养育子女以及和同道们打交道的地方。即便是在快节奏的现代世界，邻里之间也浸透着深厚的感情，能激起强烈的依恋感。当然，人们希望他们的房屋可以保值，在当今还能增值，但他们主要关注的还是“生活质量”。因此，他们都主张NIMBYs（邻避）——“别建在我家后院”（Not In My Back Yard）。

并且，一个城市的居民会希望地方政府在市政服务、社会福利事业、公园以及其它便利设施方面扩大预算支出。但增长联盟则希望最大份额的经费投向基础设施建设以及其它任何有助于增长的方面。只要人们在城里了，增长联盟就不关心这些居民了。从长时间跨度来看，增长联盟的成员们都可谓相当短视。

就短期而言，增长联盟通常能赢得对这些人——他们抗议增长联盟对邻里的入侵，或要求将纳税人的钱投向公园这类设施——的最后胜利。那些有能力迁离此地的居民，逐渐厌倦斗争或被开发商收买。他们迁居城外，并和其他刚迁到此地的人们联合起来，确保这片生活空间不被侵犯。他们将该区域组建成一座新城，一片“市郊”，他们主要关注邻里的使用价值，或者说，在大型购物中心和综合办公楼入驻之前是如此。但是，在这场与邻里的斗争中，支持增长的力量所获得的胜利并无保障。当增长联盟因大型公司的迁离被削弱、或因无力应对种族关系的紧张时，他们就会碎片化，并丧失对邻里、环保主义者和左翼活动家联盟的控制。

当然，并非所有的增长联盟成员在跟当地居民打交道时都完全冷酷，这一点也确乎其然。他们中的部分人相信，只要他们自己的税收能最小化，给居民让渡一点使用价值也未尝不可。此外，还有那些希望从城市自身拯救城市的中产阶级“改革家们”。在进步时期（Progressive Era），增长联盟中的温和派有时会加入改革家的行列，为邻里所追求的舒适环境而奋斗。这些改革家的要求十分强烈，从而会使增长联盟面临来自民主党政治机器和社会党的严峻政治挑战，1880至1920年间的情形就是如此。在对郊区化背后的机制作一番简述后，我们将马上谈到这些挑战。

结论

增长联盟理论产生于莫罗齐（1976；1979；1998；1999）对城市社会学和共同体权力结构文献的批判性阅读。该理论为理解地方权力提供了一种全新的视角，即地方权力与权力结构研究者们发现的国家层面的权力是相融的。该理论延续了多元主义论者对市场的强调，认为市场是资本主义社会中的一个关键起点，但同时也表明，市场是如何在社会学上被建构的，以及土地市场与商品市场具有重要差异。该理论解释了被多元主义论者所忽略的土地所有者与邻里之间存在的真正冲突，并认真考量了美国政府的联邦性质。

增长联盟理论重视了马克思对资本家和地主所作的区分，这一点被之后的马克思主义者们所忽视。该理论还运用马克思对交换价值和使用价值的区分，来理解增长联盟和邻里之间的冲突。同时，该理论强调，在分析上，这类冲突与资本家和工人之间的冲突有所不同。该理论还进一步注意到，劳工组织有时也会加入到开发者之中，变成支持增长联盟的一部分。因此，这是一种全新的理论，它是对早期思想理论学派中可资借鉴的观点的创造性综合；同时，它也涵盖了现存的各种经验发现。

然而，如果说该理论取胜了，这也不确切。多元主义、马克思主义和政体理论仍是许多社会科学家——他们将城市和郊区问题的各个方面都理论化——热衷的理论。我认为这些理论非常错误，在一篇单独对这些竞争性的城市理论的详尽评论中，我提出了我的理由。

原文见《清华社会学评论》第七辑，此为摘编版

译者：周丹丹，厦门大学社会学博士后流动站研究人员