美联储官员：2024银行监管的核心
编者按：本文发布于美联储网站，为美联储官员Michelle W. Bowman在南卡罗来纳州银行家协会2024年社区银行家会议上的发言。亚太未来金融研究院选取部分发言进行了编译。
如下为演讲全文：
很高兴今天下午与您一起参加南卡罗来纳州社区银行家会议。我很高兴有机会向银行家学习，并与银行家分享我对影响美国经济和金融业的问题的看法。今天，我将重点讨论银行监管改革、银行监管标准演变以及支付系统的新发展。我期待从你们对这些问题的见解和观点中学习，特别是你们对银行监管、监管改革的看法，以及你们对经济方向的看法。
2023 年的主要发展
2023年，银行监管和规制取得了许多重大进展，首先是对现已发布的最终确定的巴塞尔协议 III“最终”资本规则的提案的预测。巴塞尔协议III的资本规则只适用于有重大跨境活动的大型银行，因此去年年初的大部分推测都集中在有地域范围上——哪些银行将受到新提案下规则的约束——以及校准，资本要求将如何变化——资本是否会增加、减少或保持不变。在校准问题上，大部分猜测都集中在监管机构是否会提议大幅提高总资本要求，或者通过完善标准但保持总资本水平基本不变来采取“资本中性”的方法。在许多人看来，提出“资本中立”提案的目标似乎是合理的，因为联邦储备委员会正在对资本框架进行全面审查。
然而，在3月份，优先事项和重点发生了变化。硅谷银行（SVB）和 签名银行的倒闭导致了极其罕见的举措，即援引系统性风险例外来担保硅谷银行和签名银行的所有储户，并创建银行定期融资计划。这些都是支持和稳定银行体系的重要紧急行动。值得注意的是，联储定期融资计划计划将于今年3月中旬到期。可以理解的是，银行倒闭导致监管机构认真审视我们的监管中可能遗漏了什么，以及导致这些银行倒闭的规制和监管优先事项。
在银行倒逼后立即进行了几次时候审查，以查明和分析导致银行倒闭的环境和因素。其中许多审查存在严重缺陷，包括完成时间紧迫和审查范围内的事项非常有限。然而，这些审查过去和现在都完全被依赖为重新设定监管和规制优先事项的基础。这些有限审查的结果也继续影响着酝酿已久的提案，特别是与资本改革有关的提案。
我认为去年的时间类似于监管浪潮，因为兼顾考虑、发布和最终确定的监管举措数量非常多。许多项目旨在帮助解决银行倒闭和银行系统性压力的根本原因。但这也包括一个规则的制定议程，有时与失败的根本原因几乎没有联系。毫无疑问，支持过去一年里的监管议程，是一项挑战。
公布的资本规则制定提案纳入了广泛的范围，这是一个显著的方法转变，将新的巴塞尔资本要求降低到所有资产超过1000亿美元的银行，无论其国际活动如何。同时，资本提案将大幅增加监管资本缓冲和对所涵盖公司的最低要求。这些当局紧随其后提出了新的“长期债务”要求。这项长期债务提案将要求资产超过1000亿美元的公司发行顶级母公司债券，以更好地吸收破产期间的损失，但这只有在银行倒闭后才变得相关，而不是为了防止倒闭。在某种程度上，这些建议被描述为有助于解决银行倒闭的根本原因。正如我过去所指出的，我认为有理由质疑这些拟议的修订是否有效，是否具有适当的针对性和校准性，特别是考虑到银行管理和监管缺陷比规制缺陷更直接地导致了银行倒闭。银行当局根本无法进行更好或更有效的监管。我们必须适当地管理我们的监督计划和团队，以确保在每家公司内部实施有效和一致的监管，并确保受监管的实体执行有效和一致。
对于社区银行来说，去年最重要的两项进展是最终确定了对《社区再投资法》法规的修订，以及修改董事会条例II中借记交换费上限的提案。许多银行业人士对CRA法规的修订表示担忧，并指出，除其他外，与一些拟议的修订和合规所需的新数据系统相关的成本和负担增加。此外，许多人对这些规则的潜在不利后果表示担忧，其中包括如果银行因对新规则中定义的评估领域进行修订而削减贷款活动，这些规则可能会减少一些服务不足市场的信贷供应。同样，对条例II的拟议修订引起了直接受该规则约束的银行的关注，但也引起了豁免银行的关注，担心其实际效果将是降低所有借记卡发卡机构的交易费。
当然，监管在2023年也发生了重大变化，发布了适用于所有金融机构的第三方风险管理新指南，但没有量身定制或指导来帮助最小的银行合规。以及从表面上看仅适用于资产超过1000亿美元的机构的气候指导。2023年，许多银行还报告了银行审查的重大变化，重新关注利率风险、流动性风险和管理，银行继续看到监管预期的持续变化。其中许多与审查相关的转变很少得到公众的认可或关注，这在很大程度上是因为旨在保护机密监管信息的规则阻碍了对监管过程中结构性转变的可见性。众所周知，监管预期的变化往往没有指导、提前通知或公布规则制定的好处，在最坏的情况下，这些变化被监管不透明的面纱所掩盖，可能会对财务和声誉产生重大影响。
2024年的决议
新的一年提供了一个绝佳的机会来反思过去12个月，并思考美联储如何改进我们的方法。我相信我们中的许多人在2024年敲响钟声时借此机会反思了最近的经历。我认为新的一年是思考银行监管机构如何实施最近吸取的一些经验教训的最佳时机。过去一年的简要概述并未涵盖2023年银行体系和银行监管框架的所有重要发展。但对于考虑未来一年来说，这是一个有益的起点。所以现在，我想为银行监管机构提供三个新年决议。
优先考虑安全和稳健性
首先，安全和稳健性应重新成为最优先的监管问题。这是监管机构的最大责任，确保金融体系安全、稳健的持续运行。去年春季银行倒闭引发的压力证实了这一原则，即有效和适当地实施监管，是支持安全稳健的银行体系的唯一最有效工具。在硅谷银行的案例中，监管机构未能理解、适当识别和减轻依赖于高度集中、未投保的储户基础的商业模式的已知重大、特殊风险以及利率风险的积累，而没有进行适当的风险管理。
但是，正如在座的每一位银行家都知道的那样，集中度风险和利率风险并不是新颖或独特的风险，如果不适当地预测和管理，这些老式的风险可能会对个别机构造成致命的脆弱性。长期以来，我们双重银行体系的各级银行监管机构和监管者都在关注这些风险。因此，我建议监管机构集体下定决心，重新关注银行和银行体系面临的这些以及其他长期和基本面风险。
那么，银行监管机构应该采取哪些不同的措施来优先考虑安全性和稳健性？在我看来，2023年的问题源于未能识别和优先考虑适当的风险领域。相反，重点放在更广泛、更定性、更注重过程和政策的风险领域。这种关注导致了对分散银行资产负债表基本风险的问题的不相称的强调。
监管机构通常会在不断变化的条件和新出现的风险成为银行体系的明显压力之前识别它们。但很多时候，监管机构未能采取适当的果断措施来解决这些问题。监管机构也可能陷入从核心金融风险中分心的陷阱，转而关注与法定任务和关键责任领域相关的问题。关注安全性和稳健性问题较少的风险会增加监管机构错过其他需要更直接关注的、更基础和更紧迫的领域的风险。
在我看来，联邦银行机构去年推出的新气候指南有效地说明了这种缺失的重点。虽然本意可能是好的，但该指南要求将有限的监管资源从关键的近期安全和稳健风险中转移出来。撇开关于指南内容适当性的不同观点不谈，根本问题是气候变化是否是安全和健全的核心、当前时态风险，而不是气候变化是否是一个重要的公共政策问题。在这方面，有证据表明，气候变化目前并不是银行体系面临的突出金融风险。
这种对最重大的安全和稳健风险缺乏关注，可能是由于有意的政策偏好造成的，或者可能只是让自己在银行业状况平静的时期从已知的长期风险中分心的产物。无论原因是什么，这都会付出巨大的代价，因为银行和监管机构都将资源和监管注意力从最紧迫的风险上转移开来。
对定制的重新承诺
其次，是对国会规定的定制义务的重新承诺。目前的银行监管框架依赖于基于风险的量身定制的方法，该方法努力履行国会的授权，通过将监管与风险相结合，为资产超过1000亿美元的机构量身定制审慎监管框架。在我们进行持续的监管改革时，我们绝不能忽视这种方法对各种规模的机构的好处。量身定制有助于监管机构确定监管资源分配的优先次序，以关注金融体系面临的最重要风险和新出现的威胁。调整法规并不意味着监管机构可以或应该忽视小型机构的安全性和稳健性问题，也不意味着小型机构的标准不应该健全。正如听众所熟知的那样，所有银行都要接受定期检查、资本要求和监管报告要求，并定期与州和/或联邦一级的银行审查员接触。从承认定制重要性的方法开始，有助于我们避免简单地将所有公司的监管刻度调到最高水平的冲动（或“最多11个”，就像经典电影《This Is Spinal Tap》中的放大器一样）。这种类型的方法忽略了商业模式和资产规模的根本差异，而定制则确保我们根据机构的规模、复杂性和商业模式适当地调整法规和期望。
现有的资本框架提供了一个合理的模型，说明这种量身定制的方法如何根据公司特点产生适当的要求。最大的公司根据规模和复杂性分为四类，其中最大和最复杂的公司受到最严格的要求。拥有100亿至1000亿美元资产的地区性银行受制于更精简的资本框架。最后，最简单的规则是为社区银行保留的，这些银行依赖于不太复杂的、基于关系的商业模式。
正如这个例子所说明的，纳入分级要求不仅有助于有效分配有限的监管资源，而且还避免了可能无意中改变银行业格局的监管激励措施。例如，如果不进行调整，对最大和最复杂的银行的要求可能会被推到具有简单、直接商业模式的小型银行，要么直接通过监管改革，要么间接通过不透明的监管预期。这种环境将为行业整合创造压倒性的激励，因为具有简单商业模式的银行将受制于并期望遵守为更大和更复杂的银行设计的要求，而合并创造了规模经济，使其遵守这些要求更具成本效益。
我担心的是，过于宽泛地应用要求——不量身定制的要求——可能会成为未来监管改革的一个特征。巴塞尔资本提案凸显了这一担忧。虽然意见征询期开放至1月16日，但到目前为止，与我分享的大部分反馈都集中在两个突出的问题上：（1）资本要求的增加将大大高于利益相关者的预期；（2）该提案将在很大程度上“拉平”所有超过1000亿美元的银行的监管要求，对接近或跨过该门槛的公司造成严重的悬崖效应。该资产范围内的银行已经在仔细考虑保持资产规模接近该阈值的持续可行性。刚好高于门槛的公司将面临巨大的压力，需要缩减到门槛以下，或者进行合并以实现规模经济，以符合新要求的广度和复杂性。略低于门槛的公司需要非常有意识地接近门槛，并可能考虑修改业务战略和活动以保持在门槛以下。
虽然资本提案并不直接适用于区域和社区银行，但当政策制定者偏离或不再强调定制时，所有银行都会受到影响。当我们未能认识到公司之间的根本差异时，就会有一种强烈的诱惑，即不断地将为大型和更复杂的银行设计和校准的要求，推广到不能合理地期待会遵守这些规则的小型和不太复杂的银行。当我们展望未来和预期的2024年监管议程时，必须将定制的关键作用作为这些监管改革的基本要素。
提高透明度
第三项也是最后一项决议是提高监管期望的透明度。虽然政策制定者可能对监管框架中嵌入的决策有不同的看法，例如应该在哪里设定阈值，以及不同要求的校准，但监管的一个优点是要求是公开的、事先的、具体和细粒度的。如果您是一家银行，您就会知道哪些法规适用于您的商业模式。
但在实践中是这样吗？作为一名银行家，您是否总是知道考试前您将被要求遵守的标准？2023年令人担忧的趋势之一是，包括来自国家银行监管机构的报告称，考虑到一些小型机构带来的风险，一些监管行动过度了。银行体系压力在收紧监管预期方面发挥了作用，这似乎是合理的。但是，我们还必须确保监管期望和由此产生的行动得到适当的校准，并基于现有条件，而不是由过早的判断和不确定、或无根据的监管预测或假设所驱动。透明度使银行家能够提前了解监管期望，并努力满足这些期望。如你所知，银行家们对安全稳健地运营有着坚定的承诺，但没有能力从审查员的内心深处来预测期望已经改变。期望的不透明变化可能会在审查过程中造成不受欢迎的意外。这些“意外”以评级下调的形式出现，可能会给银行带来重大问题：它们可能会扰乱商业计划，包括银行并购，并给银行带来压力，迫使其将资源从服务客户转移到解决非关键的监管事务上。
2023年，我们看到的监管“意外”趋势越来越明显，这在我看来表明了监管透明度的不足。这绝不是说银行不应该被要求达到高标准。相反，这意味着我们应该要求银行遵守已知和可识别的标准，当这些标准不可避免地随着时间的推移而演变时，我们应该提前通知我们的被监管机构，以便他们能够相应地管理其业务，以确保持续合规。
结语
最后，我感谢有机会与大家交谈。进入新的一年，我们正积极考虑对银行体系和银行监管框架进行重大改革。其中许多变化将对各种规模的银行及其当前和未来的客户、银行经营业务的方式以及更广泛的美国经济产生持久的影响。
我希望银行家和其他感兴趣的利益相关者在这一过程中发挥积极作用，广泛分享你们的观点和担忧，包括直接与监管机构分享。这些意见将为银行监管框架变化的具体影响（有意和无意）提供宝贵的见解。表达您的担忧使我们能够识别并在必要时解决监管和规制改革的实际后果。我对2024年的真诚希望是，政策制定者能够谦虚地承认这些和即将到来的监管改革的有意和无意的后果，并有勇气在必要时改变方向，以减轻和尽量减少这些后果。银行体系的未来和美国经济的持续实力取决于此。
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