美联储董事：定义银行

编者注：本文发表于美国联邦储备银行官网，为其董事Michelle W. Bowman在美国银行家协会 2024年社区银行家会议上的演讲。本文由亚太未来金融研究院编译。

感谢邀请我参加ABA 的社区银行家会议。本次会议为银行家、州和联邦监管机构以及其他政策制定者提供了一个机会，分享对银行和其他相关金融话题的看法。交流思想的能力对于确保金融服务活动的监管和规制取得高效和有效的结果至关重要。政策制定者应努力充分了解监管和规制的直接和间接后果，以及考虑对现有期望的变化。获得这种理解的最好和最有效的方法之一是通过与银行家、银行客户和其他利益相关者就潜在后果进行直接接触。与公众互动，对政策目标保持透明，并听取行业参与者的意见，使我们能够制定更有效的规则，并增强我们履行监管职责的能力。

这种公众参与现在尤为重要，因为有如此多的因素在起作用，这些因素可能会重塑银行业的结构。银行的业务模式正在适应技术变化，包括第三方合作的新机会以及来自日益复杂的网络犯罪分子的新风险。我们已经看到一些传统的银行业务继续向非银行金融服务提供商迁移，监管机构已经实施、提议或正在考虑对银行监管框架进行重大改革，其中一些可能会对银行业的未来以及我们目前对社区银行模式的理解产生广泛影响。政策制定者在继续考虑去年春天银行业压力的根本原因，以及是否需要改变以实现银行和监管机构之间更大的弹性和问责制。

虽然许多最重大的变化发生在更大的银行领域，但社区银行已经并将继续受到这些动态的影响。社区银行必须越来越多地将更大比例的资源投入到合规和风险管理中。即使是那些表面上将社区银行排除在外的变化，也存在监管“涓滴效应”的前景，要么是通过市场力量和预期，要么是通过银行审查员在监管过程中施加的压力。

在考虑银行体系的这种持续演变时，我认为回到第一原则是有用的：什么是社区银行，为什么它很重要？

什么是社区银行？

“什么是社区银行？”这个问题没有明确的答案。人们可以简单地指出监管标准，其中目前的定义将合并资产的门槛设定为100亿美元;低于此门槛的是“社区银行组织”。一些法规，如新近敲定的实施《社区再投资法案》（CRA）的规则，完全偏离了这一监管定义，以施加较低的门槛，在定义“小型银行”时适用6亿美元的门槛，在定义“中间银行”时适用20亿美元的门槛。值得注意的是，监管定义（一种基于资产规模的方法）并不是定义社区银行的唯一方式。

事实上，即使在目前的监管框架下，我们对不同类别机构的定义也存在差异；例如，全球系统重要性银行（G-SIB）的定义采用多因素测试，该测试考虑了一系列因素，不仅包括规模，还包括相互关联性、复杂性、跨司法管辖区活动、可替代性和短期批发融资。

当然，旨在识别G-SIB的测试实际上不适合定义其他类别的机构，尤其是社区银行。但是，考虑我们可以从监管框架的其他部分学到哪些更广泛的经验教训，以及这些经验教训如何阐明银行定义需要改进的领域是有帮助的。例如，“社区银行”与大型同行之间存在许多差异。让我们考虑一下社区银行的结构。社区银行往往具有简单的组织结构，既可以作为独立银行运营，也可以作为空壳控股公司的银行子公司运营。通常，这些银行的子公司或关联公司很少（如果有的话），而且它们的活动往往与更大、更复杂的同行不同，专注于传统的银行活动。

这些银行的竞争方式也不同——通常严重依赖关系银行业务——专注于它们具有独特竞争优势的业务领域，例如小企业贷款和有针对性地关注当地社区的银行需求。其中许多因素都与组织的性质有关，即使在银行超过特定的资产规模门槛后，这种特征也可能不会改变。

虽然这些因素将社区银行与其他银行模式区分开来，但更简单的方法——纯粹的基于资产规模的定义——仍然是监管框架中的关键区别因素。在某种程度上，如果偏离了这种做法，例如最近推动对从事“新活动”的银行进行区别对待，这些偏差只朝一个方向发展，实际上使目标公司面临加速的审查周期;在审查期间和实践中实施额外的监管审查，使其遵守更严格的监管标准，包括与风险管理、资本和流动性相关的标准。当我们试图根据公司的具体特征进行调整时，结果总是强加更高的标准。在监管框架下，资产超过100亿美元的银行永远不会被视为社区银行，事实上，即使是传统的社区银行，在接近100亿美元的资产规模门槛时，也必须准备好遵守额外的监管要求和监管期望。

坦率地说，我们应该问问自己，这是否是最好的方法。即使一家银行的资产少于100亿美元，对该银行施加更高的标准也可能是合适的，这取决于该银行的潜在风险状况及其业务活动。但出于同样的原因，我们应该考虑，尽管超过了这个监管资产门槛，高于100亿美元门槛的银行是否更类似于传统的社区银行。如果是，不同的规则和标准是否更合适。

公平与社区银行

至少与“什么是社区银行”这个问题同样重要的是，监管系统如何对待这类银行，以及这种待遇是否合适。所有银行都遵守高标准，但我们必须考虑监管标准和监管要求过度校准的风险和影响。额外的监管和更高的监管期望并非没有成本，特别是对于资源可能有限的社区银行而言，当我们考虑到现有和拟议法规的累积影响叠加时。当由此产生的要求与潜在风险不成比例时，就会发生过度校准，而过度校准可能会对社区银行模式的可行性构成威胁。并非越多越好，强加更高的标准实际上可能会阻碍安全和稳健的目标，从而将活动推向非银行金融体系。

在考虑这两个问题时——我们如何定义社区银行，以及监管框架如何对待社区银行——我们必须考虑一种兼顾公平性的方法。在我看来，“公平”的方法是一种努力实现适当校准的方法。毫无疑问，公平性确保我们保持这些重要银行在银行体系中的作用。我们知道社区银行对金融体系所扮演的角色很重要，它对当地社区有着无与伦比的关注，并在某些贷款活动中拥有独特的专业知识，例如向中小企业提供贷款。

但是，在考虑哪些提案进入监管议程时，社区银行的“公平性”往往似乎不是一个因素，尤其是在去年3月银行监管和对大型机构的监管面临重大挑战的环境中。在监管疏忽之后，监管机构的主要反应似乎是根据监管要求将刻度盘调至11。这涉及转向更严格的方法来监管所有机构，即使是那些拥有健全风险管理、商业模式旨在对利率变化更具弹性以及客户风险集中度较低的机构也是如此。虽然更高的监管要求和更严格的监管标准可能会在表面上降低银行体系的风险，但这样做会给银行、其客户和更广泛的经济带来巨大的代价。

可以肯定的是，影响监管改革路径的因素有很多。自2008年金融危机以来，指导银行监管改革的关键问题之一是我们如何解决“太大而不能倒闭”的银行问题。《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》引发的许多改革都是为了解决这个问题。相比之下，自那时以来的法定改革主要集中在监管框架的“适当规模”上，要求对资产超过1000亿美元的公司进行监管调整，将提高审慎标准的门槛从最初的500亿美元资产门槛提高到2500亿美元，并将定期公司运营压力测试要求的法定门槛从100亿美元提高到2500亿美元。关于监管“规模调整”的争论通常集中在大公司身上，在某种程度上，去年春天采取的紧急行动以及随之而来的监管改革要求，都迫使我们不禁要问，这些改革努力是否反常地巩固了对大公司的期望。

当社区银行考虑所有适用的法规、指南和最近的银行监管改革工作时，我希望他们会问自己，“联邦银行监管机构的总体目标是什么？“以及”这里的真正目标是什么？当被问及时，政策制定者会告诉你，银行的多样性——规模、地点和活动各不相同——有助于银行体系的实力，而社区银行对许多银行客户和社区发挥着特别重要的作用。然而，这可能很难与政策行动相一致，尤其是最近采取的政策行动。虽然改革的努力可能是善意的，但当改革随着时间的推移而削弱不同银行模式的持续可行性时，尤其是社区银行模式，我认为我们需要做一些反省，我们想要什么样的银行体系，以及银行监管框架如何最好地支持一个不仅安全可靠而且效率很高的银行体系。

累积的负担和政策应对

在我看来，小型银行商业模式面临的最大威胁之一不是来自任何一项监管改革举措或监管期望的改变，而是来自累积的影响。政策制定者的倾向可能是增加新的法规、指导和监管预期，变得越来越规范，并创造出越来越多的文件材料，银行家必须随着时间的推移消化和应用这些材料。然而，在某些时候，这些压倒性的材料（仅去年就超过5000页）对于主要负责确保银行满足所有相关期望的社区银行的个人或小员工来说根本无法消化。

这就引出了一个问题：在一个有如此多相互竞争的优先事项且每个都很重要的世界中，政策制定者应该如何对待监管和规制。我们如何才能维持一个对社区银行“公平”的银行监管框架？对于那些关注我过去发言的人来说，我的建议听起来很熟悉。

首先，我认为我们需要关注风险的有效优先级，特别是对于小型和社区银行。虽然我们不应忽视新的和不断变化的风险，但我们知道，某些核心风险在银行的稳健管理中始终很重要，例如信用风险、流动性风险、利率风险、继任计划和信息技术。特别是在硅谷银行倒闭前，出现一些监管漏洞后，银行审查员的一种反应可能是简单地标记尽可能多的问题。但是，我们必须非常小心，不要通过检查报告中记录的调查结果数量来评估监管过程的有效性。仅凭数量并不能告诉我们已经确定了正确的问题或采取了适当的措施来确保这些问题得到及时解决。

将调查结果的数量置于质量之上，会造成严重的风险，使银行管理层对核心风险分心。当涉及到非核心风险或新兴风险时，银行家有责任根据其商业模式和活动等因素管理可能具有重大意义的风险。监管机构的作用是支持银行的这些努力，并帮助识别银行可能忽视的任何非核心风险或新出现的风险，但不要推低一套一刀切的要求或期望，这些要求或期望是为大型银行设计的，或者在社区银行模式下可能无关紧要。

其次，我认为提高银行监管框架的透明度和可预测性很重要。不确定性是社区银行累积负担的重要因素。这种担忧特别严重的一个领域是银行合并申请程序。大约一年前，当我在这次会议上发言时，我提到公众越来越关注联邦银行监管机构在审查合并申请中的作用。过去的一年当然没有改善银行合并过程的前景。虽然每笔银行合并交易的特殊性可能使得很难预测监管审批过程可能需要多长时间，但我仍然担心平均处理时间的延迟，以及随后的监管行动可能导致进一步的延迟。

但社区银行合并通常比大型组织的合并更简单，对于保留本地银行选择可能至关重要。与大型同行相比，这些银行在筹集资金或发展银行业务方面的选择可能更少，因此保持合并交易的可行性对于社区银行业务的健康和长寿非常重要。在这种情况下，申请处理延迟可能是非常有害的，由于长期的不确定性，导致更大的运营风险、增加费用和人员流失。

监管也可能是银行的另一个风险来源。当然，规制是一个重要的工具，如果使用得当，通常可以成为促进安全和稳健的非常有效的工具。但是，当监管标准变得不稳定和不可预测时，银行可能很难满足监管预期。正如我之前所指出的，2023年令人担忧的趋势之一是，包括来自州银行监管机构在内的报告称，考虑到一些小型机构带来的风险，一些联邦监管行动过度。监管“意外”——在审查之前没有公布或社会化的期望变化，只有通过发布监管结果才能发现——使银行处于不幸的境地，无法满足监管期望，不是因为忽视风险或管理缺陷，而仅仅是因为没有能力预测这些新标准是什么。虽然监管的变化是不可避免的——为应对更广泛的经济趋势而变化、银行最佳实践的变化以及银行业务模式和活动的变化——但不透明和不断变化的监管标准可能会加剧银行管理这些风险。

最后，有效监管和规制的核心原则之一——减少增量负担，特别是对较小的区域和社区银行而言——是量身定制。虽然对所有机构都很重要，但定制对社区银行尤为重要。有效和高效的监管和规制必须根据社区银行模式的活动和风险进行调整，并仔细考虑平衡性和意外后果。除了巴塞尔提案外，过去一年中最重要的监管发展之一是最终确定了实施CRA的法规修订。根据该最终规则，新的监管门槛将“小型银行”和“中间银行”定义为仅包括最小的社区银行。所有拥有超过20亿美元的银行都被认为是大型银行。正如我在最终规则获得批准时所指出的，由于缺乏对这些银行的根本不同、资产负债表和业务模式不同的认识，这代表着错失了根据银行的规模、风险、服务领域和业务模式适当调整CRA期望的机会。我仍然相信，对一家拥有20亿美元资产的银行和一家拥有2万亿美元资产的银行采用相同的评估标准是不明智的银行监管政策。

另一个错失的机会是监管指导，这也可能是银行的重要风险来源。例如，联邦银行机构发布了适用于所有银行（包括社区银行）的第三方风险管理指南。然而，正如我当时所指出的，该指南即使在发布时也存在缺陷，这些缺陷没有事先得到当局解决。虽然我预计当局最终会发布额外的资源来协助社区银行，但我担心这里的时间滞后会给那些有望满足新期望的人带来不必要的成本，而且促进合规的材料将不足以减轻那些试图遵守这些新期望的人的额外负担。

结语

我过去曾谈到过银行资本要求过度校准的影响、监管机构专注于与法定任务和关键责任领域相关的事项的风险、以及监管机构如何以富有成效的方式支持银行体系的负责任创新。对小型和社区银行的监管和规制的过度校准往往会造成更大的后果，危及社区银行业务模式的持续生存力，给依赖该银行提供重要银行产品和服务的社区、个人和企业带来巨大代价。

不过，在我结束发言之前，我想指出，今年2月6 日，美联储董事会宣布正在就减轻监管负担的跨部门努力征求意见，根据1996年《经济增长和减少监管文书工作法案》的规定，这一过程每10年进行一次。在此过程中，政策制定者听取您和其他利益相关者的意见至关重要。您的意见将帮助我们识别并最终修改不再必要或过于繁琐的法规。我期待您在这次审查中提出意见。

再次感谢你们今天有机会与大家讨论这些重要问题。

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