美联储副主席：监管应提升速度、力度和敏捷性

编者注：本文发布于美国联邦储备委员会官网，是美联储监管副主席Michael S. Barr在哥伦比亚大学法学院年度银行年会上的发言。本文由亚太未来金融研究院编译。

如下是演讲全文：

感谢哥伦比亚大学和组织者给我今天发言的机会。硅谷银行（Silicon Valley Bank）的突然倒闭以及随之而来的银行体系动荡已经过去近一年了，这些事件引发了人们对银行如何管理风险以及美联储如何监管这种冒险行为的重要质疑。现在正是分享对银行日常监管工作重要性的一些思考，以及我们为提高监管的速度、力度和敏捷性所采取措施的恰当时机。

回顾硅谷银行

首先，让我总结一下我对硅谷银行倒闭的看法。这是自全球金融危机以来首次出现重大银行倒闭，因此有必要对问题所在进行深入而坚定的审查。因此，在失败之后，鲍威尔主席和我决定，由我来领导对导致SVB失败的条件进行审查是合适的。

联邦储备系统中经验丰富、受人尊敬的工作人员进行了审查，他们没有参与SVB的监管。审查发现，首先，该银行的管理层未能管理好银行的风险，其董事会未能监督管理。但审查也发现，美联储监管机构没有足够快地发现问题，而当我们确实发现风险时，我们行动太慢，无法采取足够的力度来改变管理行为。

硅谷银行审查的报告指出，有必要提高监管的速度、力度和敏捷性，以适应受监管银行的风险、规模和复杂性。为此，报告确定了几个重点领域，包括以适当的速度加强监管，鼓励及时采取监管行动并及时升级，以及提高监管的敏捷性。我们正在采取许多措施加强监管，这些措施有的对我们的工作有直接的影响，有的对我们的工作有长远的影响。

监管的目标

让我从解释监管的目标和好处开始。银行监管的使命是促进建立一个安全、健全和高效的银行体系，以支持强劲的经济。正如我以前多次谈到的，银行通过向个人和企业提供存款产品、信贷和其他金融服务，在经济中发挥着关键作用。银行业的本质——以及整个体系的相互关联性——给单个银行和银行体系带来了脆弱性。存款保险和其他形式的政府支持有助于保护储户、银行和更广泛的经济，但也增加了道德风险，因为银行没有将其风险的全部成本内部化。考虑到银行倒闭可能给社会带来的成本，监管和监督有助于使银行更有可能审慎管理风险，并使银行有能力在顺时逆境中支持经济。

联邦储备委员会通过监管规定了银行的最低要求。这些规定要求银行拥有管理风险的系统，并根据这些风险维持资本和流动性。根据银行的风险，监管是分级的，规模更大、更复杂的银行需要遵守更严格的要求。我们需要制定正确的监管，使金融体系的基本弹性水平足够强大。然而，对于业务或概况与典型银行不同或风险高于典型银行的银行，监管规定的要求可能还不够。监督有助于填补这些空白。

监管者并不管理银行。相反，监管机构的工作是根据银行的运营情况评估其重大风险，并帮助确保银行在正常时期和紧张时期都有足够的治理和控制、资本和流动性来运营公司。监管人员关注银行的独特风险，也会带来银行体系中类似公司的风险视角。这两种互补的观点有助于管理者识别和优先考虑关键的风险领域，并将管理层的注意力集中在解决最重要的问题上。

监管的目标不是防止所有银行倒闭。在市场经济中，经营不善的公司应该倒闭。同样，监管的目标不是告诉银行，它的商业模式可能行不通；市场会这样做的。其目标是帮助银行经理和董事会将注意力集中在风险衡量和管理实践中的弱点、法律合规以及银行风险状况下资本和流动性资源的充分性。积极主动的监管行动有助于公司在问题发展到威胁银行之前解决问题，而更早的干预意味着公司可能有更多的选择来解决问题。

监管也有助于减轻系统性风险。一家银行的倒闭会给其他银行带来直接的信贷损失，从而导致银行体系更广泛的不稳定，如果这家倒闭的银行被迫贱卖资产，就会压低价格，并导致持有同类资产的银行蒙受额外损失。由于这些类型的相互联系，银行风险可以通过金融体系倾泻而下。当市场参与者和存款人不清楚其他银行是否存在尚未完全暴露的类似风险时，一家倒闭银行的传染也可能发生。资本不足、流动性不足、风险管理措施薄弱，甚至网络安全故障，不仅会损害个别银行，还会威胁到整个系统的稳定。通过监管，我们试图集中最大的注意力，并对最有可能构成系统性风险的公司实施更高的标准。但提前知道哪些公司可能构成系统性风险并不是一门精确的科学。

监管的好处

有强有力的证据表明，监管对单个银行和整个银行体系都有显著好处。对监管影响的经济研究表明，受到更严格监管的银行更安全，盈利能力也不低于同行。监管执法行动已被证明，可以通过降低杠杆和更安全的贷款组合来降低风险当然，对银行进行监管是有成本的，当监管力度与银行对金融体系构成的风险成正比时，监管是最有效的。

更广泛地说，受到更严格监管的银行收入波动较小，贷款损失也较低，尤其是在压力时期，也就是，危机蔓延风险加大的时候由于银行体系的疲软会放大经济衰退，在这种时期促进银行变得更强大的行动所带来的好处，远远超出了单个银行和银行体系。美国家庭和企业依赖银行和银行监管机构来帮助确保银行安全稳健地运营。

在一个层面上，系统范围的视角——通常被称为“宏观审慎视角”——对于理解金融稳定风险，以及银行系统向消费者和企业提供关键贷款、支付和中介服务的能力至关重要。它是对单个银行的“微观审慎”监管的重要补充。

监管的速度、力度和敏捷性

自SVB失败以来，我们一直致力于根据情况提高监管的速度、力度和敏敏性。这意味着监管机构在风险积聚时及时采取行动；管理者有效地部署管理工具和升级；监管机构能够考虑到市场、经济和金融状况的变化，既可以调整审查活动的优先次序，也可以根据新的和不同的风险模式得出监管结论。

在任何情况下，监管行动都必须与情况相适应。由于监管往往只针对个别机构，因此必要的应对措施应取决于风险的性质和程度、机构的规模和复杂性；它在金融体系中的作用；以及低价出售、连锁反应或蔓延的可能性。当然，我们的调查结果必须以事实为依据，可信，并符合法律。监管还应努力提高效率，使监管者和银行以最低的成本获得所需的监管强度，在切实可行的范围内，并与弹性银行体系的总体目标保持一致。

过去的一年，美联储的监管人员非常忙碌。银行体系是健全和有弹性的，监管机构一直站在第一线，帮助确保它保持这种状态。监管机构把他们对个别银行业务和战略的了解以及对当地情况的了解带到评估银行风险的过程中。我们也关注宏观审慎和系统性的观点，以形成对银行体系状况的广泛理解。监管机构与银行密切合作，提高银行的抗风险能力，使它们能够有效地为客户服务，并为经济提供信贷。

现在让我回顾一下我们在过去一年中所做的努力。

快速加强监管

正如硅谷银行审查报告中所指出的那样，随着银行规模和复杂性的增长，监管应以适当的速度加强。硅谷银行的风险积累，大部分发生在该公司受地区银行计划监管期间，该计划涵盖资产规模在100亿至1000亿美元之间的银行。基于这一经验，对于大型和更复杂的区域性银行组织，包括快速增长的公司，我们正在更频繁地评估此类公司的状况、战略和风险管理，并深化我们与公司的监管互动。与此同时，规模较小、不那么复杂的公司将不会看到与当前状况有什么不同。

此外，我们一直在努力在地区银行和大型银行监管项目之间引入更多的协调。随着地区性银行的规模和复杂性的增长，公司的管理层应该投资于公司管理风险的能力，这样公司的能力就会随着公司的风险而相应增长。如果发生这种情况，对大型银行的标准应用不应该要求公司风险管理能力发生重大变化，因为银行应该一直在进行这些投资。因此，对于那些接近1000亿美元门槛的地区性银行，我们正在努力改善监管团队之间的协调，并分享刚刚超过1000亿美元门槛的大型银行机构的一系列做法。其目标是，向加强对快速增长银行监管的过渡，更多地是一个渐进的斜坡，而不是一个悬崖。对于大型银行机构，我们计划进行更多的横向或跨公司监管检查，以便将我们对单个银行的评估置于背景中，并提高我们对银行的评估的一致性。

及时采取监管行动和升级行动

正如个硅谷银行审查报告中所指出的那样，一旦发现问题，银行和监管机构都应该更快地解决这些问题。在过去一年中，监管机构采取了许多措施，以更好地确保银行妥善管理其风险，包括利率风险和流动性风险，并为应对压力做好准备。

硅谷银行失败的部分原因是其对利率和流动性风险管理不善。尽管硅谷银行在许多方面都是一个例外，但它的失败使人们把注意力集中在了体系中其他存在巨额未实现亏损和高度集中无保险存款的银行身上。审查人员一直在对存在巨额未实现亏损或其他漏洞的公司进行额外的针对性检查。在这些检查中，我们与银行广泛接触，以了解公司的财务和运营状况。我们与各州的监管伙伴密切合作；他们提供了对银行和银行环境的重要见解，我们重视他们的持续合作关系。

如果公司在管理这些风险方面存在弱点，审查人员要求公司采取措施解决这些弱点，并鼓励他们加强资本，降低流动性风险，或酌情减轻利率风险。对于少数风险状况可能给公司带来资金压力的银行，监管机构正在持续监控这些银行。

下面让我谈谈对一种特定风险的监管：商业房地产。写字楼需求的减少和利率的上升给一些商业地产的估值带来了压力，尤其是在写字楼领域。监管机构一直在密切关注银行的商业地产贷款，包括以下几个方面：银行如何衡量和监控风险，采取了哪些措施来减轻商业地产贷款的损失风险，如何向董事和高级管理层报告风险，以及它们是否拨备适当，是否有足够的资本来缓冲未来潜在的商业地产贷款损失。

退一步说，由于风险环境的加剧和监管关注的加强，美联储在过去一年中发布了更多的监管调查结果，并以更高的频率下调了公司的监管评级。此外，我们增加了执法行动的发布。这些行动并不代表政策的改变；它们反映了不断变化的经济、利率和金融环境对银行财务资源的影响。我们希望并期望监管机构帮助银行将足够的注意力集中在对特定银行最重要的领域，无论是利率风险、CRE还是网络安全漏洞，等等。

正如SVB报告中所指出的那样，我们将继续评估，在公司在管理风险方面遇到困难的情况下，我们是否应该暂时要求额外的资本或流动性。在风险控制得到改善之前，更高的资本或流动性要求可以作为重要的保障，它们可以将管理层的注意力集中在最关键的问题上。其他监管机构也使用这类工具，我们可以借鉴这些经验，考虑哪些工具适用于我们监管的银行。

提高监督的敏捷性

另一个重点领域是提高监管的敏捷性。监管人员必须能够在不完善的信息基础上做出前瞻性判断，同时保持公平、基于证据和一致性。在SVB的案例中，监管机构推迟了收集更多证据的行动，即使脆弱性在不断增加。这种拖延意味着SVB的问题持续存在，超过了它有选择解决问题的时间，而且这些问题变得更糟。

根据这一经验，我们一直在寻求加强我们的监督计划，以便我们正确地平衡强有力的程序与基于不完全信息采取行动的需要，以及加速和加强监管结果的工具。正如我之前提到的，监管者并不管理公司；他们与公司沟通，发现公司业务中存在的弱点，并在适当的时候将这些担忧升级。因此，监管机构应该及时发布监管结果，关注重要问题，将调查结果与问题的严重性结合起来，并将调查结果清楚地传达给企业。一旦监管发现被告知，监管者应适当评估被监管机构对发现的补救措施，当公司未能充分解决问题时，及时将发现升级为更严厉的行动。作为这一努力的一部分，我们正在改进我们的执法流程，以便在建议、制定和升级执法行动方面保持一致性和适当的速度、力度和敏捷性。

此外，我们正在努力改进我们的流程，以识别可能对个别银行或银行体系产生负面影响的潜在发展或风险趋势，并更好地将这种分析与监管联系起来。在出现风险的地方，这种分析可能有助于加强前瞻性监管评估的基础。在风险被低估的地方，分析可能有助于挑战监管机构的评估，并促进有意义的行动。

同样重要的是，我们要超越目前看到的风险，保持银行体系在未来的强劲和弹性。应鼓励监管机构考虑一系列潜在的冲击和脆弱性，以便他们仔细考虑不太可能发生的、后果严重的“尾部”事件的影响。大多数人都善于发现模式，但往往在思考历史经验之外的事件的后果时遇到困难。重要的是要找到打破这些限制的方法，更批判性地思考可能导致企业严重困境的情景。这就要求我们针对特定的公司和环境，拥有合适的工具、专业知识和监管方法。

结语

美联储的银行监管职能是一个安全和健全的银行体系不可或缺的组成部分。随着银行体系的变化，美联储的监管也必须随之改变和适应。要不断探索金融风险新模式。我们应该汇集多种观点来挑战监管判断，并建立使这种做法制度化的组织框架。当我们看到一家公司或金融部门发生变化时，特别是在这个巨大创新和技术变革的时代，我们必须适当调整监管。

但我们也必须谦虚地面对挑战；一年前硅谷银行的倒闭暴露了我们自己的失败。它表明，在某些情况下，比如当银行快速增长或承担新的风险时，监管可能缺乏跟上这些变化所需的速度、力度和敏捷性。从那时起，我们一直在努力解决这些问题。虽然这项工作需要时间，但我致力于把这项工作做好。联邦储备系统的监管人员已经开始迎接挑战，我对他们持续的良好工作表示感谢。

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