美联储理事：对银行监管的思考

编者注：本文发布于美国联邦储备委员会官网，是美联储理事Michelle W. Bowman在佛罗里达州坦帕市举行的佛罗里达银行家协会领导午餐会上发表的讲话稿。亚太未来金融研究院节选了部分演讲并进行了翻译。

如下为演讲节选：

银行监管的显著发展

回到银行监管和规制的问题上，当我审视银行监管框架议程时，我对最近完成的、提出的和正在进行的事务的数量之多感到震惊。这些改革涉及广泛的主题，直接或间接地影响到各种规模的银行。我预计，在可预见的未来，监管议程将保持活跃，进一步增加迄今为止已经大量收集的规则、指导和监管变化。虽然我支持最近的一些变化，但大量最终确定的、提议的和潜在的变化表明，我们缺乏优先级——我们是否有效地识别了银行系统的实际风险，并将资源投入到最紧迫的问题上。大量的修订也给银行带来了真正的问题，银行必须审查、提供反馈和实施变更。

审慎银行监管的首要目标是促进银行体系的安全和稳健。尽管政策制定者可能就这一共同目标达成一致，但我们有时在实现这一目标的最佳途径上存在分歧。当我们考虑修改我们的监管框架时，一个重要的问题出现了，那就是我们如何确定和实施需要改变的领域。当然，我们应该把重点放在风险最大的领域，解决已知的漏洞，并加强应对新出现风险的框架。但我们也需要关注效率，关注我们如何实现安全和稳健目标的效率，以及监管改革如何影响银行市场、经济和使用银行服务的人。在推进改革的过程中，我们还应确保我们的努力最终形成一个适当调整和修订的银行框架。

因此，今天，我将谈谈我对银行监管的看法，重点是近期的重大发展。正如我过去说过的，当涉及到适用于银行的规则、指导、期望和监管标准时，越多并不总是越好，当涉及到监管改革时，更多可能适得其反，甚至有害。当改革与风险不成比例或不能有效地促进安全和稳健时，这些变化可能会损害美国银行体系的竞争力，阻碍银行管理风险的能力，甚至导致由监管机构而不是银行管理层来分配资本。即使改革的后果是意料之外的，我们也必须考虑这些后果，以及它们可能如何影响银行体系的未来。

最近，我们看到了许多规则的修改、建议和改革的想法，包括监管改革。我期望这项活动在未来几个月将继续发挥重要作用。

资本改革

从银行资本要求的拟议变化开始，大家都知道，联邦银行机构已经公布了对资本框架的几项拟议改革。这些建议包括实施巴塞尔协议III“终局”资本改革，改革G-SIB附加费，以及对所有资产超过1000亿美元的银行引入新的长期债务要求。这些改革对如何在安全与稳健与效率与公平之间取得平衡提出了真正的挑战。资本在促进银行安全稳健运营和支持对更广泛银行体系的信心方面发挥着关键作用。较高的资本金水平提高了银行抵御压力的能力，增强了银行吸收损失的能力，保护了存款人、存款保险基金和其他债权人。

与此同时，资本是有成本的，监管机构对资本的要求适用于所有银行，而不仅仅是那些倒闭的银行。更高的资本要求通常以增加金融服务成本的形式传递给客户，或者最终减少市场上这些服务的可用性。银行资本成本也影响活动是发生在银行体系内还是发生在银行体系外的非银行实体。

所以，问题就变成了，下一步是什么?巴塞尔意见征询期已经结束，提交定量影响研究信息的意见征询期也已结束。各机构继续审查广泛的利益相关者反馈意见，并确定关注的关键领域。这一审议过程应该有助于监管机构更好地理解拟议的资本变化的影响——既包括拟议的资本要求变化的规模，也包括与预期和意外后果相比，增加安全性和稳健性的好处之间的权衡。

自提案公布以来，各机构收到了大量评论，确定了提案中对消费者、企业和更广泛经济产生重大下游影响的要素。因此，监管机构需要全面彻底地了解这些后果，然后再推进提案中所考虑的范围和重要性的变化。各机构也有义务在其他现有和预期的监管要求的更广泛背景下考虑对加强的基于风险的资本规则的变更，这需要清楚地了解对美国经济活动、金融体系结构和金融稳定的累积影响，以及任何改革是否符合我们量身定制监管的要求。

我希望政策制定者能借此机会对提案进行重大修改，以解决公众提出的担忧，这样我就能支持巴塞尔资本改革的下一步。

社区再投资法

去年，联邦银行监管机构通过了一项新的最终规则，以实施《社区再投资法》（Community Reinvestment Act）。不幸的是，我不能支持最后的规定。虽然最终的规则包含了提案的一些积极变化，但这些变化最终并没有弥补规则的广泛缺点。最终的规则具有不必要的复杂，过度规范，其结果导致不成比例的成本大于收益，大大增加了所有银行，尤其是社区银行的监管负担。甚至连最基本的问题——银行在支持社区方面做得够不够?——这个问题在最终规则中没有得到回答，或许是因为没有证据支持评级机构关于银行不合格的假设。

首先也是最重要的是，最终规则对小银行的监管预期与对大银行的监管预期相同。例如，在最终规则下，拥有超过20亿美元资产的大范围社区银行被视为“大型银行”，迫使这些银行遵守与拥有2万亿美元资产的银行相同的CRA评估标准。由于完全没有认识到这些银行在本质上是不同的，拥有不同的资产负债表、客户和商业模式，因此错过了根据银行的规模、风险、服务领域和商业模式适当调整CRA预期的重要机会。这种做法彻底背离了监管框架，因为没有任何其他条款将一家拥有20亿美元资产的银行视为“大型”银行。

因此，许多社区银行将受到新的和实质性加强要求的约束，包括新的零售贷款测试，大大扩大评估领域，以及增加数据和报告义务。这种对大银行和社区银行普遍接受的监管标准的故意模糊是有问题的，因为它将导致对小银行的监管期望增加，并且对银行监管采取更一刀切的方法，而不是量身定制和校准的体系。与这些变化相关的负担和成本的不受支持的增加，在适用于社区银行时简直不成比例，这无疑会限制社区银行用于支持其社区的资源。

根据2018年至2020年的数据，如果最终规则的新标准今天到位，那么“需要改进”的CRA评级银行将增加近10倍。在某种程度上，这凸显了这些规则变化背后的一个谬误：评级为“需要改进”的银行数量少本身就表明，CRA监管标准在历史上过于宽松，忽视了银行致力于支持其社区这一更合理的解释。联邦银行机构没有理由大幅提高对银行的这些要求，导致目前令人满意的表现降级为“需要改进”，而没有彻底的、有数据支持的分析来证明银行活动中实际存在的缺点。

也许CRA规则最令人担忧的是，它可能会激励银行减少对某些社区的支持，迫使它们在需要获得信贷的地区减少贷款。增加零售贷款评估区和零售贷款以外的评估区，再加上要求大型银行将整个县（而不是部分县）作为评估区，最终可能会激励企业收回贷款，甚至关闭分支机构。

我相信，银行将努力充分利用这项新规定，而且我确信，不管新规定有什么要求，它们将继续支持自己的社区。但我感到遗憾的是，这项新的最终规定可能会使CRA的重要目标复杂化，在某些情况下甚至会使其受挫。

银行并购

我预计联邦监管机构将持续关注的另一个政策领域是银行合并申请流程。一些政策制定者和司法部（Department of Justice）强烈表示，有意重新审视并大幅收紧现有标准，以及在这一过程中使用的相关经济分析。这种对合并的持续审查促使公众越来越关注联邦银行监管机构在审查合并申请中的作用，并引发了对这一过程是否公平、透明以及是否符合适用的法律要求的关注。鉴于银行监管机构对重新审视标准和审批程序的兴趣日益浓厚，这种公众监督正在增加。

过去一年肯定没有改善银行合并进程的前景。虽然每笔银行合并交易的特殊特征可能会让我们难以预测监管审批过程可能需要多长时间，但我仍然担心平均处理时间的延迟，以及随后的监管行动可能导致进一步的延迟。关于合并处理时间表的报告数据也可能低估了处理的真实时间表，特别是报告的数据可能无法反映与监管机构的初步讨论、与监管机构的预备案，并且可能无法反映技术机构对申请的“接受”（从而触发监管处理时钟），直到机构收到申请很久之后。

所有银行家都知道，申请处理的延迟可能是非常有害的，会导致更大的操作风险、部分由于合同延迟而增加的费用、声誉风险，以及由于长期的不确定性而导致员工流失。在更广泛的背景下，降低银行并购的效率也可能对银行体系的健康发展起到阻碍作用。综上所述，减少合并或收购活动可能会产生禁止交易的后果，这可能会保留银行在农村或服务不足地区的存在；可能进一步审慎发展策略或可能导致与较大同业竞争加剧的交易。

然而，对于如何加强监管过程以提高这些应用的监管决策的速度和及时性，几乎没有讨论或认识。在我看来，以促进效率和公平为目标来评估合并审查过程，对监管机构是有益的。关注当前银行合并审查程序和政策的利益相关者应考虑就这些问题与监管机构直接接触，包括根据1996年《经济增长和监管文书减少法》最近启动的对监管负担的强制性审查。

气候变化

银行面临着许多众所周知的重大风险，包括信用风险、利率风险、流动性风险、网络风险等。随着银行体系、技术和客户偏好的演变，新的风险不断出现。在去年春天银行倒闭之后，银行管理层和银行监管机构都重新将工作重点放在了管理重大风险上，以提高早期识别能力，并促进迅速采取行动，减轻风险的累积。

去年10月，继2022年的早期提案之后，这些机构发布了大型机构气候相关金融风险管理原则。虽然气候变化在美国和全球范围内都是一个公共政策问题，但对这一特定风险的独特关注可能会导致人们认为，与气候变化相关的金融风险是银行业面临的关键风险，或者面临这些风险的银行在管理其重大风险时没有适当考虑与气候相关的金融风险。然而，与这些原则相关的支持性文件并不支持这一观点，并提出了一个问题，即它们是否有助于在受监管的机构中实现适当风险管理的目标。

长期以来，人们一直期望各种规模的银行管理与其业务相关的所有重大风险。银行家们知道，他们的风险取决于他们的商业模式和贷款组合，其中包括在干旱或洪水易发地区、龙卷风易发地区或经历野火的地区发放贷款的银行，在承销和持续监控贷款和贷款组合时，会考虑到这些风险。将风险管理应用于与天气相关的金融风险并不是什么新鲜事，而这种最近的方法忽略了银行如何管理所有重大风险的更大背景。

具体来说，解决这种风险管理缺陷的处方，而不是提供清晰和具体的期望，造成了不明确的预期，结果，给了审查员几乎无限的监管自由裁量权，以解释什么样的期望对受监管机构是合适的。我们需要保持警惕，确保这些预期是适当和相称的。

根据该指导意见，银行应在不确定的时间范围内监测和衡量与气候有关的风险，或者换句话说，在其贷款活动的背景下，进行昂贵的、持续的数据收集，并对未来非常不确定的影响进行推测。银行也应该进行情景分析，但没有明确的路线图说明这种分析应该考虑什么。这可能会增加低收入和中等收入社区的信贷成本或减少这些社区的信贷可得性，从而对这些社区产生有害影响。我认为我们都同意，审查员不应该批评银行在LMI社区的审慎放贷。我担心的是，这一指导方针的最终效果将是增加受其约束的银行的成本，在从事相同活动的银行和非银行贷款机构之间造成进一步的差异。

这一指导方针以及其他监管机构的后续努力的影响，即使对不直接受规则约束的银行来说，也可能是重大的。这些原则本身指出，“所有金融机构，无论规模大小，都可能面临与气候相关的金融风险....”。尽管原则中对资产低于1000亿美元的机构进行了剥离，但我怀疑，鉴于原则中的措辞，银行可能不会从这种名义上的剥离中得到什么安慰，而其他政府机构则把重点放在不断升级的气候风险上，而不是其他许多更实质性的和现在时的风险。例如，美国财政部公布了净零融资和投资原则，重点关注债权人公司“价值链”中的间接温室气体排放。虽然这些原则被描述为完全自愿的，但它们也可能对银行施加巨大压力，要求它们重新确定其风险管理职能的优先级，将气候变化风险置于对银行来说可能无关紧要的更紧迫的风险之上。

联邦住房金融局（FHFA）也发布了一份报告，建议联邦住房贷款银行（FHLB）必须评估与气候和自然灾害有关的风险，“对FHLB银行的业务、成员和所服务的社区”。绝大多数FHLB成员银行远低于1000亿美元的门槛，但现在可能符合FHLB的气候评估要求，即使被排除在其主要监管机构气候指导的范围之外。在这些相互竞争的指令的背景下，银行可能会对监管期望感到困惑，特别是当主要银行监管机构的监管指导中的“分拆”似乎与指导本身不一致时。

流动性

在去年春天银行倒闭之后，人们把大量注意力放在了所谓的“教训”上，这些教训为监管改革努力开辟了道路。这在政策制定者和公众之间引发了关于如何考虑流动性监管的讨论:这些要求是否应该扩大到更广泛的机构?是否应修改流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）等流动性要求的校准或操作?我们是否应该考虑新的流动性要求，如果是的话，应该采取什么形式?

虽然这些都是重要的政策问题，当然值得讨论，但重要的是要确切地确定我们正在努力解决的问题。对于那些准备在没有充分考虑目前正在考虑的变化的累积影响的情况下稳步前进的人来说，这似乎是政策制定过程中的倒退。但是，在没有发现、研究和证据和数据支持的情况下，制定解决方案来解决感知到的问题，这不是审慎的决策。在认真提出和考虑解决办法之前，我们必须清楚地了解和同意这个问题。

由于去年春天银行业压力的长期阴影，以及在这些失败之后准备的匆忙而不完整的分析，回答这个问题变得更加复杂。这些早期的努力——这些努力依赖于公认的不完整的分析和有限的视角——产生了许多政策处方，但没有完全诊断问题。

作为一个门槛问题，我们必须认识到，流动性监管本身并不是万灵药。流动性监管并没有带来更集中、更灵活的监管。流动性监管本身并不能改善受监管机构的风险管理。流动性监管也有可能带来巨大成本，并限制银行的贷款能力和业务运营，在实施任何新要求之前，我们必须认识到并考虑到这一点。

但即便有了这些警告，流动性监管也应成为整体改革讨论的一部分。我们必须广泛地考虑流动性，包括机构目前使用的流动性来源和用途，包括美联储的贴现窗口及其作为最后贷款人的角色，来自fhlb的预付款，以及市场上可能获得的其他来源。在这种情况下，我们必须诚实地面对这些资源的能力，以及这些工具的挑战和限制。例如，在考虑美联储贴现窗口（Discount Window）的有效操作时，银行家最近透露的消息表明，贴现窗口操作的效率还有很大的提升空间。如果我们真正致力于有效的解决办法，我们就必须承认和解决这些缺点。这需要政策制定者的谦逊和尊重，并愿意在管理银行的背景下听取那些对这些工具有实际理解和熟悉的人的意见。

对流动性框架的修订也必须协调一致，以确保改革努力是互补的，能够支持银行体系的流动性需求。在考虑新的流动性要求时，我们不仅要考虑校准和范围，还要考虑任何此类要求的意外后果，以及这些措施在压力条件下是否有效。我们可能不知道流动性框架的总体改革是否有效，直到它们在压力下进行测试，但在那之前，我们可以通过遵循一种严肃、有条理的方法来提高流动性改革的有效性。

结语

由于银行家们专注于确保你的业务继续支持你的客户和当地经济，他们可能很容易与这波相对较新的监管改革保持距离。坦率地说，如果你的第一反应是专注于你的银行，并希望这波监管浪潮过去，我不会怪你。但我强烈建议你抵制这种诱惑。

如果我们忽视了改革议程中对要求的效率、针对性和适当的调整，政策制定者就无法履行促进银行体系安全和稳健的责任。这些原则应该是改革进程的核心。但是，为了确保我们适当地优先考虑这些目标，政策制定者必须受益于你们的参与和反馈，了解哪些是有效的，哪些是无效的，以及不能以有效和公平的方式支持安全和稳健的法规的后果是什么。

你们的参与识别并澄清了这些影响深远的建议的现实后果，使我们能够进行数据驱动的改革，这些改革针对的是银行体系面临的最突出的风险和问题。感谢你们的参与，感谢银行协会的参与，感谢你们为确保伟大的佛罗里达州的银行体系繁荣而做出的努力。

END

往期推荐 ●●

【反侵权声明】

亚太未来金融研究院原创作品屡遭侵权，为维护合法权益，特发表以下声明：

1、一些客户端，未经授权转载我院原创作品，是严重的著作权侵权行为，我院予以谴责及警告，并保留依法追诉的权利；

2、我院严正声明：不得在未注明出处，未取得本公众号授权的情况下对我院翻译、研究的内容进行全部或部分内容截取转载。

温馨提示：现“订阅号”已开通公众号置顶功能，广大读者可点开“亚太未来金融研究院”公众号，点击“星标或置顶公众号”，即可将“亚太未来金融研究院”置顶，以便方便您随时浏览本公众号的最新动态并查阅相关信息。

关于我们

亚太未来金融研究院（Asia-Pacific Future Financial Research Institute，简称AFF）由多家领先的金融机构、FinTech公司、学院等共同发起，并与17名联合学术发起人共同组建。

机构发展

2018年，亚太未来金融研究院携手深圳市金融局、中国支付清算协会共同推动，在深圳市金融局和福田区的大力支持下，成立深圳未来金融研究院、深圳未来金融监管科技研究院。

国际合作

2019年5月11日，亚太未来金融研究院与新加坡金融管理局签署《FinTech合作协议》。这是新加坡金管局继2018年与中国人民银行、中国证监会签署合作函后，与中国主体签署的第三份合作协议。

微信号：apffri

电话：[phone]

邮箱：[e-mail]