中共清理“超配干部”再发力

2016-09-05 钟坚凤凰WEEKLY

“超配干部”是历史遗留问题，涉及面广、量大，虽多次专项清理，但均遭遇反弹。希冀此轮清理能做到消化“存量”，限制“增量”。

十八大后中共最大规模的一次清理整顿“超配干部”行动进入关键期，从官方透露的只言片语细节中，行事于中共内部轨道间的这场冗员清理活动，规格均高于以往。

按照之前中央排好的任务进度表，2016年9月底前，超配的副处级以上领导职数需完成整改任务。

为完成中央交付的任务，部分省份往下压任务时将时间提前，如海南省，针对个别单位存在的“新人不理旧账”“拉长战线搞拖延”等问题，将“消超”完成时间提前，明确要求各市县各单位要在2016年6月30日前完成任务。

起始于2年前的这场清理超配干部行动，与历次清理不同。官方透露的信息是，这次中央动了真格，要求以“一分部署、九分落实”的决心和举措抓出成效。2014年1月，中共中央组织部、中央编办、国家公务员局联合下发《关于严禁超职数配备干部的通知》中称，按照规定的时间节点，抓紧整改超职数配备干部问题，有序消化超职数配备的干部，严禁违规超职数配备新的干部。

正忙于“清超”工作的福建省委组织部一位官员告诉《凤凰周刊》，超职数、超规格配备干部问题严重，“提前离岗”普遍存在问题，“这一问题是历史遗留问题，涉及面广、量大。”

超职数配备干部，被大陆官媒称为“一个近30年的老问题”，曾多次进行清理。但尴尬的是，各地的清理有如割韭菜一般，陷入“清减—膨胀—再清减—再膨胀”的怪圈。有学者担忧，在现有行政体制不改、外部监督缺乏的情况下，超编干部会再次反弹。

希冀三年根治顽疾

这次清理超配干部行动，计划耗时三年，有信息表明，北京方面的决心非同寻常。

《关于严禁超职数配备干部的通知》中明确了“5个严禁”的纪律要求，即：严禁超出核定的领导职数配备干部；严禁以“低职高配”等形式超机构规格提拔干部；严禁违反规定设置“助理”“顾问”“资政”等领导职务名称配备干部；严禁出台“土政策”，用职务和职级待遇奖励领导干部，违反规定提高干部职级待遇；严禁突破比例限额、超出规定范围，以“正副厅局级干部”“正副县处级干部”或“正副乡处级干部”等名义变相设置非领导职数配备干部。

中组部还制订了“清超”计划表，从2014年开始的第一阶段为大陆全部行政体系内部的自查和普查，北京要求各级做到全覆盖，真正摸清底数，掌握实情。“清超”之前的2013年，中央开始的四轮巡视就发现，31个省区市中，19个省区市存在超配干部问题。

巡视结果显示，从中央到地方均不同程度地存在超编制配备干部问题，中央国家机关问题尚轻，省区市普遍严重。仅辽宁一省查出的超职数配备干部就达26272人，江西也查出超职数配备干部5202名。具体的案例如内蒙古，全区12个盟、市，设有30多个巡视员、63个副巡视员，区发改委班子成员多达17人。

超职数配备干部在县乡以下则体现为超编严重。国务院发展研究中心发布的2004年中国乡镇发展报告指出，据有关方面对中国大陆1020个乡镇抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数为58人，超过正常编制数2-3倍。

“当前，一些地方和单位的机构编制纪律意识淡薄，对职数控制不严，超职数配备干部的问题比较突出，群众对此反映强烈，必须采取切实有效措施坚决整治。”中组部一位不愿具名的官员对记者说，中央领导屡有批示，要求整治清理，对具体的整治工作文件“中央领导同志亲自审定”。

第一阶段的自查摸底后，中组部首次自曝家丑，披露全国超职数配备干部的“规模”：至2015年1月，全国超职数配备的副处级以上领导职数共有4万余名。政令已下，各地纷纷行动。2015年12月，全国超配的副处级以上领导职数已经消化32041名，三年整治任务已完成79.85%。此外，全国有24个省（区、市）已完成超配乡科级以上干部消化任务的50%，其中完成70%以上的16个、完成90%以上的7个。

根据中央的任务进度表：2016年9月底前，超配的副处级以上领导职数完成整改任务；2017年９月底前，对超配的非领导职数和科级领导职数，由各省（区、市）、中央和国家机关部委组织人事部门结合实际确定整改时限。

“中央决心用三年时间解决超编干部这个老问题。”上述中组部官员称，“清超”中各级党委（党组）书记作为第一责任人；落实责任制，持续不断地加压用力，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。

工作积极的省市如江苏，将清理计划大大提前，在中央提出“清超”计划的年底就已清理超配干部过半，按该省的治理工作计划安排，2015年年底前，全省超职数配备干部全部清理到位。但也有个别省市工作滞后，近期中央巡视组在首次“回头看”反馈中点名，辽宁、安徽和湖南存在消化超配干部问题进度缓慢（或滞后）的现象。

清理超配干部30年

大陆行政机构人员“冗员过多”、“超编”问题由来已久。中共建政以来的数次机构改革，是以机构与人员的精简为基调。早在1980 年邓小平同志就指出：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”

但部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革会留有遗憾，形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。如1982年机构改革后，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。到1988年，国家部委、直属机构又升至71个。

行政机构改革消肿减臃举步维艰，超配干部也就如影似随。朱基时代他曾“抱着粉身碎骨的决心来干这件事”。在《朱基讲话实录》中他说，1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使朱基过度疲劳，每次站起来都很困难。

1998年之后，行政改革的基调成为转变政府职能。2000年以后超配干部问题如荒草漫地，俯拾皆是。在不经意间，大陆民众发现身边的政府官员超编严重到不可思议的地步，如辽宁铁岭市有9个副市长、20个副秘书长，河南新乡市有11个副市长、16个副秘书长，湖南平江县有10个副县长、4个县长助理等等。

“超职超编其实是‘官本位’思想在现实生活中的反映。这必然会导致财政支出的增加，说到底，这是对纳税人所缴纳税款的滥用。”云南民族大学普永贵称，擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部等，是对法律法规的随意突破，是权大于法的表现。

有大陆学者表示，超编进人在某些地方之所以出现，无非是秉承了领导的意志、得到了其许可，或是受到上一级机关的干预，因为只有如此才能让财政部门为超编人员核拨经费。

缺乏公务员退出机制，是官场冗员的另一重要原因，由于出口不畅，官员进入领导干部轨道后，无论是否称职，只能按部就班地分配相应的领导岗位，导致某些机构部门冗员严重。

监督机制乏力

机构超编在大陆行政体制内早已见怪不怪。中央编办前副主任黄文平2008年接受媒体采访时曾表示，领导职数方面，目前超过5名的部门，大多是由于机构整合后，在人员安排方面客观上需要一个过渡时期，今后将通过部门领导班子的新老更替、干部调配等方式逐步消化。

大陆自1988年机构改革以来一直采用“定职能、定机构、定编制”的方式，但由于“三定”方案缺乏法律权威，因此并未得到各级政府的坚决执行。其后中央及各部门相继颁发了《国务院组织法》《公务员法》《机构编制监督检查工作暂行规定》等法律法规。

但大陆法律界人士表示，现有法律规范不仅条文粗略，而且对政府部门的编制，尤其是副职人数无明确规定，这不仅与民主、法治原则相悖，而且也成为大陆历次政府机构改革成效甚微、机构精简后再度膨胀的重要原因。

如《机构编制监督检查工作暂行规定》中，也只是规定不能超编配置，对于在一个何等层级和规模的组织，依据所辖区域的人口，应该设有多少副职等没有一个具体数目的规定。而《国务院组织法》总共仅有 11 个条款，国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方行政组织法也只有一个《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

普永贵教授称，现实运行中监督惩罚机制与问责机制的缺失，使得政策执行变形。由于中央编办人员缺少等原因，一直无法全面监督全国各地各级政府组织的执行情况。如2005年，中央编办专门成立了机构编制监督检查司，并设立了全国统一的 12310 举报电话，但监督检查司仅有13人，全国人员总数也只有700多人，县一级没有专职监督机构。

各级政府的编制办公室，由于编制办的组成人员基本上是这一级政府主要部门的领导，组织内部的人员又基本认同这样一种人员的安排方式和工作方式，尤其是职位还涉及到更多利益相关者，编制办具体操作的工作人员对副职设置的监督威力非常有限。

监督问责机制的缺失，丧失了公共政策在组织内运行的权威。“外部监督相对可靠点。”湖南郴州市委组织部官员陈寿峰说，但问题是连监督公务员个体都困难的情况下，普通公众要去监督一个组织内部的政策运行，监督成本之高是可以想象的，没有多少人会去冒这个险。“特别是连公务员自己都觉得正常的情况下，又有多少社会公众会有政府设置副职太多的意识并自觉地去监督？”

本轮清理超配干部还在如火如荼地进行。最新消息是，河北省通过清理发现全省超配干部4822人，截至4月28日，已消化3381人。相较于大力度清理，人们更加期待完善规章制度，从根本和源头上杜绝干部超配。治理干部超配顽疾，一方面要及时消化和处理“存量”，另一方面要关口前移，管住一些部门“越吃越胖”的用人“大嘴”，堵住超职数配备干部的种种漏洞，防止产生“增量”。