《教育研究》工作论文 2021年第3期 专题 • 两会代表委员谈教育 李剑萍《增强大城市高质量教育体系的带动作用》
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“工作论文”是本刊录用但处于编辑过程中的稿件，以作者原稿形式推出，在正式出版前供广大读者研阅，若引用请以最后纸版为准。【作者简介】
李剑萍：全国政协委员，天津市教育科学研究院副院长、教授
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习近平总书记高度重视城市治理工作。2015年12月，中央城市工作会议召开。2020年5月，习近平总书记指出要着力完善城市治理体系，探索超大城市现代化治理新路子；2020年10月，在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中又强调，要“完善城市化战略”，“更好推进以人为核心的城镇化”。党的十九届五中全会关于“十四五”规划和2035年远景目标的《建议》中提出，“发挥中心城市和城市群的带动作用，建设现代化都市圈”；“建设高质量教育体系”。
目前，我国城区常住人口100—500万的Ⅰ型和Ⅱ型大城市、500—1000万的特大城市、1000万以上的超大城市总计超过90个，其中特大、超大城市已达16个，大城市城区常住人口超过2.5亿人，在校（园）学生近1亿人。“十四五”时期大城市构建高质量教育体系，带动教育体系自身提质升级，带动大城市高质量发展，带动乡村教育振兴和区域教育协调发展，意义重大。
一是建议加强政策引领，将“增强大城市高质量教育体系的带动作用”纳入“十四五”教育规划，带动教育公平迈出更大步伐。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要从国家层面谋划大城市教育体系的战略意义，完善相关政策法规。近年来，一些“大城市病”、包括大城市“教育病”凸显的同时，各大城市又展开“抢人”大战，今后除了个别超大城市，其他大城市都将放开户口限制，大城市的人口聚集效应更加明显。大城市人口多、结构复杂、流动大而快，人民群众的教育诉求高且多，权利权益意识强，教育需求也更加个性化多样化。大城市、尤其特大超大城市既是教育资源富集、教育水平发达之区，又是教育矛盾最多、教育治理难度最大的地方。按照行政区划，4个直辖市之外的其他大城市都隶属各省，基础教育和大多高等教育、职业教育的管理权责也在地方。大城市之“大”，不仅是人口规模和产业规模大，更指城市能级大、影响大，大城市教育体系具有强大的溢出效应和辐射带动作用，其地位、意义和影响是区域性乃至全国性的。目前，我国还缺乏关于大城市教育的专门性政策法规。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要坚持以人为核心，带动城市融合发展和人的全体发展，高度警惕加剧“城市内二元结构”，避免城市中不同经济地位人群社区的规模性分化。莎士比亚说“城市即人”，卢梭说“城市是人类的深渊”，这是对于城市两面性的深刻警示，巴西里约热内卢、印度德里等大城市形成了鲜明的富人区和穷人区，超大城市中存在着超大贫民窟、贫穷人口，成为贫穷、疾病和犯罪的渊薮。我国的社会主义现代化，是坚持以人民为中心、共同富裕的现代化，“城市是人民的城市，人民城市为人民”。大城市教育水平整体提高的同时，城乡之间以及不同城区、社区、人群、学校之间，也出现差别增大甚至分化的可能，这种分化主要不是表现在校舍等硬件条件方面，更多是生源、师资和文化的差别与隔阂。学校和教育布局既是被规划被选择的结果，又是加剧加速这种格局的原因。人群分层、居住分区、学校分类，人群人居与学区学校双向互动，就可能进一步强化人以群分、人以区分、人以校分。教育对于促进城市中不同人群、不同文化的融合具有基础性作用，对于促进城市的包容性开放性具有先导性意义，大城市高质量教育体系应坚持全域高质量发展，带动城乡义务教育一体化发展，带动城市的社会社区融合发展。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加快推进教育服务事项“跨省通办”，逐步清理外来人口、流动人口就学就业的歧视性政策和各种“玻璃门”，带动农村转移人口和其他常住人口落户城镇。近年来，一些大城市中户籍人口与外来人口、常住人口与流动人口之间在教育利益上多重博弈，矛盾升级，甚至引发舆情事件和群体事件。随着人口跨区域流动加剧、农民迁户进城意愿降低，人、户分离现象更加普遍，大城市常住人口中外来人口一般超过30%、户籍人口不到70%，广州市的登记在册外来人口数量超过户籍人口，2019年深圳市的户籍人口仅495万、远低于1344万的常住人口、更低于2200万的实际管理人口。由于“户籍”观念根深蒂固，户籍又与公共服务权益相联系，户籍人口往往认为外来人口分了蛋糕、动了奶酪。大城市由于条件所限，难以做到户籍人口与外来人口教育服务均等化，在义务教育就学、中考高考等方面采取了一系列限制，义务教育租房居住的外来人口通常派位较差学区学校，中考高考只能报考中职高职、不能报考普通高中高校，而外来人口中年轻人口多、学龄人口多，特别是近年大城市新进人口中所谓“高端”人口增多，对于教育公平、质量和多样化的要求非常强烈，教育平权呼声高涨。同时，政府为了“抢人”希望目标人口多多益善，教育部门等因为学位供给压力希望人口有序流入。教育发展与人口变动是在矛盾中螺旋式上升的，人口变动对于教育提出新要求，推动教育更高质量发展。除了个别超大城市，其他城市应制定中长期目标和近期目标，列出正面清单和负面清单，经过社会风险评估，逐步实现户籍人口和外来人口教育平权，这既是社会主义现代化进程中保障人口依法、有序、自由流动的要求，也是更好解决进城务工人员子女就学问题，畅通全国性内循环的现实需要。因为，外来人口无法公平、畅通地入学升学，就不可能真正落户城镇。
二是建议加强科技引领，秉持“包容+审慎”的理念，依法依规促进“互联网+教育”健康发展，带动教育创新和优质教育资源广泛覆盖。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要构建健康有序的在线教育市场体系，带动校内校外、线上线下教育深度融合发展。新冠疫情发生以后，线上教学保障了近3亿师生居家学习，这是一次前所未有的超大规模、超大范围、超长时间在线教育大试验。同时，也表现出一些普遍问题：“三通两平台”建设主要是以学校为中心、为在校教学服务的，难以满足泛在学习的需要；课程资源建设缺乏系统性，难以满足全学段全学科全知识点的教学需求；教学模式创新不足，未能较好解决以学习者为中心、以学为中心和个性化、定制化、自主学习的难题；在线教育的法规和监管空白较多，难以全方位保障师生健康、数据安全和教育教学可持续发展；在线教育是一把“双刃剑”，在促进教育均衡发展的同时，也可能导致教育的数字鸿沟进一步扩大。100多天的居家在线学习，也再次证明了学校地位不容削弱、教师作用不容忽视，学生盼望回到学校，家长、培训机构、线上资源都代替不了教师，学校和班集体具有不可替代的育人价值，发展“互联网+教育”、建设“人工智能+5G+教师队伍”，要立足于为学校和教师队伍赋能创新、提质增效。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加快制定“互联网+教育”发展指导意见，处理好政府与市场的关系，稳定行业预期，增强行业信心，扩大“互联网+教育”应用场景，依法依规促进“互联网+教育”健康发展。近一年多来，线上教育井喷式增长，并且出现两个鲜明态势，一是资本扩张推动技术普及，二是用户数量和应用场景急遽扩大。两者相互催动，前者为后者提供技术和资本支持，后者为前者提供了消费者和市场空间。5G、人工智能、虚拟现实、物联网等新技术，已经成为影响教育、学校和人类学习形态的最重要最敏感变量，不仅引发学习方式和内容的革命，进而将带动教育机构的组织形态、管理方式、组织文化等方面发生结构性变革。尤其值得注意的是，科技与资本相结合成为一种常态，当技术创新对于教育的影响足够大，必将吸引海量资本的关注和介入。这就导致，一方面技术携资本之势强力介入传统教育领域，应用场景迅速蔓延，用户海量激增，反过来又吸引资本嗜血而至、推动应用场景扩张，技术与资本无孔不入，仿佛“共享单车”几乎一夜之间铺满大街小巷，加速了传统教育形态的变革，推动了技术创新、教育创新和学习形态创新，这种力量和速度对于教育变革来讲是前所未有的；另一方面，新型教育组织特别是教育培训机构、教育技术公司迅猛发展，甚至出现百亿级、千亿级的教育公司，资本野蛮生长和泛滥，又可能破坏教育生态、强化教育垄断、阻碍教育创新，与立德树人要求和教育发展规律相背离。由此，科技创新所要求的“包容”原则与教育变革所要求的“审慎”原则之间，就构成一对矛盾关系，考验着教育治理能力和水平。因此，要超前谋划科技发展对教育形态的结构性影响，研判互联网技术与资本相结合对于教育影响的新态势，加强相关政策法规建设，依法依规促进“互联网+教育”健康发展，带动教育创新和创新人才培养，带动优质教育资源突破时空限制实现广泛覆盖。
三是建议加强规划引领，多规联编联动，坚持教育优先发展战略，带动优化教育空间布局，带动教育全域优质均衡发展。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要在新发展理念、新发展格局中坚持教育优先发展战略。教育愈益成为城市发展的重要引擎和核心竞争力，这为教育优先发展战略提供了广阔视野，注入了时代内涵。主要的全球城市宜居指数排行中，教育必居其中。“教育成为预测城市发展的最可靠的指标……教育政策、教育规划在城市的成功中占有非常重要的地位。”教育是国家和个人对未来、对创新的战略投资，高质量教育体系日益成为现代化大城市的必备要素，成为带动城市转型升级、创新驱动发展、扩大对外开放的强劲动力。一些大城市面临产业和城市转型升级时，为了填补腾笼换鸟之后所留下的产业和城市空白，选择之一就是大力发展教育尤其是高等教育，引进高水平高校和研究院所。优质而大体量的高等教育，不仅可以拉动投资、扩大消费、聚集年轻优质人口，更是人才聚集、高新产业孵化和对外交流合作的平台，还是思想的集市、创新的源泉。现代教育对于城市建设、产业升级、社会发展的带动作用更加明显，城教融合、科教结合、产教融合、校企合作成为现代教育的重要特征。高等教育不应产业化，却能“化”产业，是科技成果转化和小微科技企业、“瞪羚企业”的孵化器，未来高校的某些学科专业、科研院所、小微科技企业的界限可能变得模糊，这些机构既是人才培养之地，又是科研场所，还是创新创业型公司。上述丰富实践，为教育成本高企、教育投入约束常态化时代，大城市教育发展如何获得新支持新动力提供了行动支持，提出了理论命题，也对城市规划、教育规划提出了新要求。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加强规划引领，城市总体规划、产业规划和教育规划等多规联编联动，优化城乡教育空间布局，并纳入党委政府科学履行教育职责的重要内容。城市与教育是命运共同体，城市规划与教育规划息息相关。城市因教育发展而富有活力，教育因城市兴旺而发展。美国休斯顿新城、卫星城伍德兰兹良性发展的关键一招，就是满足新人口可能非常重视子女教育的需求，在规划中把教育先行作为重要原则；相反，“铁锈地带”城市由于产业衰落、人口流失，学区学校受到严重影响，学校的衰落又使城市失去活力、失去重要的创新源，加速城市衰落。近年来，我国区域发展分化、南北差距增大，大城市发展分化、城市重新洗牌，“用脚选择城市”趋势明显，人口跨区域流动加剧，这对城市规划和教育规划提出了更新更高愿景。同时，城市修规工作普遍提速，国土空间布局、城市总体规划、产业规划的重大调整对于教育布局、学校发展影响重大。一些城市在新区新城规划建设中，为了吸引人口、完善配套，往往采取建设高校新校区、中小学分校模式，教育先行演变为“学校先搬”，既有成功的经验，也有失败的案例；有的城区社区教育规划不合理、配套不到位，难以安排项目扩大教育资源；有的老城区空心化、老龄化严重，城市修复困难，传统名校衰落；有的大学城长年孤立郊区，功能单一，缺乏住宅、产业、商业等配套；有的大学科技园搬迁后远离城区，无法形成校区、园区、社区、产业区的融合发展，社区无法为科技园提供支撑服务，科技园无法带动周边产业、形成环大学经济圈、增加就业岗位。规划失误是极其严重的失误。教育规划既要与城市总体规划、产业规划等衔接配套，又可以发挥积极的带动作用，防止“大城市主义”和城区盲目“摊大饼”，配套新区新城，引领城市修复，完善城市功能，促进城乡义务教育一体化发展和教育全域优质均衡发展。
来源：《教育研究》工作论文
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