《教育研究》工作论文 2022年第3期 专题 • 两会代表委员谈教育 庞丽娟 《以中央财政直达机制培养补充乡村小学全科教师》

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“工作论文”是本刊录用但处于编辑过程中的稿件，以作者原稿形式推出，在正式出版前供广大读者研阅，若引用请以最后纸版为准。【作者简介】

庞丽娟（全国人大常委，北京师范大学教育学部教授）

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加快推进教育现代化，建设高质量教育体系，建设教育强国，欠发达地区的乡村教育仍然是亟待补齐的短板，而优质教师的培养补充是基础、是核心，持续有力的经费保障是关键。探索形成大批优秀乡村小学教师培养的合理有效的长效机制，对于促进我国乡村教育事业发展、推进实施乡村振兴战略具有重要意义。为深入贯彻全国教育大会精神，推进落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》和《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（以下简称《意见》），针对偏远艰苦地区乡村学校教师短缺、补充难的问题，建议在中央财政直达机制中建立乡村小学全科教师培养补充专项，助力在根本上破解乡村教师短缺，解决当前乡村教师队伍建设中仍然存在的“下不去、留不住、教不好”问题。

一、当前我国乡村小学教师队伍的基本现状与主要特征

以2020年为例，统计数据显示，我国有中小学乡村专任教师234.4万人，其中小学阶段178.7万人，占比为76.2%。在乡村小学专任教师中，语文和数学教师合计约115万，构成整个乡村小学教师的主体，也是乡村小学教师队伍的基本状况。

我国乡村小学教师队伍存在五方面的主要特点。一是在城镇化推进过程中，乡村小学教师总数逐年减少。乡村小学教师从2011年的244.3万减少到2020年的178.7万。二是呈现明显的向城性流失。从乡村小学教师2020年的变化情况看，年度新增教师27.6万，其中录用毕业生7.6万，调入16.4万；减少30.4万，其中调出21.6万，辞职1.3万。可见，乡村教师净减少了2.8万，净调出约5.2万。与此同时，镇区小学教师净增加7.8万，其中净调入4.2万；城区小学教师净增加11.5万，其中净调入7.5万。三是新进的应届大学毕业生教师中师范生比例较低。在2020年乡村小学录用的7.6万毕业生中，师范生约4.4万，占比为57.9%，不到六成。四是乡村小规模学校，特别是偏远欠发达地区的教学点教师严重短缺。在多地调研、座谈中，反映在不少欠发达地区的教学点，教师人数普遍在3~5人，有的甚至只有1、2名教师。“一校一师”的情况非个别现象。五是乡村教师队伍呈现出局部和区域性的高龄化。2020年，50岁以上的乡村小学教师合计36.6万，超过了五分之一；低于30岁的青年教师42.8万，占比不到24%。调研显示，在湖北、河南、江西、广西、云南、贵州等一些偏远欠发达地区的村小、教学点，50岁以上教师占到了半数以上，有的占到60%~80%。

上述情况反映了我国欠发达地区乡村学校“缺人”的突出困境。如果不尽快采取有效措施，这些地区将因乡村小学教师队伍萎缩，而导致乡村教育的凋敝，进而影响乡村的振兴发展，对城乡一体化发展和乡村振兴战略的实施形成根本性制约。

近年，为加强乡村教师队伍建设，国家采取了多项政策举措，如“特岗计划”、“公费师范生”、“硕师计划”等，在不少地区取得了明显的成效。但是偏远艰苦地区的乡村学校尤其是村小和教学点的教师队伍，尚未得以明显改善，仍然是乡村教育的最大短板和软肋，亟待破解。

在调研中，多地教育行政部门、校长、教师等反映，加强培养乡村小学全科教师是解决当前欠发达地区乡村小学教师数量不足与质量提升的有效途径。同时，我们调研也发现，在全面建设小康社会和实施乡村振兴战略背景下，有些地方积极开展了县域性乡村全科教师培养的有益探索，如湖南、河北、河南、广西等委托地方高等师范学校进行小学全科教师培养，取得了较好效果，形成了值得推广的经验。但是，在当前以县为主的管理体制下，欠发达地区县级政府财政能力不均衡和自有财力普遍不足，使经费保障能力成为乡村小学全科教师培养的最大的制约因素。乡村小学全科教师培养有需求、有市场，但缺乏有效的财力支撑。

二、以中央财政直达机制培养补充乡村小学全科教师的建议

《意见》提出，“各地要加强面向乡村学校的师范生委托培养院校建设，高校和政府、学生签订三方协议，采取定向招生、定向培养、定向就业等方式，精准培养本土化乡村教师。”这为乡村小学全科教师的培养明确了方向，但是在至关重要的经费保障上的表述有些过于原则化，不够清晰和明确，操作性不强。结合当前实际和可行性的研究，建议采用中央财政直达的方式，安排培养乡村小学全科教师专项资金，形成乡村小学全科教师培养补充的明确而且常态化的经费保障机制，破解这一教育短板问题。（一）政策依据2020年10月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,要求进一步抓好财政资金直达机制落实,研究建立常态化的财政资金直达机制；要求“扩大直达资金范围，对可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付，可纳入直达机制，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，确保义务教育阶段教师工资等及时足额兑现，更好支持保基层运转。”（二）资金条件目前中央财政对乡村教育的经费投入包含在其对地方的“城乡义务教育补助经费”项中，以一般性转移支付的方式下达到省级政府，再通过省级统筹的方式分配到地市和区县。自2021年，城乡义务教育补助经费已经和学生资助补助经费、支持地方高校改革发展资金作为中央和地方共同财政事权转移支付项目被列入中央直达资金。但是，在中央补助经费中，涉及乡村教师的主要是“乡村教师生活补助”和“特岗教师补助”，重点用于保障和提高乡村教师收入待遇。前者以2400元/年•人的标准按系数计算，后者西部地区为3.82万元/年•人，中部地区为3.52万元/年•人。而且，中央对义务教育投入的总规模逐年增长，2021年已经达到1739亿。但是，在中央财政对乡村教育的补助经费中，尚缺乏专门的关于乡村教师培养补充的经费支持。（三）经费需求

以每年补充高校毕业生新教师7.6万名为基数，考虑生育政策调整后的新增学生数量等因素，按每年需培养供给10万名全科教师规模。如果参照目前国家公费师范生年生均经费投入约3.1万元的较高平均水平，那么每年所需的最大培养经费约为30亿元；如果参照地方小学全科教师培养的年生均成本约2.5万元，每年所需的培养经费为25亿元。而且，对新补充的7.6万毕业生已经有相应的投入，按照普通高等学校年生均一般公共预算教育事业经费支出2.1万的水平进行扣除，那么，高标准的年生均教育经费投入的增量为1万元，每年总培养经费规模约为15亿元（7.6万人×1万元+2.4万人×3.1万元）；若按年生均培养成本约2.5万元计算，则每年总所需培养经费规模为约9亿元（7.6万人×0.4万元+2.4万人×2.5万元）。按照目前我国中央财政教育支出的总规模盘子来看，能够承担。

（四）具体办法

一是在中央财政直达机制中安排培养乡村小学全科教师专项资金，列入直达机制预算。在中央财政城乡义务教育补助经费中，单独设立乡村小学全科教师培养补充支持方向，按照培养人数和生均培养成本作出年度经费规模的计算和安排。二是经费直达区县。作为城乡义务教育补助经费预算直达资金，由区县政府专款专项管理。在具体的分配上，根据区县教育行政部门、所委托培养单位、乡村小学间达成的培养协议，根据培养任务和计划，相应经费进入作为培养单位的师范院校，或者直接由区县教育行政部门结合乡村学校教师培养补充实际需求进行委托和支付。

（五）经费监管

加强省级以下义务教育财政转移支付经费管理能力和机制建设，确保直达资金用于乡村小学全科教师培养。重点需要做好三个方面：一是在中央层面健全财政部门财政直达资金管理的制度机制。前期基层财政部门相关制度基础较为薄弱，中央财政部门要注重建立健全一套科学适宜、管理规范、操作性强的财政直达资金机制，充分保证直达资金发挥效能。二是完善中央和地方政府财政部门的资金协同机制。一方面，增强中央资金主管部门、审计等各级部门间的协调和数据共享；另一方面，地方政府特别是财政、教育等部门要提前研究，做好前期精准规划、对接等基础工作。三是对基层政府和培养学校进行培训，提升经费管理和使用能力，确保专项经费的使用效益。财政直达机制的实施将使得基层政府部门和培养单位增加资金配置、使用、审核、评估等多方面的精细化工作，应当安排专门培训，增强地方政府和培养单位适应这种职能转变的能力。

来源：《教育研究》工作论文

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