李实：2020年之后，中国能否消除贫困？
李实，北京师范大学教授，中国收入分配研究院执行院长，南都观察特约顾问
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政府把大量扶贫资金、资源投入到西部地区，但是2002-2008年间，东部地区减贫效果最好，西部地区反而比较差。原因在于各个地方贫困特征、类型不一样，导致脱贫效果有所不同。
现在来看效率是个问题，可能有点过度投入。大量乡村干部派下去，基本在路上、在填表、在开会汇报，还有做各种各样的展示牌，确实浪费了大量社会资源。
中国过去三十年的减贫效果非常显著，但是贫困问题仍很严重。想预测三年后的贫困状态，首先要了解当下。
衡量贫困的标准有很多，一种是绝对贫困标准，根据收入、消费、基本生活状态等制定。此外还有相对贫困标准，即根据整体人群收入而确定，比如以平均收入的50%作为贫困线，一旦平均收入上升，贫困线也跟着上升。
绝对贫困标准在一段时期内是不变的，相对贫困标准则会不断变动。如果一个国家整体收入高，相对贫困线就高。
此外还有主观贫困线、客观贫困线的划分。绝对贫困和相对贫困都属于客观贫困线，因为它不是贫困人口自己定的，而是政府部门、学者制定的，这些人被认为和贫困人口没有直接关系。至于主观贫困线，依据是贫困人口自身满足生活所需要的收入水平。
中国一直使用的是绝对贫困标准，比如经常提到的“年均收入2300元”。识别是否贫困，就看年均收入是低于还是高于这个标准。
▲ 按照2011年调整后的新贫困线人均年纯收入2300元的标准计算，2011年全国贫困人口为1.239亿，到2015年底，已经减少至5578万。
1978年的贫困标准是年收入100元，这个标准其实很高，当年的农村人均年收入才是131元。以此为标准的绝对贫困线一直用到了2008年，三十年间基本没有调。有所上升的是物价。1978年的100元相当于2008年的900元左右，相当于现在的1500元左右。
到了2008年，大家意识到，相较世界银行的标准，中国的贫困线严重偏低。当时，世界银行的极端贫困线是1天1美元，相当于人民币1年876元，比中国的绝对贫困线高出30%。国际社会因此批评中国的绝对贫困线太低，虽然扶贫取得了很大成果，但是低估了贫困群体。
后来，中国又引入了“低收入线”的标准，接近世界银行的极端贫困线。不管用哪个标准，中国的贫困人口都在不断下降，到2008年的时候贫困人口已经很少。到了2010年，政府提出人均年收入2300元的贫困标准，相当于现在的3000元。
根据最早的绝对贫困线，中国在2006、2007年时的贫困发生率只有2%，农村贫困人口不到2000万。根据低收入线测量，贫困发生率也才3%。贫困人口越来越少。
这时候提出了新贫困线，标准比原来高出70%，贫困发生率由3%上升到18%。要在2020年以前把这些贫困人口完全消除，确实是非常艰巨的工作。但是根据相关统计资料，即使用新的贫困线，近几年贫困人口数量下降还是比较快(因为收入增长快)。这并不一定意味着政府扶贫政策的效果非常明显，收入增长所起的扶贫效果，要远远大于扶贫政策所起到的效果。
▌贫困人群如何划分？
在部分地区、部分群体，贫困问题比较严重，比如少数民族集中区、深山老林地区。一般的农村，人口贫困发生率已经降到5%以下，中国有592个贫困县，其贫困发生率比一般地区高出很多。
使用不同的贫困标准，减贫结果也会不同。比如按新的贫困线，2013年的贫困发生率在8%；按低收入线只有3%；按相对贫困线，贫困规模会非常大，达到17%，比2007年还要高。因为收入差距大，贫困线标准就会往上移，贫困人口就比较多。
如果按照相对贫困线标准，从1998年开始，中国的贫困发生率都是在上升，不是下降，这为判断2020年以后的贫困问题提供了基本依据。
不难看出，标准不同，贫困人口变动的趋势也有所差别，所以标准很重要。世界银行最近进一步提高了极端贫困线的标准，早先是1天1美元，调到了1.25美元，现在又调到1.9美元。和中国的新贫困线相近。世界银行还建议，中国的贫困标准应该采用1天3.1美元。如果按这个标准，中国的贫困群体在20%以上，是很高的贫困发生率。当贫困线上升后，贫困问题就会涌现出来。
贫困发生率及减贫效果，很大程度上取决于贫困标准制定。贫困线定得低，减贫效果就很显著。若以最早的绝对贫困标准，中国在2002-2008年间有70%的人脱贫。但是贫困标准提高以后，减贫效果会下降，农村很多人会落到贫困线以下。
不同地区的减贫效率差异很大。政府把大量扶贫资金、资源投入到西部地区，但是2002-2008年间，东部地区减贫效果最好，西部地区反而比较差。原因在于各个地方贫困特征、类型不一样，导致脱贫效果有所不同。
如果按照地区分析贫困人口比例，西部地区占50%以上，东部地区只有14%。
不同人群的贫困发生率也有很大差异。少数民族贫困发生率明显高于全国平均水平，达到40%。另外，全国8000万左右的残疾人，估计有六七千万在农村，这部分人群是贫困人口的主体，而且儿童贫困发生率比较高，阻断贫困代际传递非常重要。
比较有意思的是，女性贫困人口和平均水平差不多。在西方社会，单身母亲比较多，而中国女性贫困很少，在农村几乎找不到单身母亲，因为女性在农村婚姻市场是稀缺资源。
▌精准扶贫的难点在哪里？
过去农村贫困发生率达50%，扶贫基本不考虑精确到户、到人，因为贫困人口集中在一个区域，基本上每个人都贫困，于是直接采取区域开发。现在的贫困人群则更像特殊人群，比如老弱病残、极端边缘地区的贫困人口。
通过区域发展来降低贫困的战略，一定程度上确实能起到很好的扶贫效果。上个世纪八九十年代贫困人口大幅度下降，可能和这种战略选择有一定关系——政府本身投入资源，以及脱贫政策的力度。
在中国，真正通过政府主导、通过资源转移的扶贫是在上个世纪九十年代后期开始的，在此之前基本靠经济增长来实现脱贫效果。那段时间因为经济增长快，农民可以进城打工，也可以把新的种植技术引入农村，所以收入增长快，脱贫效果明显。
但是进入精准扶贫阶段，这种方法就不行了。因为贫困人口越来越分散。到农村看一看，年轻人基本都出去了，老弱病残构成了贫困人口的主体，区域性发展、开发式扶贫的效果越来越差。贫困人口分散以后，怎么有针对性的使这些人真正脱贫？所以一定要先把贫困人口识别出来。但实际上，对贫困人口的识别有很大的困难。
后来要求精准扶贫，国务院扶贫办需要精确、能掌握的贫困户，所以在2014年开始建档立卡，要把近6000万贫困人口从分散的地方精准地识别出来。从2014年开始找，2015年形成了一套数据，2016核查了一轮，看看有没有该进来的没进来，不该进的进来了。经过了一次大规模调整后，把一部分不该进来的人又移出去了。
扶贫攻坚战已经打了很多年，估计会再打三年。运动式扶贫方式有一定的效果，不管怎么说，贫困人群得到了各种好处。但从效率来说，用1000亿做好还是用5000亿、1万亿做好，是不一样的。不仅要看效果，还要看效率。
现在来看效率是个问题，可能有点过度投入。大量乡村干部派下去，基本在路上、在填表、在开会汇报，还有做各种各样的展示牌，确实浪费了大量社会资源。有时候我反过来想，中国的公务员队伍是过剩的，剩余资源利用起来也不一定是坏事。乡村干部一门心思考虑扶贫问题，不去干其他事情，也可能有积极作用，实际当中到底怎么样需要多看看。
▲ 据“新华每日电讯”，为了“精准识贫”，一些地方在流程管控上下足功夫，过分强调“留痕”，要求基层对各个环节严格把关、层层签字画押。为摸清贫困户底数和方便督促检查，还精心设计出一式多份的表格，填报内容列得细而又细。其结果是，精准识贫变成了“精准填表”。有位驻村第一书记算了一笔账：全村130家贫困户，每户的扶贫统计表均为一式4份，每份表格他需要在4个不同的地方签上大名，仅填写一遍他就需要签2080个名字。 © 新华每日电讯
▌贫困可以消除吗？
最后，2020年中国是否能消除贫困，取决于到时候是继续沿用既有扶贫标准，还是建立新的扶贫标准。如果按照现有贫困标准，到2020年以后消除绝对贫困没有太大问题，当贫困发生率低于1%以后，基本就算消除贫困了。当然，这里头还有其他配套措施。
新的扶贫标准可能是相对贫困的概念，也可能是多维贫困的概念。经济发展到不同阶段，对贫困理解就不一样，贫困标准也会发生相应变化。如果采用多维标准，或者再提高贫困标准，消除贫困就变得非常困难。如果采取相对贫困标准，更不可能消除贫困，因为相对贫困是伴随收入分配不平等而来的贫困，只要存在社会不平等和收入不平等，相对贫困就会存在。
欧洲国家都采取相对贫困标准，贫困发生率基本在13%。一个社会永远消除不了相对贫困，只能制定各种各样的再分配政策、保护性措施，帮助相对贫困人群跟上社会发展节奏，使他们的经济状态不至于不断恶化。
即使消除绝对贫困，也要有制度设计。即便按照现有的绝对贫困标准，如果贫困人群瞄不准，还会漏掉很多人，所以制度设计非常重要。
我认为，贫困需要分类——是有一定劳动能力还是完全没有劳动能力，是暂时性贫困还是永久性贫困，是跟社会保持联系还是跟社会隔绝……不同类型的贫困采取不同措施和帮扶政策，要有非常好的制度设计。
当然，把握帮扶的力度非常重要，既要能够解决他们的基本生活困难，又不能让他们过度依赖，形成自身发展的动力和能力。
*本文为李实在南都观察和文化纵横杂志社联合主办的“如何应对‘新贫困’时代？”沙龙上的分享，由南都观察整理，经李实确认。
**另外两位分享者荀丽丽（中国社会科学院社会学研究所副研究员）、李小云（中国农业大学教授，小云助贫中心发起人）的分享内容将于7月20、21日分别推送。
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