成果推介 | 陈国权 皇甫鑫 等 《功能性分权：中国的探索》

近日，浙江大学公共管理学院陈国权教授主持的第三个国家社科基金重大项目成果《功能性分权：中国的探索》获评中国社会科学出版社“2021年度优秀出版成果”。此外，该著作还入选了“2021年度最受政治学人欢迎的专业著作”。

陈国权 皇甫鑫  等著

中国社会科学出版社

著作简介

功能性分权指决策权、执行权、监督权三分。该著作致力于构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的理论，试图建立中国特色社会主义监督制度的理论体系。政治分权是政治分工的必然要求，但不同的社会制度需要有与之相适应的分权体制。我国公有制主导的经济基础需要一个有为政府，权力制约监督的制度安排必须与这一前提相适应，这构成了功能性分权的重要基础。因此，中国特色社会主义监督制度不仅要解决权力的滥用问题，还要防止权力不当制约监督而造成政府效能的损失。

《功能性分权：中国的探索》是陈国权教授主持的第三个国家社科基金重大项目的研究成果，与专著《权力制约监督论》（获教育部人文社会科学优秀成果三等奖）、《权力法治与廉政治理》（获浙江省哲学社会科学优秀成果一等奖）并称为“功能性分权理论研究三部曲”。学习强国平台、新华网客户端曾多次发布文章推介该著作，该著作相关成果发表在《社会学研究》《新华文摘》《浙江社会科学》《学术月刊》《中国社会科学报》等刊物。

主要学术观点

第一，提出了“功能性分权”的学术概念，并对其理论逻辑进行了深入阐述。权力分工是国家治理复杂化的要求，但不同国家的权力分工形态存在着较大差异。以“三权分立”为表现形式的政治性分权是以美国为代表的西方国家政治体制的基本特征，我国无论在政治实践还是学理探索中都否定了政治性分权对于中国的适用性。近十年来，党和国家的政治建设一直在探索适合中国国情的权力分工体系，即建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，该研究将其学理化为“功能性分权”。功能性分权的内在逻辑为：从基于组织效能的功能性分工到组织职责的功能性配置再到基于组织目标的功能性赋权，即事务分工→职能分定→责任分置→权力分立。我国以公有制为主体的经济基础决定了公有资产保值增值的政府责任，即有为政府的基本形态。有为政府要求效率优先于制约，从而形成了基于分工逻辑的功能性分权。

第二，描述并阐释了功能性分权体制的双重目标及其实现机制。功能性分权的双重目标为保障公权力运行效率和防止公权力滥用专断。在保障公权力运行效率方面，集权、分权与效率并不冲突，但前提是要对权力的类别及权力运行的环节加以区分。具体而言，政治权力的集中统一既可以保障权力运行环境的稳定，还可以保障目标统一、力量集中、决策有力，以提高公权力运行效率；此外，决策权、执行权、监督权之间的权力分离有助于分解繁杂的公共事务，以专业化、科学化的方式运行公权力；在分离的基础上建立起多重协调机制，以避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失。在防止公权力滥用专断方面，分权制约与监督具有正效应，在分工的权力之间构建起交叉关系，可以有效压缩权力滥用专断的空间。因此，需要合理配置集权与分权、制约与协调的机制制度，从而实现双重目标。

第三，提出并阐释了当代中国“强监督-弱制约”的控权模式。从权力约束的一般性理论出发，控权方式可以分为制约控权和监督控权。制约控权和监督控权在事权状态、主体地位、权力方向、控权原则以及作用位置等方面各不相同，两种控权机制有效性所需的外部制度条件也存在差异。从制约与监督的差异来看，当代中国实际上形成了“强监督-弱制约”的控权模式。这一模式与当前的经济形态与政治结构相适应。在经济形态方面，“强监督-弱制约”的控权模式基于以公有制为主体的经济基础，即生产资料公有制之下公权力的资产经营行为，公共品的生产逻辑与公权力的集中配置。此外，“强监督-弱制约”的控权模式还内生于当代中国的政治结构，即整体性的广义政府与功能性的权力配置。从国家治理现代化的视角，需要通过集成式整合的思路实现制约与监督的再平衡，以提升党和国家监督体系的科学性和有效性。

第四，提出要构建基于权力法治的功能性分权体系。权力法治内嵌于国家治理，并被国家治理的深层逻辑所支配。因此，中国情境下的权力法治体系必须着眼于国家治理的体制特征和治理逻辑，通过构建和完善均衡型功能性分权体系，进而探索权力制约监督的中国道路。具体来说，需要优化决策权、执行权与监督权的结构形态和权能关系，建立健全决策、执行、监督的权责清单与负面清单、明确权责边界，完善办事公开制度、建立程序制约机制、提高权力约束体系的法治化水平，注重监督协调性、提升多种监督力量的监督合力与监督效能。

此外，该著作还提出了广义政府、法治悖论、地方政府的三重治理逻辑等原创性学术概念，并进行了深入阐释。

项目负责人简介

陈国权，浙江大学求是特聘科研岗教授，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任，浙江大学国家制度研究院特聘研究员。长期从事当代中国政府与政治、权力制约与监督、地方政府创新等研究。

来源：“浙江社科”微信公众号、“政治学人”微信公众号

编辑：杨悦

责编：王雪

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