文科视野 | 石敏俊、谭荣：以统一大市场建设推动减污降碳协同治理

习近平总书记在2021年4月30日中共中央政治局第二十九次集体学习时指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第三十八章提出，协同推进减污降碳。一方面，加强城市大气质量达标管理，地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，氮氧化物和挥发性有机物排放总量分别下降10%以上。另一方面，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。

减污降碳协同治理具备

减污降碳协同效应的科学基础

协同推进减污降碳的科学基础是碳减排与空气污染治理之间的协同效应。由于碳减排与空气污染治理都涉及化石能源消费，两者具有同根同源性。一方面，碳减排要求减少煤炭、石油、天然气等化石能源消费，可以带动二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物排放量乃至臭氧排放量的减少，达到改善空气质量的效果。譬如，钢铁等高耗能工业提高能效、交通电气化、用可再生能源发电替代煤电等碳减排措施，可以减少化石能源消费，同时带来空气污染物排放的减少。另一方面，空气污染治理的大多数措施要求控制化石能源消费，可以同时带来碳排放量减少，譬如工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气，可以减少二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物的排放量，也有助于碳排放量的减少。有的减污措施没有明显的碳减排效应，譬如燃煤发电的脱硫脱硝技术，虽然可以减少二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物的排放量，但是会增加能耗，导致碳排放量增加。在具体的政策实践中，许多减污降碳政策本身就是交叉重叠的。譬如，工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气、交通电气化、可再生能源发电替代煤电、高耗能工业提高能效，既是减污政策，同时也是降碳政策。

许多文献已经证实，碳减排与空气污染治理之间存在协同效应。譬如，复旦大学吴力波团队2021年发表在Nature Sustainability的论文（Qian et al., 2021）发现，减少空气污染物排放可以带来18%—50%的二氧化碳减排率。其中，减少小企业数量可以带来1%—20%的空气污染物减排率与0.2%—3%的二氧化碳减排率；当非化石能源发电占比超过50%时，工业部门电气化替代可以初步实现空气污染物与二氧化碳的协同减排；当非化石能源发电占比达到70%时，工业部门电气化替代可带来4%—29%的二氧化碳减排率。由于不同地区和部门空气污染治理的碳减排协同效应存在很大差异，需要因地制宜，对于不同地区和不同部门进行有针对性的政策设计。

基于减污降碳的协同效应，推进减污降碳的协同治理是十分必要的，一方面可以使碳减排和空气污染治理的政策设计更具针对性和协同性，另一方面有利于提高碳减排和空气污染治理的政策效率。当前，工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气、交通电气化、可再生能源发电替代煤电、高耗能工业提高能效等减污降碳政策，仍然面临政策成本较高的挑战。工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气，会导致工业企业的生产成本和居民供暖的生活成本增加。新能源汽车的生产成本暂时高于燃油汽车，如果没有补贴，消费者将缺乏足够的激励去购买新能源汽车。工业企业提高能效，需要进行设备更新和技术改造，会导致企业生产成本增加。风力发电、光伏发电等可再生能源发电的成本高于煤电，虽然可以通过补贴政策给予风电企业和光电企业相应的经济激励，但随着可再生能源发电对煤电的替代，能源系统的整体成本趋高也是必须面对的现实。协同推进减污降碳，有助于降低碳减排和空气污染治理的政策成本。

减污降碳的协同政策设计

应当纳入减污降碳的健康效益

减污降碳均可以改善空气质量，都有显著的健康效应，如果把减污降碳的健康效益纳入减污降碳的协同政策设计，可以进一步改变减污降碳协同治理的成本—收益关系，进而优化减污降碳协同治理的政策工具选择。目前，空气污染治理的健康影响评估已经取得初步进展，确认了空气污染治理可以有效减少空气污染导致的过早死亡人数，具有显著的健康效益。北京航空航天大学谢杨团队2022年发表在Environment International的最新论文（Xie et al., 2022）发现，2019年PM2.5浓度超标导致的过早死亡人数为96.5万人；到2035年，如果室外空气质量标准将PM2.5年均浓度目标设定为15μg/m3，PM2.5浓度超标导致的过早死亡人数可以减少至2019年基线的25%；如果PM2.5年均浓度目标设定为35μg/m3，过早死亡人数约为81.6万—130.4万人。

碳减排政策可以带来减轻臭氧污染的协同健康效应。谢杨团队2022年发表在Resources, Conservation and Recycling的论文（Wang et al., 2022）显示，在全球范围看，碳减排政策可使得臭氧污染导致的过早死亡人数在2030年和2050年分别减少15800例和35550例；其中，中国的碳减排政策可以减少臭氧污染导致的过早死亡人数占全球的76%以上；到2030年，碳减排政策每年可以使中国减少臭氧污染导致的劳动时间损失约1.8亿天，按每个劳动力年均劳动时间260天折算，相当于69.2万个劳动力。

关于空气污染健康影响的经济评估取得初步进展。浙江大学陈帅团队2022年发表在发展经济学领域顶级期刊Journal of Development Economics的论文（Chen et al., 2022）从空气污染诱致的人口迁移行为视角切入，揭示了人们为应对空气污染的健康损害而做出的半永久性防御性反应，而且高知群体的这种反应更加敏感。这项研究警示我们关注空气污染的社会成本，低收入群体可能成为空气污染健康损害的主要承受者；从国家层面看，空气污染的诱致性移民会改变人力资本配置格局，进而影响到整体经济效率。

美丽中国建设需要进一步改善空气质量，健康中国建设需要进一步提高公众健康水平。研究表明，减污降碳的协同治理顺应美丽中国和健康中国的国家战略，减污降碳的协同政策设计应当纳入减污降碳的健康效益评估。将健康效益纳入减污降碳的协同政策设计时，需要特别关注人群的健康风险暴露。譬如，如果以胡焕庸线为近似分界线，东南侧地区人口占全国的90%以上，能源消费量占全国的70%以上，能源生产量却占全国不到30%。胡焕庸线东南侧地区在进行减污降碳的协同政策设计时，需要更多地重视清洁能源转型和可再生能源替代，提升本地能源自给率，减轻对化石能源消费的依赖。这既是减污降碳的核心之举，也可以有效改进空气污染治理的健康效益，有助于美丽中国和健康中国建设。

加强基于治理视角的

减污降碳协同政策优化

碳减排和空气污染的协同治理属于多区域、跨部门的公共事务。两者的治理本身都是极具挑战性的系统工程。它们之间的协同治理更是需要在发展理念、价值目标、治理体系、产业技术、社会认知等方面进行多维度全局性的变革。以往的减污降碳协同政策研究，缺乏从上述系统工程的视角进行分析，尤其是忽略了治理过程中的行政体制机制、具体治理模式的影响。比如，在现行的财权和人事管理体制下，地方政府在碳减排和治理空气污染上存在“趋底竞争”的行为，甚至有研究指出向地方的经济分权程度越高越不利于碳减排。在碳市场试点过程中，无论是建立统一的市场规则及技术标准，还是推动试点推广等，地方都未能达成统一行动。这些都说明减污降碳这类公共事务受到纵向间和横向间府际关系协调效率的影响，往往存在较高的政策执行成本。

为了优化减污降碳协同政策设计，更好地推动治理体系和治理能力现代化，我们计划针对政府间纵向和横向关系，以及政府、市场和社会多主体关系等两类治理体系开展研究，旨在发现有可能影响减污降碳协同治理效果的制度性因素，并开展量化评估。

一是基于过程效率分析，对多层级跨地区政府部门的激励和约束进行分析，比较不同模式下政策执行成本、执行过程有效性，为减污降碳的协同政策设计优化提供科学参考。譬如，在纵向的央—地关系中，围绕“自上而下”政策形成过程中的激励和约束，探究地方政府在政策制定和执行过程中的差异，在时间、力度、目标、措施和协同效应等维度上对其与中央政府的预期匹配进行分析评估。在横向的政府部门之间和地方政府之间，聚焦于多部门联合发文和跨区域联合发文的政策，进行量化统计，构建可视化的政策网络模型，计算关键网络指标，促进部门间和区域间形成政策合力，最大化政策协同效应。

二是开展多元主体治理视角下温室气体减排和空气污染治理的协同政策设计。对温室气体减排和空气污染治理相关政策的多元治理模式进行解释和绩效对比，例如次国家主体的区域合作、双碳目标下的减排市场机制、社会主体参与双碳治理等。结合这些多元主体治理的环境效应、健康效应及经济效应等协同效应评估，识别温室气体减排和空气污染治理相关政策制定过程中促进多元治理的关键激励和约束要素，将其纳入协同政策体系的设计。

统一大市场建设

与减污降碳协同治理

2022年4月10日发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，打造五大全国统一市场。在打造统一的要素和资源市场方面，具体包括建设全国统一的能源市场、培育发展全国统一的生态环境市场。其中，生态环境市场又包括碳排放权交易市场、用能权交易市场等。

能源市场、碳排放权交易市场、用能权交易市场等三个市场与减污降碳的协同治理密切相关。煤电价格联动、电力市场化改革等是建设全国统一的能源市场、用能权交易市场的重要课题，电价形成机制的市场化改革、煤电价格联动、碳排放权交易均有助于协同推进减污降碳。当前正好能够借助全国统一大市场建设的东风，结合能源市场和生态环境市场建设，推动减污降碳协同政策优化设计。在该过程中，因为涉及多层级、跨地区和跨部门的协调，以及多元主体协同治理，所以对协同治理的体系建设也提出了要求。目前，可以在以下三个方面重点推进大市场建设与减污降碳的协同治理。

首先，全国统一电力市场建设要求完善电力市场机制。发挥电力市场对能源清洁低碳转型的支撑作用，促进新能源的投资、生产、交易、消纳，这些都有助于促进可再生能源对化石能源尤其是煤炭的替代，加快能源转型，推动减污降碳协同增效。其中，提升电力市场对高比例新能源的适应性、开展绿色电力交易与绿证交易、健全分布式发电市场化交易机制等，是全国统一电力市场建设的重要抓手，也是减污降碳协同政策优化研究的重要课题。

其次，全国统一的碳排放权交易市场建设要求完善碳定价机制。促进低碳能源对高碳能源尤其是煤炭的替代，有效推动减污降碳协同增效。全国碳排放权交易市场已于2021年7月16日正式开始上线交易。截至2021年12月31日，全国碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，平均碳价约43元/吨。2022年1月结束的第一个履约周期主要是面向电力部门，目前已进入第二个履约周期。下一步的全国碳排放权交易市场建设，将逐步扩大覆盖行业和控排企业的范围，增强对能源转型和减污降碳的促进作用。

最后，需要做好绿色电力交易与绿证交易、碳排放权交易的有效衔接。绿色电力交易与绿证交易可以市场化方式发现和体现绿色电力的环境价值，促进绿色电力对传统煤电的替代，与碳排放权交易有异曲同工的效果。绿色电力交易与绿证交易、碳排放权交易分别属于全国统一电力市场体系建设、全国统一的碳排放权交易市场建设，需要做好两者的有效衔接，以达到协同增效的目的。如何协调多层级、跨地区和跨部门的联动，是协同治理的重要课题。

作者简介

石敏俊，浙江大学公共管理学院教授，现任浙江大学城市发展与低碳战略研究中心主任，主要研究领域为城市发展与环境治理、空间经济与绿色发展、全球变化应对与低碳发展政策等。

谭荣，浙江大学公共管理学院教授，现任浙江大学公共管理学院副院长、城市发展与低碳战略研究中心副主任，主要研究领域为土地和自然资源治理。

来源：中国社会科学网(2022年4月20日)，参考文献略

图片：刘周《杭州初印象》

编辑：寿容儿

责编：王雪

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