李文硕||美国城市更新再认识——以纽约市为中心的研究

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作者李文硕，上海师范大学世界史系副教授

1949—1974年间美国的城市更新(UrbanRenewal)是联邦政府、地方政府和资本三方合作扭转城市衰败、推动城市复兴的尝试，其基本路径是清理中心城市的衰败社区并在原址进行再开发。早期研究者大多为城市更新的参与者，从多个视角对其起因、现状与趋势加以审视，批评其未能使城市走出困境。马丁·安德森将城市更新概括为“联邦推土机”(FederalBulldozer)，并使这一形象深入人心。美国史学在20世纪70年代出现了新的动向，史学研究领域大大扩展，种族、文化成为理解历史的不可或缺的因素。对于城市更新的研究也受到影响，新一代历史学家将其与种族、性别、族裔等因素相结合，并置于战后政府与社会的互动中加以理解。在各种观点的交锋中，对城市更新复杂性的认识不断深化，不过学术界基本的否定态度并未改变；尤为重要的是，两轮研究热潮塑造了理解城市更新的思维模式和话语体系，即私有资本与地方政府形成了事实上的共谋关系，致使城市更新沦为资本获利的手段，而城市衰败并未得到纾解，弱势群体的需求也未能满足。随着群议式规划等新理念的兴起以及对街头文化和社区生活的重新认识，政府主导、自上而下的城市更新在理论层面也难以自持。近年来，美国城市复兴促使学术界重新反思战后城市政策，城市更新作为其中重要一环再度受到关注；史学自身的发展推动了跨学科交叉研究，城市更新研究逐渐超越城市史和规划史的界限。在学术潮流与时代变迁的共同推动下，第三轮城市更新研究热潮逐渐形成，研究者开始结合跨国史、文化史等新的研究路径以及冷战史、环境史等新的研究领域，发掘并探讨美国城市更新的多重面向。

但美国学术界的研究存在一定缺陷。从研究的时间跨度看，多集中于城市更新本身存在的时期，未能将其与之前和此后的城市再开发尤其是20世纪八九十年代的城市复兴联系起来；从研究的视角看，60年代以来的研究倾向于将城市更新作为理解族裔、郊区化、联邦与城市关系等重大议题的切入点，对于城市更新本身的研究反而被忽视。更重要的是，此前形成的思维模式和话语体系仍在很大程度上主导着城市更新研究。国内学术界对美国城市更新的关注始于本世纪初，但多为泛泛之论，广度、深度都有明显不足。相对而言，国内的美国城市史研究者对此关注较多，从贫民窟治理、公共住房和房地产开发等多角度开展研究，但许多问题尚未涉及。

许多美国城市在20世纪中后期陷于萧条，直到80年代才再度呈现欣欣向荣的态势，纽约市可谓典型。纽约在19世纪末成为美国最大的制造业城市，但此后的发展并非一帆风顺，在20世纪经历了去工业化的挑战，经济萧条，人口下降，70年代几乎破产。80年代后，纽约成为富有活力和吸引力的顶级全球城市(Global City)。纽约的发展历程值得关注，从衰败到复兴的剧变在学理和现实两方面都不乏启迪和借鉴意义。因此，本文尝试以城市更新为切入点，一方面将其置于战后美国中心城市经济结构与空间结构的双重转型——去工业化(Deindustrialization)与中心城市内外空间组织形态的变化——之中加以理解，思考城市更新对纽约城市复兴的作用；另一方面，在此基础上对如何理解城市更新展开进一步的探讨。

一 中心城市的经济与空间转型

20世纪尤其是二战以后美国中心城市的变化，最显著的表现就是从高速发展到萧条，然后部分城市走向复兴。从40年代开始，纽约、费城、巴尔的摩、圣路易斯等美国主要大城市都走上了经济萧条、人口减少的下坡路。到80年代，包括纽约在内的许多城市开始呈现复兴势头，以至于许多研究者惊呼“城市危机去哪儿了”。

东北部和中西部是美国制造业的心脏地带，这里的城市普遍遭遇了类似情形。作为制造业中心城市的纽约自然难逃一劫。20世纪三四十年代以后，制造业在纽约经济中的比重不断下滑，尽管战时刺激和战后初期的繁荣一度缓解了制造业的萎缩，但随着美国经济步入去工业化阶段，纽约制造业也难以一枝独秀。去工业化也是美国城市经济结构转型的过程，推动城市经济向后工业化过渡——不仅是制造业让位于服务业，而且包括传统工业部门让位于高技术产业、制造业内部技术含量的提升。其中，最为突出的表现是制造业和服务业的此消彼长，即在制造业离开城市的同时，金融、管理等服务业日益向中心城市集中。许多企业将其生产部门迁往郊区、西部和南部甚至发展中国家和地区，其管理和决策部门则向中心城市集聚。这是因为中心城市往往拥有发达的生产性服务业如银行、保险和咨询行业，可以便捷地获得相关服务，从而降低企业成本；另一方面，随着企业在全国设立分支机构甚至扩张为跨国企业，协调不同分支成为企业提高效率的重要手段，中心城市因为在基础设施等硬实力和公共服务、多元文化、感召力和对商业的认同感等软实力方面的优势，吸引了大企业落户；同时，尽管通讯技术快速进步，但面对面交流的意义仍然不容忽视，频繁的人际交往能够促进信息分享、建立私人友谊，高层次的决策活动相当依赖于面对面的合作和交流。此外，企业向中心城市集聚，本身也会吸引更多的企业来到这里，共享基础设施。因此，对于企业而言，中心城市“始终是一个信息的集聚区，这些信息往往与企业管理部门具有潜在的相关性；这些信息的生产、储存和交流来自于由不同组织构成的高密度的网络，企业与这一网络的联结决定了自身的发展趋势”。据统计，1950—1967年，全美前11座大城市中，制造业和商业就业的流失高达40万个岗位，但在金融、专业技术和公共服务领域新增就业岗位近100万个。另一项针对1948—1972年间北部12个大城市的调查也显示，在制造业、批发和零售业就业大幅下滑的同时，广义服务业新增约30万个就业岗位。

经济结构转型也推动了空间结构调整。美国去工业化的一大特点，是制造业离开城市后在郊区落户。据统计，1977—1982年间搬迁的制造业企业中，有20%在50英里以内重新落户。实际上，自80年代以来，美国主要工业区都坐落于郊区尤其是高速公路附近。越来越多的郊区次中心开始出现，它们与中心城市在功能上有所不同：中心城市成为服务中心、信息中心和管理-指挥中心，郊区则是制造业和商业中心。因此，涵括中心城市与郊区的大都市区(Metropolitan)取代城市(City)，成为城市化空间结构的主要形式。纽约同样如此，尽管纽约市的制造业难以抑制地流失，但在纽约大都市区内，到80年代后期，已有71%的制造业位于郊区。同时，后工业经济对空间的需求与制造业不同，其产业关联度更强，一个相对完整的产业链在空间上不断拓展，加之决策、信息处理和面对面交往的需求，势必改变中心城市的空间布局。大企业倾向于现代主义风格的玻璃幕墙摩天大厦以展示实力和形象，变化了的人口结构对城市空间也有新的诉求，工业时代产生的适应制造业的传统城市空间.显然已无法满足新要求。

对于去工业化过程中城市经济结构与空间结构之间的矛盾，对市场高度敏感的企业最先感受到，因此最先寻求改造中心城市尤其是中心商务区。1940年，城市土地研究所(Urban Land Institute)联合多家银行、会计等金融企业对全美221个城市进行全面评估，研究企业和人口外迁的危害及应对策略，列出了建筑规划过时、土地价格偏高等中心城市的16项劣势。在堪萨斯城，当地首屈一指的房地产商J.C.尼克尔斯与城市经理佩里·库金曼都相信，中心商务区是城市和大都市区的核心。在双方合作下，堪萨斯市和密苏里州出版了许多小册子，宣传中心商务区萧条的不良影响，呼吁对贫民窟展开清理活动。由于中心城市地价高昂，企业纷纷呼吁联邦政府提供资助。全美房地产商联合会建议联邦政府用长期稳定的低息贷款为城市购买和清理贫民窟土地提供资助，然后根据城市的整体规划出售给私人开发商进行再开发。

城市空间结构的外部转型也就是大都市区依赖于区域范围内的政府间协调和联邦层面的政策引导，其内部转型即顺应后工业经济需求的新的空间组织形态则离不开传统空间结构的破除与改造。城市更新恰恰就是实施这一破除与改造的工具，通过清理贫民窟来创造新的城市空间，以满足新经济结构的需求。

二 纽约城市衰败：工业化与去工业化的累积

城市更新是联邦政府、地方政府和资本合作开展的中心城市空间改造，旨在通过清理贫民窟来缓解城市衰败，中心城市贫民窟涌现、基础设施破败和富裕人口迁往郊区是其直接原因。美国城市贫民窟出现于19世纪中期，随着工业化和城市化进程，到20世纪初已呈愈演愈烈之势；进入去工业化阶段，老问题加上新挑战，形势更为严峻。北部大城市尤为明显：一方面，人口聚集超过了城市空间的容纳能力，也超过了城市的公共服务水平，在中心城市中形成和强化了贫民窟；另一方面，中心城市环境的恶化、交通技术的改进促使中产阶级和富裕人群迁往郊区，导致中心城市税收减少，城市政府更难以处理贫民窟。

即使是纽约这座美国首位性城市也不例外。纽约在19世纪后半期的工业化浪潮中崛起为制造业城市，但大量人口涌入很快超过了城市的容纳能力，下东区、华埠等移民聚居之地变成贫民窟，居住密度高、环境恶劣、社会秩序混乱。纽约制造业的独特性则使贫民窟等城市问题更为集中也更加严峻，这一独特性主要表现在三个方面。第一，中小型企业数量庞大。1870年，曼哈顿制造业企业平均雇工只有20人，1919年为25人；相比之下，1870年芝加哥制造业企业平均雇工25人，1919年已达到58人；即使在1870年尚未崛起的洛杉矶，此时平均雇工也已有23人。第二，纽约制造业以轻工业为主，成衣、五金制造和印刷出版是纽约制造业最重要的三个部门。第三，纽约制造业尤其是中小型企业大量集中在曼哈顿，其他各区相对较少。上述特征一方面吸引了人口的大量涌入，另一方面则使迅速增长的人口高度集聚在特定的行业和地区，使得曼哈顿尤其是下曼哈顿在人口分布和空间结构上呈现密集紧凑的特点。

最典型者莫过于下东区。这里的人口从19世纪后期开始迅猛增长，居民主要依靠在曼哈顿的小型制造业企业中打工谋生，低收入人口的快速聚集使下东区很快成为纽约闻名的贫民窟。这里是20世纪20年代浮华生活背后的阴影，也是大萧条重创之地。1942年1月，纽约市长拉瓜迪亚向纽约公众公布了对全市范围内住房火灾隐患的调查报告，下东区被列为最危险的地区之一。罗斯福新政期间，房主贷款公司将整个下东区划入D等级，意味着这里不适合居住和投资。曼哈顿西南部的苏荷(SoHo District)与之类似。19世纪后期，苏荷逐渐从中产阶级居住区变为工业区，为数众多的中小型企业集中在这里，居住和商业的混合土地利用模式一直持续到20世纪中期。19世纪流水线尚未出现在美国制造业部门，而曼哈顿高昂的地价使企业尤其是中小型企业只能在有限的空间内进行分工和布局，统楼房(Loft)因此成为许多企业的选择。这类楼房大多为4~6层，由砖瓦和铸铁建造，结实牢固，面积大并且隔断少，第一层常常用作办事大厅或商店，楼上的几层天花板较高，可以用作住房、仓库或厂房。商住混用的模式不仅加剧了这里的人口密度，也使得建筑更形破败，这样的模式直到60年代才逐步改变。

如果说工业化因为人口快速增加、商住混合等因素催生了贫民窟，那么去工业化则重创城市经济基础，使原有的城市问题更为严峻。在美国商会(United States Chamber of Commerce)主办的《美国商业》杂志上刊登了这样的文章，“纽约、芝加哥、费城、波士顿和圣路易斯等城市，中心地段无可置疑地呈现一片颓败景象，而这些地方在75年前、50年前甚至35年前还是城市各类活动的集中之地”。尽管二战期间的国防需求和战后初期的经济繁荣刺激了制造业的发展，但终究未能扭转去工业化的趋势。到城市更新全面铺开的20世纪五六十年代，纽约去工业化已是毋庸置疑的事实。制造业“空心化”既导致经济萧条、就业率升高和贫困人口增加；同时由于城市税收来源减少，也导致基础设施破败，曾经的工业区缺乏管理，贫民窟向周边扩散乃至形成新的贫民窟。在苏荷，企业数量在60年代急剧减少，大批统楼房就此闲置或沦为仓库。仅1963—1968年，下曼哈顿就有46家制造业企业搬离。如果说19世纪后期工业化使人口急剧增加从而超过纽约城市空间的容纳能力而产生贫民窟，那么，去工业化则使制造业逃离纽约。一方面，由此导致的城市经济萧条使原有的城市问题日益恶化，并且使纽约市更难以应对危机；另一方面，经济结构转型对城市空间提出了新要求，从城市内部看是工业时代形成的传统空间结构不适应去工业化以及随之而来的经济结构调整，从城市外部看是纽约市及其郊区间的关系发生变化。因此，适应经济转型，对空间作出相应的改造，是城市能否走出衰败、走向复兴的关键。

针对贫民窟等城市问题，纽约市政府和改革者早在20世纪初就已尝试探索解决之道。进步主义改革者们试图通过调查研究和社区改良运动加以解决，教会为贫困移民子女开办免费学校，规划师、生态学家和人口学家等专业人士主张从规划入手根除城市问题。纽约市政府则通过立法的方式应对，从1879年《纽约住房法》(New York Housing Act of 1879)到1916年《区划条例》(Zoning Act of 1916)，纽约市解决贫民窟等社会问题的方法正在从规范住房设施向系统性规划转变，并先后在1929年和1941年出台区域总体规划。在这一时期，贫民窟成为越来越多美国城市的顽疾，不仅是纽约这样的大城市，许多中小城市也面临严峻挑战。除纽约外，1941—1948年间有25个州立法机构通过了城市再开发法案，联邦政府也不再作壁上观。从19世纪末开始，联邦政府逐渐意识到城市问题尤其是贫民窟蔓延的严峻性，继1892年开展针对大城市贫民窟问题的调查后，又于1918年夏开始为国防工业工人建造廉价住房。1937年的《美国住房法》(United Housing Act of 1937)授权美国公共住房管理局向地方政府提供贷款，用于清理贫民窟和建造廉价住房。

在城市改革者、地方政府和资本影响下，1949年，由共和党议员威廉·塔夫脱与民主党议员罗伯特·瓦格纳和艾伦·艾伦德提交的住房法案在国会批准后，由杜鲁门总统签署生效，即《1949年住房法》(Housing Actof 1949)。根据该法案，联邦政府成立了城市更新管理局(Urban Renewal Administration)总负其责，并拨款15亿美元用于城市更新；城市成立专门机构负责清除城市的贫民窟和衰败地区，必要时可以使用征地权(Eminent Domain)。法案同时规定了城市更新的具体程序，即城市以市场价格购买贫民窟土地并将其拆除和清理，然后将清理后的土地以空地价格出售给私人开发商，其中的差价由联邦政府负担三分之二，城市政府以现金或建造配套设施的方式负担余下的三分之一。城市更新由此在美国各大城市逐渐展开。

三 城市更新与纽约转型复兴

美国学者丹尼尔·贝尔认为，后工业经济具有人力资本、技术和知识作为生产要素的价值上升、服务业取代制造业成为经济支柱以及专业人士成为就业主流等基本特征。二战以后，生产性服务业和高技术产业在纽约经济中所占比重越来越大，被称作FIRE的金融(Finance)、保险(Insurance)和房地产(Real Estate)业尤其如此。由于大企业总部的聚集，作为纽约大都市区中心城市的纽约市承担着更多的商务、金融等服务职能，曼哈顿尤其是曼哈顿下城和中城一直以来是高层办公区，在战后这一特征更加突出和明确。1970年纽约市有外国银行47家、资产100亿美元，1985年外国银行增至191家、资产2380亿美元、雇员人数2.7万；1986年《福布斯》列出的全美最大的100家跨国公司中，有24家总部位于纽约市。正如萨斯基亚·萨森所言，生产性服务业构成了当代“全球性城市”的基本特征，推动了中心城区的巨大变化。后工业经济转型也改变了城市的人口结构，其从业者——被美国人口普查局称为专业人士—经理人(Professional and Managerial Categories)——他们大多拥有高智识资源，通常活跃在城市经济和文化生活中，“更注重城市文化设施，更欣赏体现城市文化特色和传统风貌的历史建筑，对居住条件有着独特的品味，他们是美国社会的新阶层，没有可以利用的传统，只能建构一种新的生活方式来满足这种尊严和自尊，并消磨空闲时间”。因此，后工业经济与制造业所需要的空间不同，而后工业经济从业者对于居住、工作和休闲也有新的需求。作为空间改造路径的城市更新，与中心城市复兴的关系，应该通过新空间是否满足新经济和新人口的需求来判断。

与学术界对城市更新的整体性看法一致，关于纽约城市更新的研究同样以批评为主。珍妮·洛认为，纽约城市更新是以“开发房地产的方式开展社区重建”。乔尔·施瓦茨认为，“纽约城市更新失去了整体目标，只有对分散地块的零星改造，虽然使用了大笔联邦经费，但只是为了开发而开发”。泰弥斯·科隆诺波里斯则将城市更新视作一场“社会管理”运动，但并未达到其发起者规范城市贫困居民行为、改善社会环境的目标，因而以失败告终。简而言之，纽约城市更新缺乏整体规划和清晰目标，并造成了严重的不良后果。实际上，纽约城市更新在地域上集中在曼哈顿，在内容上呈现多样性，开发项目集中在三个方向，即中产阶级住房、高等教育机构和大型文化设施；从长时段角度看，城市更新虽然在当时造成了不利后果，也未能扭转纽约市经济下滑和人口减少的趋势，但这些不利后果的产生，根源在于经济转型而非城市更新。相反，从长远看，城市更新对于纽约经济复苏和结构转型无疑具有积极意义。

第一，城市更新为后工业经济创造了适宜的空间结构，直接推动了纽约市的经济转型。推动高等教育是纽约城市更新的重要方向，纽约市提交联邦政府的首批7个更新项目中就有纽约大学建设项目，根据规划，纽约大学将获得从西百老汇到莫舍尔大街之间的3个街区用于校舍、教室和实验室。1960年，财政预算委员会同意将华盛顿广场东南项目尚未开发的土地出售给纽约大学，启动了新一轮开发。最终经过城市更新，这里成为学校教师和研究生的住宅区大学村(University Village)，包括3栋30层高住宅楼，1966年被《财富》杂志评为十大建筑之一，并在2008年成为纽约市地标建筑。城市更新也推动了纽约大学贝尔维尤医学中心(NYU-BellevueMedical Center)发展。贝尔维尤医院是美国最早的公立医院，1944年与纽约大学合并。1946年，纽约大学买下医院附近一片11英亩的废弃工业土地用来扩建医学中心，但由于资金不足而进展缓慢。城市更新开始后，纽约市利用联邦拨款，将预算从1500万美元增加到3270万美元，并将医学中心开发与所在的下东区开发捆绑在一起。最终，医学中心获得了新的办公大楼，周边并有商业、住房等配套设施。如今，这里已成为纽约医疗服务业中心，退伍军人管理局医院、纽约大学牙科学院和药学院等多个医疗学术机构均坐落于此。

第二，城市更新建造了面向不同阶层居民的住房，一定程度上满足了各类住房需求。借助城市更新，纽约市建造了大量面向中产阶级的住房。与父祖辈相比，作为后工业经济从业者的中产阶级人士不喜欢郊区单一同质的生活环境，更欣赏中心城市中多元而复杂的文化氛围、距离工作地点较近的便捷和各种各样的社交与娱乐活动，而新建的中产阶级住房满足了他们的需求。从负责城市更新的贫民窟清理委员会的档案来看，最迟在1957年年底，该委员会就已经决定大规模建设中产阶级住房。同时，后工业经济往往会导致劳动力市场的两极分化，萨森将其按照收入分为三类：第一类，其从业人员往往受过高等教育，拥有较高的职业技能，这意味着他们收入颇丰；第二类从业者们恰恰相反，他们收入微薄，处于城市社会的底层；第三类是为数不多的制造业从业者，“加入工会者在减少，他们在低工资的血汗工厂和手工作坊中劳作”。低收入者的存在，意味着对廉价住房的需求。纽约市在城市更新中也建造了一定数量的公共住房，即政府直接投资建设、管理和维护的可负担住房，政府拥有所有权、向特定人群出租，租金低于市场价格。纽约市还利用州政府拨款和财政经费，建造了许多公共住房。根据纽约住房管理局1965年的统计，使用联邦拨款的公共住房占45%。这些公共住房成为低收入群体主要的居住空间。

第三，城市更新为纽约创造了新型文化空间，不但直接推动了城市经济发展，而且也是吸引专业人士-经理人的重要磁石。大型文化设施是纽约城市更新的重点，最具代表性的当属林肯表演艺术中心(LincolnCenter for the Performing Arts)。林肯中心包括大都会歌剧院、纽约交响乐团、纽约芭蕾舞剧团、茱莉亚德音乐学院、福德汉姆大学和纽约公共图书馆表演艺术分部等多家文化机构，是纽约的地标建筑，也是美国文化的象征，被《纽约时报》称为“全世界的灯塔，向全人类表明美国人深知如何运用自己的财富打造高雅生活”围。负责纽约城市更新的贫民窟清理委员会发现，这一地区大多是四五层高、没有电梯的联排住房，面积小且以车厢式的狭长房型为主，透风和采光均明显不足，绝大多数住房不符合纽约住房法规的最低要求。房东往往将这些住房分租给多户家庭；有些租户为了贴补家用，擅自将临街住房改为商铺，因此更加破败不堪。1957年，林肯中心建设计划得到批准，规划占地45英亩、横跨13个街区，预计投资1.5亿美元，并且包括一个可容纳约4500个家庭的居住区。从“硬”的角度看，旅游业、会展业是纽约后工业经济的重要组成部分，大型文化设施在其中扮演了重要角色。2015年林肯中心的游客数量达到450万人次，其中51%来自纽约市，24%来自纽约大都市区.的其他地区，16%来自美国其他地区，9%是国际游客。80年代美国人文基金对多个大城市的研究表明，以文化产品的生产与消费为主的文化产业本身也已成为城市经济的重要部门，并衍生了新的经济活动和消费行为。文化设施在吸引高端入口方面也发挥了重要作用。高端入口更注重城市文化设施，乐于享受高质量的服务和个性鲜明的文化活动。从“软”的角度看，大型文化设施的建设改善了纽约形象，将其打造为一座全球化时代的创新之城和文化之城，一扫纽约的衰败景观，为纽约城市形象的重建奠定了基础。

从20世纪三四十年代去工业化开始，六七十年代的纽约危机频传，一度被称作“恐惧之城”(Fear City)，1975年更是遭遇财政危机，几乎破产；但是，在联邦政府、州政府和大企业的合作下，纽约逐步走上复苏道路，80年代中期实现财政盈余，生产性服务业获得长足发展，就业稳步上升，中心商务区办公楼空置率下降。城市更新对于纽约转型与复兴的积极意义在于，通过清理贫民窟、建造新建筑，使纽约城市空间满足了后工业经济与新人口的需要。城市更新是以空间改造为基本模式的城市再开发，在城市有限的地域范围内，新空间的生成必然以原有空间的消失为代价，冲突由此而生。被改造地区大多为贫民窟，受影响者多为贫困的少数族裔居民，在民权运动时代这一冲突更显突出。城市经济结构转型不可能一蹴而就，像纽约这样人口众多、制造业基础雄厚的大城市更是如此。一方面是空间改造引发的社会冲突，另一方面是新空间在经济转型期间未能充分发挥积极作用，导致城市更新在六七十年代饱受批评。但80年代以后，随着纽约向后工业经济转型基本完成，当年这些被批评为导致大量贫困居民迁居、破坏原有社区有机性和浪费巨大财政资源的城市更新项目逐渐融入纽约城，成为支持城市复兴的物质基础。

四 城市更新的不同影响

经济结构和空间结构的双重转型并非纽约的独有现象。美国城市空间结构在第二次世界大战前后发生了重大变动：城市化速度放缓，人口和经济活动向郊区扩展，囊括中心城市及其周边郊区的多中心型大都市区取代传统的单核中心型城市，成为美国城市发展的新模式。在这一过程中，郊区迅速扩张，甚至发展成为具有一定独立性和功能多样化的次中心或“边缘城市”；而中心城市向后工业经济过渡，与郊区形成新的互动。中心城市在二战后所出现的种种危机，包括人口和就业向郊区转移、基础设施破败、公共服务水平下降等，都是双重转型过程中的现象。20世纪80年代以来，部分中心城市由制造业中心转向生产性服务业中心，并在大都市区中扮演新的角色，由此走出萧条，走上复兴。80年代中期后纽约逐渐复兴，集中了多家大型跨国公司总部，在全球网络中扮演着指挥中心和信息节点的角色，成为公认的顶级“全球性城市”。在这一过程中，城市更新虽然不是唯一的促进因素，但其作用不容忽视——更新项目遍及曼哈顿、布朗克斯、布鲁克林等纽约五区，内容涉及住房、学校、商业中心和文化设施，对城市空间结构与经济结构产生了深远影响。从整个美国看，城市更新推动中心城市复兴的成功案例并非只有纽约，在传统工业城市费城和匹兹堡，城市更新也发挥了明显的积极作用。二战结束时，这两座城市的经济基础都是制造业，但到20世纪90年代都已转型为服务业。

费城是综合性工业重镇，经济结构多样化，制造业虽然是其主导性产业，但贸易、企业服务等部门同样十分发达。即便如此，费城就业率在1953—1959年间依然下滑13.4%。市政府以城市更新为大学服务，拆除大片衰败地区为大学扩张提供空间，奠定了费城高技术产业的发展基础。20世纪初，大学汇聚的西费城地区已然破败不堪，二战期间大量南部非洲裔美国人的涌入加剧了这里白人中产阶级的外迁，城市环境急剧恶化。城市更新为费城市政府改善这里的基础设施提供了资金，1959年《住房法》更是允许将更新资金用于大学，因此受到当地高校的广泛欢迎。以宾夕法尼亚大学为首，西费城的几所高校联合成立了西费城开发公司(West Philadelphia Corporation)，充当当地更新项目的协调机构，致力于借机将费城打造为一座“知识之城”，吸引受过高等教育的职业人士聚居西费城。为此，公司推动市政府在这里建造运动场、公园和学校，并对一些破旧但有独特风情的历史建筑进行了翻新。更重要的是，城市更新将宾夕法尼亚大学附近的破败社区清理一空，而宾大则仿照斯坦福大学工业园即硅谷前身的模式，在这里建造了大学城科学中心(University City Science Center)。到60年代中期，科学中心已成为整个费城大都市区最重要的高技术中心之一，“有力推动了其他产业部门的增长，每创造1个就业岗位，将推动其他部门产生12个就业岗位”。

与费城相比，匹兹堡受到去工业化的冲击更大。该城坐落于宾夕法尼亚州西南部，是阿勒根尼河、莫农加希拉河和俄亥俄河三河交汇处的重镇，曾被誉为世界钢铁之都，卡内基钢铁公司、美国钢铁公司等大型工业企业均落户匹兹堡。重工业主导的经济结构使匹兹堡在20世纪初面临严峻的环境挑战。20年代后，市政府转而通过城市规划来振兴匹兹堡，主张以交通环线和公共休闲空间为重点进行整体性重建，但匹兹堡真正好转是在二战结束后，主要是由于城市更新给予该市巨大援助。1945年戴维·劳伦斯(David Lawrence)当选市长后与以理查德·梅隆等大企业家为主的阿勒根尼社区发展会议(Allegheny Conference onCommunity Development)密切合作，在城市更新期间将城市再开发集中在三个方面，即改造中心商务区、治理污染和建造廉价住房，从而彻底改变了这座老工业城市的面貌，带来了“匹兹堡复兴"(Pittsburgh Renaissance)。1949—1956年间，匹兹堡中心商务区近四分之一被改造或重建，高层办公楼、停车场、滨水公园、会展中心等设施逐步完善。医疗业是匹兹堡长期致力发展的重点方向，从20年代开始，增强匹兹堡大学医学院的科研和应用实力就是大学的重要目标，一方面是致力于将匹兹堡市的几家医院与医学院整合成为大学健康中心(University Health Center)，另一方面是完善校舍、实验室和实习医院等基础设施。城市更新则为这一目标的实现准备了物质条件。1959年，国会同意将医院纳入城市更新的资助范围，并准许联邦政府提供比一般更新项目更多的资助，这不但意味着医疗产业可以在城市中获得廉价土地，而且刺激地方政府积极发展医疗产业。杜肯大学(Duquesne University) 也得到了城市更新的资助。该校是著名的天主教私立大学，长期以来以教学为主，50年代初具备了博士研究生项目，因此急需扩展校舍、图书馆、体育场和实验室等基本设施，学校预计所需资金超过1300万美元。为此，匹兹堡城市再开发管理局(Urban Redevelopment Authorityof Pittsburgh)获得联邦政府620万美元拨款，用于购买和清理43英亩的土地，其中21英亩低价出售给杜肯大学。市长约瑟夫·巴尔指出，城市要更加积极地推进高等教育，使更多市民可以接受培训，以便为未来做好准备。1970年皮特·福拉赫蒂(Pete Flaherty)当选市长后继续推动匹兹堡转型，一方面将联邦资金直接投放社区，同时主动推动老工业区转型升级，使城市经济结构从以钢铁为主向以医疗产业和教育为主过渡；80年代以后，虽然城市更新早已停止，但理查德·卡利基里(Richard Caliguiri)市长依然重视中心商务区改造，在其领导下匹兹堡出现“二次复兴"(Renaissance II)，成为老工业城市转型成功的典范。

虽然绝大多数工业城市都经历了去工业化，但并非都顺利实现转型。国会的调查揭示了这一现实，例如华盛顿特区在1959—1965年间就业增长12.8%，俄勒冈州波特兰市同期增长15.7%，亚特兰大增长率甚至高达24. 1%；但圣路易斯在此期间就业下降2.6%，1953—1959年间甚至下降了22.4%，巴尔的摩这两个时段的就业也持续走低，分别为10.2%和2.1%。约翰·莫伦科夫将美国城市分为三类：第一类是从大萧条开始经历去工业化但始终未能成功转型的城市，往往伴随着严峻的劳资冲突；第二类是没有厚重的制造业基础因而在战后依托新兴产业迅速崛起的城市，主要是西部和南部“阳光带”城市；第三类如纽约、芝加哥、费城等城市介于两者之间，制造业虽然衰落但成功向后工业经济转型。转型失败的原因很多，包括城市的区位、地理条件等自然禀赋，也包括制造业比重过大造成的转型困难以及政策失误，许多城市的城市更新未能通过空间改造助力经济转型。例如，在纽黑文，市政府耗资数百万美元建成了教堂广场购物中心，最终却在90年代后期关门歇业。波士顿城市更新虽然没有直接用于商业开发，但市政府致力于通过增加城市白领就业岗位来间接发展商业，为此建设了规模庞大的行政中心，联邦、州和城市机构坐落于此；还成立了由本地零售巨头组成的委员会参与规划。但波士顿商业却并未因此复苏，有些商店甚至倒闭，市政府不得不在2006年聘请新的咨询公司制订了新的开发方案。零售业曾是美国中心城市的重要经济支柱，但随着富裕白人迁往郊区、汽车普及和高速公路建设，购物空间郊区化成为大势所趋。据统计，1958—1963年，虽然大都市区范围内的零售额增长了10%~20%，但中心商务区却在下降；零售业的主要增长依靠郊区的大型购物城。开发商詹姆斯·罗斯曾投资超过一百万美元在弗吉尼亚州诺福克建设购物中心，但最终不得不放弃，即便附近没有其他竞争对手。此外，也有部分传统工业城市试图振兴其制造业，但同样以失败告终。例如，密歇根州弗林特以城市更新来复兴其以汽车为主的传统制造业，与通用汽车公司合作拆除旧工厂建造新工厂，但事与愿违，此举不但加剧了城市经济萧条，而且引发了更为剧烈的种族对抗。

当然，城市更新并非推动城市复兴的唯一方案，联邦、州和城市在不同时期均采取了不同措施以解决城市问题，提振城市经济。从20世纪60年代中期开始，联邦政府的城市政策经历了由扩张到收缩的变化，同时其重点从空间改造转向社区改善、从贫民窟清理转向以社区为基础的自治式维护和发展。约翰逊政府时期，城市政策开始倾向于救助城市贫困居民尤其是非洲裔美国人。1964年1月27日，林登·约翰逊总统在向国会发表的咨文报告中特别将住房问题列在首位，以其作为“向贫困宣战”(War on Poverty)政策的核心；其任内通过的住房法案和民权法案尤其注意解决中心城市贫困非洲裔美国家庭的居住问题。主张“新联邦主义”的尼克松政府大幅减少联邦城市经费，并通过“收入分享计划”(Revenue Sharing Plan)赋予州和城市更多的自主权。福特政府基本继承了尼克松的城市政策，《1974年住房与社区发展法》(Housing and Community Developmentof 1974)依旧强调州和城市在使用联邦资金方面的既有权力，同时大幅缩减资助总额。卡特总统将联邦资助向东北部和中西部传统工业城市集中，但“他加快了联邦社会政策向州和地方政府转移的脚步……其城市政策)却成为城市改革私有化的典范”，里根政府对经济社会事务的干预更是全面收缩。州政府在促进城市复兴方面也发挥了重要作用。在纽约市，州政府为其提供了远远超过州内其他城市的资助，尤其是1975年纽约财政危机后，州议会在当年紧急向纽约市提供拨款，并与联邦政府一起为纽约市政府的贷款提供担保。宾夕法尼亚州政府通过本·富兰克林伙伴关系计划(Ben Franklin Partnership)和产业资源中心(Industrial Resources Centers)为新兴产业提供资助，前者侧重高技术产业，后者更重视传统制造业转型升级。

相比之下，城市更新之后的城市政策不再重视空间改造，而是关注社会-经济层面的改革；并且随着联邦干预的收缩，城市政策的地方性、多元性越发显现，覆盖全美的单一城市政策再未出现。当然，上述城市政策并非没有积极意义，例如里根政府倾向于利用减税和企业区(Enterprise Zone)政策推动城市经济，在促进私人资本投资、刺激企业发展等方面取得了一定成效；但其机制、模式与目标已明显有别于城市更新，对于城市转型复兴的影响——无论利或弊——都应从与城市更新不同的角度观察和评价。也就是说，对于美国城市的转型复兴，不同时期的城市政策均产生了影响，但种种政策间的关系既非简单替代，亦非相互叠加，而是各有其利弊，又从不同侧面发挥作用。

城市复兴走过了一段漫长曲折的道路，这是因为经济转型本身受制于产业周期、基础设施、技术进步及其应用等“硬”条件，也受制于管理体制、社会环境、城市文化等“软”条件；而且，城市既是生产空间，也是生活空间，人口密集，利益多元，同样的外部因素对于不同群体造成的影响不同，引发的回应也不同，因此包括城市更新在内的城市政策，都不可能产生立竿见影的效果。鉴于此，对于联邦城市政策需要从长时段进行反思和评价，这恰恰是历史研究的优势和意义所在。

五 美国城市更新再认识

学术界对于城市更新负面影响的探讨已较为充分，并形成了固有的思维模式和话语体系，但这一解释框架的形成受制于时代的局限，中心城市的持续衰败使研究者未能正视城市更新的积极意义。面对当代美国中心城市的复兴，通过空间改造进而影响经济结构的城市更新，其意义有待重新评估。当然，笔者并不否定城市更新带来的严重后果，即便是相对成功的纽约，城市更新依然造成不小的负面结果——无论是中产阶级住房、高等教育，还是大型文化设施，城市更新都导致大量少数族裔家庭被迫迁出，部分历史建筑被破坏，维系城市活力的社区生活受到剧烈冲击。1956年，也就是城市更新启动6年后，纽约市贫民窟清理委员会在给预算委员会的报告中写道，仅仅进行中的3个住宅区更新项目就有17438位住户不得不重新寻找住房，占住户总数的60%左右。

然而，仅仅因为当时未能缓解城市危机就否定城市更新的意义，未免有失偏颇。一方面，城市危机的根源在于传统的城市空间结构不适应经济结构转型的需求，而这一转型不会在短期内结束；另一方面，随着美国城市在20世纪八九十年代走向复兴，重新思考城市更新也有了学理和现实两个层面的必要性。通过纽约城市更新这一案例，本文旨在反思城市更新的积极意义，试图从空间改造的角度理解城市更新的影响。在此基础上，笔者尝试发掘城市更新的不同面向，从更多角度重新思考这一影响当代美国城市的再开发政策。第一，城市更新在路径和区域上存在多样性。尽管城市更新的基本模式是通过拆除贫民窟并在原址重建以实现城市复兴，但不同城市在更新的目标和方案等方面并非全然一致。商业开发由于得到资本的大力支持而被大多数城市采纳，成为城市更新的主流，但其他更新模式同样存在，如纽约的综合开发模式，费城以城市更新服务于大学、推动高技术产业的模式。区域之间的差别同样存在。东北部和中西部是美国的传统工业区，其城市历史悠久，工业基础雄厚，19世纪以来吸引了大量移民，同时也是南部非洲裔美国人两次大迁徙的主要目的地，因此工业化和去工业化对该区域城市的冲击剧烈而明显；相比之下，西南部新兴城市历史较短，工业基础薄弱，战后在联邦政府资助下凭借高技术产业与国防工业迅速崛起，因此去工业化并不是该区域城市面临的巨大挑战；由此在整体上呈现出东北部与中西部的城市更新以解决工业化遗留问题和促进城市复兴为主，而西南部城市更新则以完善基础设施、为低收入家庭尤其是拉美裔居民提供住房为主的区域性差异。

第二，虽然城市更新是联邦政府主导的、自上而下的全国性城市再开发，但地方政府有很大的自主权。《1949年住房法》及后续的几个住房法案规定了城市更新的基本模式，但在美国的联邦制结构下，地方政府拥有较大的自主权，无论是城市更新，还是后续的其他城市政策，联邦政府都只能给出基本的框架，具体的实施路径主要由地方政府决定，这也是城市更新呈现多样化的重要原因。地方政府绝非在联邦政府和资本之间无可作为，而是在很大程度上影响了城市更新的路径。

第三，尽管城市更新始于二战之后，但并非美国城市史中的特例和孤立现象，而是长时段的城市再开发之一环。从内战前将城市贫困儿童寄养至西部农村家庭的“孤儿列车”(Orphan Train)到19世纪末的社区改良运动(Settlement House Movement)，再到20世纪20年代区域规划的兴起，无一不是解决城市问题的探索。相比之下，经济结构和空间结构的双重转型是此前美国城市未曾遭遇的新状况，因此对城市更新的理解也应置于这一框架中，结合城市转型考察其影响。从纽约城市更新可以发现，更新项目导致大量低收入者尤其是少数族裔人口流离失所，纽约在70年代深陷财政危机，无论中产阶级住房、高等教育机构还是大型文化设施，都未能及时发挥作用。但是，随着纽约向后工业经济转型，城市更新的积极意义逐渐展现。因此，对城市更新的评判，既需要将其置于城市问题治理的历史脉络之中，更离不开对其与经济结构和空间结构之双重转型的关系的考察。这当然不是说只有城市更新促进了中心城市复兴，但与后来的城市政策相比，城市更新从空间改造的角度为城市复兴提供了支持。

总之，工业化带来了贫民窟等城市问题，去工业化使这些问题更加严峻，并使得传统城市空间无法满足经济转型的新要求。从这个角度出发，城市更新是对传统空间结构的改造，这一改造的成功与否影响着城市能否顺利转型，也影响了对城市更新本身的理解和评价。以往研究大多未能将城市更新与经济结构和空间结构的双重转型相联结，而只有结合20世纪80年代以来中心城市的复兴，其意义才能被理解和界定，即城市更新虽然引发许多问题，但也有适应和推动中心城市转型的一面。

对于去工业化已隐约浮现的中国而言，城市如何适应经济转型也应引起重视。中心城市的转型复兴在全球范围内具有一定的普遍性，正如城市规划大师彼得·霍尔所言，曾经属于英国、美国和澳大利亚独有现象的多中心大都市区，如今已成为世界性现象。中心城市经济结构和空间结构的变化不仅仅是发达国家的独特经验，而且是业已成为新兴经济体面临的挑战。因此，理解和反思包括城市更新在内的发达国家的城市政策和经验，在学理价值之外同样具有现实意义。

END

作者为历史学博士，上海师范大学世界史系副教授；

原文载《史学月刊》2022年第2期，注释从略。

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《史学月刊》编辑部

2018年9月

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