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第二次世界大战结束后，海洋成为国家间矛盾冲突的重要根源，围绕海洋权益的纷争成为国际体系的一个持久特征。在此背景下，国际海洋关系进入调整时期，制度建构成为战后国际海洋关系变革的核心议程。作为战后国际海洋制度变革的肇引，1945年9月美国《杜鲁门公告》所宣示的大陆架政策和渔业保护区政策，引发了一系列海洋问题，催生了战后国际海洋关系的制度化进程以及联合国第一次海洋法会议的召开。因此，探讨美国与战后国际海洋制度的缘起，无疑是认识国际海洋关系变革的重要维度。对于美国与战后国际海洋制度的起源问题，国外学术界没有专门的历史研究成果，相关分析散见于有关海洋制度和海洋政治的综合性论著中，且基本不重视档案资料的挖掘和运用。国内学术界对美国与战后国际海洋制度之间关系的研究，要么是关注美国海洋政策的总括性研究或特定领域研究，要么是侧重国际政治的研究视角，缺乏有关美国与战后国际海洋制度缘起的系统性的历史考察。总之，国内外学术界有关美国与战后国际海洋制度起源的研究存在共同的问题：相关研究没有完整揭示美国同有关国家围绕海洋问题的外交博弈过程，无法翔实解读美国与战后国际海洋制度的缘起和规则生成之间的关系。本文主要利用美国外交档案资料，致力于从政策设计和外交谈判的角度探讨美国《杜鲁门公告》的国际影响及其引发的新的海洋问题，追溯美国围绕战后国际海洋事务同有关国家展开的早期磋商和政策博弈，剖析美国参与联合国第一次海洋法会议的政策意图和谈判进程，进而廓清美国与战后国际海洋制度缘起之间的关系，以期从一个侧面揭示战后国际海洋制度的发展和变革历程。早在二战期间，美国就开始审视技术发展对海洋事务尤其是对大陆架石油和其他自然资源以及海洋渔业的影响。经过长期酝酿，美国总统杜鲁门于1945年9月28日发布两份公告，就大陆架和海洋渔业保护区问题宣示了美国的政策立场，此即《杜鲁门公告》。关于大陆架问题，《杜鲁门公告》宣布，位于公海之下、但邻接美国海岸的大陆架海底和底土的自然资源属于美国，美国对其享有管辖权和控制权。《杜鲁门公告》强调，大陆架上覆水域的公海性质及其自由与无障碍航行的权利并不受到任何影响。关于公海区域渔业保护区问题，《杜鲁门公告》宣布，基于保护公海渔业资源并防止过度捕捞的考量，美国将在邻接美国的公海区域建立渔业保护区，以便管理由美国人独自开发的特定区域的所有渔业活动；在由美国公民和其他国家公民共同从事合法渔业活动的区域，美国愿同其他国家订立协定并建立渔业区，联合管理相关渔业活动。《杜鲁门公告》同时表示，美国将承认其他国家在邻近其海岸的公海区域建立渔业保护区的权利。至此，美国以《杜鲁门公告》的形式，从大陆架和渔业保护区两个层面正式公布了美国的战后海洋政策。尽管是单方面的政策宣示，《杜鲁门公告》在海洋政治史上却发挥了打破传统海洋格局的作用。第一，《杜鲁门公告》明确宣示了美国对邻接其海岸的大陆架的管辖权，这标志着美国的大陆架政策正式确立，美国的海洋政策出现重大变化。从对国际海洋制度的影响来看，《杜鲁门公告》是海洋大国对超出领海范围的大陆架提出管辖权的第一个权利主张，堪称海底政治发展史上的一个里程碑。更为重要的是，尽管《杜鲁门公告》并非提出领土性主张，但依然对传统的海洋自由原则构成了全新的挑战，至少是改变了广为接受的海洋自由原则。正因为如此，以《杜鲁门公告》为标志，大陆架问题成为国际海洋关系中一个新的重要议题。从某种意义上讲，《杜鲁门公告》宣示的大陆架政策，为相关国家提出专属经济区议程提供了先例。第二，长期以来，捕鱼是人类海洋活动的重要方式之一，捕鱼自由是传统海洋自由原则的一个重要体现。另一方面，随着技术的发展，过度捕捞问题日益显现，国家间的海洋渔业纠纷日渐频繁。出于保护美国渔业利益的考量，《杜鲁门公告》单方面宣布在邻近美国的公海区域建立渔业保护区，从而背离了传统的公海捕鱼自由原则。诚然，在美国看来，《杜鲁门公告》的渔业保护区政策并没有改变美国的领海政策，公海渔业管辖权是一种基于有限目的的特殊类型的管辖权，并不意味着美国主权向3海里领海之外拓展。但与大陆架政策的后果一脉相承，《杜鲁门公告》的渔业保护区政策同样具有两面性。就其政策实质而言，《杜鲁门公告》的渔业保护区政策在寻求维护美国近海渔业利益的同时，又试图在海洋自由原则的名义下继续获取海洋生物和渔业资源。基于政策的两面性，《杜鲁门公告》的渔业保护区政策事实上对海洋自由原则再度发起挑战。此后，渔业保护区问题成为国际海洋关系的重要议题。作为世界性海洋强国单方面的政策宣示，《杜鲁门公告》充分展示了美国试图单方面创设有利于自己的大陆架制度和公海渔业制度、维护并拓展美国海洋利益的战略意图。另一方面，《杜鲁门公告》却对海洋自由原则构成最严重的冲击，其所酿成的国际反响远远超出美国政府的预期。具体表现就是，《杜鲁门公告》引发了其他国家对于海洋资源的一系列更大范围的政策主张和权利诉求。尽管《杜鲁门公告》刻意使用了含糊的措辞，力图将大陆架管辖权和渔业管辖权同其他海洋议程区别开来，进而避免损害对美国有利的海洋自由制度，但从实际效果来看，《杜鲁门公告》却播下了逐渐破坏海洋自由制度的种子，开启了战后国际海洋制度变革的历史进程。由于《杜鲁门公告》将直接影响美国的周边国家，尤其是南美洲国家，因此拉美国家率先跟随《杜鲁门公告》的政策轨迹，并巧妙地将《杜鲁门公告》的大陆架政策和渔业保护区政策结合起来，提出大陆架上覆水域主权诉求和200海里渔业管辖权。在拉美国家中，墨西哥是第一个效法美国的国家。1946年1月，墨西哥政府以备忘录方式致函美洲共和国联盟下属美洲共和国事务办公室，正式宣布了墨西哥的大陆架政策。与美国将大陆架最大宽度限定为不超过100英尺等深线不同，墨西哥的解读是，大陆架是指从邻近海岸的低潮线延伸至600英尺等深线的海底及其底土。对此，美国立即提出异议，认为墨西哥宣布的大陆架范围远远超出了美国对大陆架的界定；更为重要的是，在美国看来，墨西哥的大陆架政策将影响美国在墨西哥湾甚至西海岸的渔业活动。鉴于此，美国国务院致函墨西哥方面，希望美墨两国根据《杜鲁门公告》的有关原则，在互惠的基础上就沿海渔业资源以及渔业保护区问题展开合作并达成协议。美方强调，美国承认其他国家在邻近其海岸的公海区域建立渔业保护区的一个前提条件就是：美国的渔业利益应得到足够的认可。对于美国的提议，墨西哥没有作出答复。1946年9月，墨西哥方面以非法进入墨西哥水域从事渔业活动为由，先后扣押了9艘美国渔船。经过斡旋，墨西哥政府释放了美国渔船，但美国不得不承认，这一事件不仅延续了美墨两国之间有关领海宽度的争论（美国主张3海里领海，墨西哥则主张9海里领海），而且展示了美墨之间在大陆架和渔业保护区问题上的分歧。美国国务院同时指出，美国渔船遭扣押事件致使美国的海洋政策处于两难境地：一方面，美国不会认可墨西哥所宣示的大陆架政策；另一方面，如果美国反对墨西哥在3海里领海之外单方面实施大陆架政策，那么，美国将授予其他国家以借口，抗议美国根据《杜鲁门公告》在公海区域建立渔业保护区的任何单方面行动。为寻求打破政策困境，美国国务院于11月15日照会墨西哥，一方面重申美国将坚持渔业保护区的谈判原则，另一方面强调指出，在美墨之间达成渔业协定之前，美国有权在3海里领海之外的墨西哥湾水域自由地从事渔业活动。由此不难看出，墨西哥的政策动向已经预示了一种前景：为实现利益最大化，有关国家将不会对美国的模式亦步亦趋，提出更大的近海权利主张势必层出不穷。在美墨之间围绕大陆架和渔业保护区的纠纷悬而未决之际，哥斯达黎加亦对《杜鲁门公告》作出回应，公开宣布拟制定有关大陆架和渔业保护区的政策和法律。面对哥斯达黎加的政策动向，华盛顿方面随即于1947年6月18日致函哥斯达黎加政府，声称在确立公海渔业管辖权之前，提出渔业管辖权的国家必须同在相关区域拥有合法渔业利益的国家达成协议。美方特别强调，美国在哥斯达黎加附近海域长期从事渔业活动并拥有合法的渔业利益，鉴于此，美国愿意同哥斯达黎加就渔业保护和科学调查等问题展开合作并达成协议。就在美国同墨西哥、哥斯达黎加围绕大陆架和渔业保护区问题展开外交博弈之际，智利总统于1947年6月23日发表一份产生巨大国际影响的政策声明，宣布智利国家主权权利扩展至邻接其海岸的海域，其范围以保护和开发在上述海域上、海域中和海域下的自然资源特别是渔业资源作为根据。为此，智利政府将对距离大陆海岸200海里的海域实施保护和控制。8月1日，秘鲁颁布法令，宣布对200海里海域及其资源实施管辖权。萨尔瓦多随即跟进，提出更为激进的海洋主张，宣布实行一项完全的200海里领海政策。面对因《杜鲁门公告》而引发的南美国家对大陆架及沿海资源提出的诸多权利主张，美国迅即同相关国家进行了一系列磋商，指责南美国家的海洋诉求与《杜鲁门公告》的政策原则相去甚远，但截至1948年7月，相关磋商均未取得进展。在与美国协商未果后，哥斯达黎加于1948年7月28日颁布有关大陆架的法令，同时宣布200海里领海主权。8月30日，美方致函哥斯达黎加，宣称《杜鲁门公告》绝无普遍延展领海宽度之意，对于包括哥斯达黎加在内的南美国家的大陆架主张，美国提出两点保留：一是反对在普遍接受的领海界限之外主张国家主权，二是有关国家对美国在公海的渔业权利和利益必须予以适当和充分的尊重。美方强调，美国在濒临哥斯达黎加海岸的公海区域享有历史性渔业利益，哥斯达黎加在3海里领海之外对美国渔业活动的干扰将引起美国政府的严重关切。美方同时表示，愿就包括渔业保护区在内的渔业问题同哥斯达黎加继续展开谈判。总之，《杜鲁门公告》堪称世界海洋史上海洋管辖权逐步扩展的肇端。在《杜鲁门公告》发表之后，拉美国家率先作出回应，纷纷寻求对大陆架行使管辖权并扩大渔业权利，进而引发了一系列的海洋矛盾。作为战后海洋纷争最先集中展开的地区，美国和拉美国家围绕大陆架和渔业问题的较量已经延展到领海宽度的争议，展示了国际海洋议程的复杂性和矛盾性，预示着海洋权益的重新分配和调整已经势不可挡，海洋问题成为美拉关系甚至国际关系的热点之一。因此，《杜鲁门公告》不仅是美拉海洋纷争的诱因，而且为国际海洋法的发展以及联合国第一次海洋法会议的召开做了铺垫，拉开了战后国际海洋制度发展变革的帷幕。截至1950年年初，美国同拉美国家之间围绕大陆架和渔业保护区的谈判依然毫无成效。不仅如此，在《杜鲁门公告》影响下，包括欧洲国家在内的世界其他国家纷纷通过各种方式拓展海洋管辖权。概括地讲，相关国家的海洋政策主张主要包括：3海里领海；6海里领海；12海里领海；6海里领海以及与之相关的毗连区；3海里领海和12海里毗连区；3海里领海和200海里毗连区。面对纷繁复杂的利益纠葛，美国不得不承认，沿海国家在世界历史上从来没有提出过如此众多的相互冲突且相去甚远的政策诉求。在此背景下，美国认为应在更大范围内就海洋问题展开国际磋商。鉴于渔业保护区问题同领海问题息息相关，因此，就领海宽度达成一致是解决渔业保护区问题的基本前提。实际上，早在1949年4月举行的联合国国际法委员会第一次会议上，美国就促使国际法委员会将公海问题（包括毗连区、大陆架）和领海问题列为优先讨论的事项。借助国际法委员会会议这一平台，有关国家围绕国际海洋关系中的相关问题展开了激烈争论，领海问题成为争论的焦点。由于美英两国同为海洋大国且对3海里领海持有相同主张，因此，从1950年6月起，美英就开始酝酿双边磋商以便形成共同立场，进而影响国际海洋问题的谈判进程。按照约定，美英两国于1951年3月22—23日在华盛顿举行双边会谈，就范围广阔的国际海洋问题交换了看法。作为谈判的基础，美英强调将致力于维护海洋航行自由原则和3海里领海规则，反对将领海宽度延展至3海里以外的任何主张。关于毗连区问题，美英认为，毗连区主要涉及海关和税收、渔业两个层面。美方指出，根据《1935年反走私法》，美国在距离海岸线12海里的范围内确立了海关区，可以在必要时登临甚至扣押相关船只；在走私猖獗的区域，美国总统还有权在海关区外50海里的区域建立海关强制执行区。鉴于美国事实上单方面宣布了基于海关目的的12海里毗连区域，因此，美国无法反对和阻止其他国家采取类似的政策和行动。英方认为，毗连区是一个模糊的地理概念，毗连区管辖权的类型和方式也是容易引起争议的问题。不仅如此，由于英国同冰岛、挪威、瑞典等国存在海洋渔业纠纷，英国尤其反对毗连区的渔业管辖权，因此，英方对《杜鲁门公告》中的渔业保护区政策持明确的反对态度。关于大陆架问题，美英认为，根据《杜鲁门公告》的基本原则，沿海国对邻接其海岸的大陆架拥有初始权利，大陆架外部界限应为200米等深线；对于拉美国家提出的200海里领海主权问题，美英均认为应予反对。美方重申，根据《杜鲁门公告》，美国宣布对大陆架及其自然资源行使管辖权，其目的就是不改变大陆架上覆水域的公海性质，但有关国家却宣布对大陆架行使主权，这有违美国的政策初衷。关于大陆架权利主张对大陆架上覆水域航行的影响，尤其是在大陆架上建立的人工设施对航行的影响问题，美英认为，大陆架的开采权利及其人工设施不应对公海航行自由构成不合理的妨碍。美英同时指出，从一般意义上讲，大陆架上的人工设施以及海洋中的人工岛屿不具有岛屿属性，而应视为永久锚泊的船舶，相关国家仅仅享有相应的管辖权，不应在其周边划定领海区域；为防止危及人工设施和人工岛屿的行为，相关国家可以在其周围划定不具有领海性质的安全带并行使必要的管辖权。鉴于美英两国已经在海洋上建造了人工岛屿，美英认为，在符合可见性、牢固性和永久性的条件下，特定的人工岛屿可以视为天然岛屿并拥有领海。关于在大陆架上铺设海底电缆和石油管线问题，美方强调，根据《杜鲁门公告》设定的管辖权原则，在大陆架上铺设海底电缆和石油管线的行为无须事先获得沿海国的批准。鉴于新的海洋事务纷繁复杂且争议颇多，美英认为，在进一步协调立场之前，美英应设法阻止联合国发起召开海洋问题的国际会议，目的就是确保美英对国际海洋议程以及国际法委员会会议的影响力。华盛顿会谈是美国宣布《杜鲁门公告》以来美英两国就战后海洋问题举行的第一次全面深入的非正式磋商。总体上讲，美英在领海宽度问题上持有相同立场。在毗连区问题上，美国倾向于承认毗连区在国际海洋事务中的地位，英国基于自身利益的考量，对毗连区问题持怀疑和反对态度。大陆架问题是引发战后国际海洋议程的直接诱因，也是美英此轮磋商的重点。对于大陆架的地理界定，美英原则上达成一致。关于人工岛屿问题，美英力图设置截然不同的领海模式，充分展示了美英两国立足自身实践和国家利益设计海洋议程的政策意图。相较于美国同拉美国家的谈判，美英华盛顿会谈的范畴更加广阔，涉及领海、毗连区和毗连区渔业问题、大陆架、人工岛屿等诸多海洋议题，进一步丰富了战后国际海洋议程的谈判框架，为推进海洋议程的国际谈判做了进一步的铺垫。与此同时，华盛顿会谈表明，美英双方在海洋议程上既有合作，也有分歧，进一步昭示了国际海洋议程的复杂性和矛盾性，预示着战后国际海洋制度的谈判与构建将面临艰辛而漫长的历程。在美英两国的推动下，国际法委员会从1951年6—7月集中围绕领海及毗连区、大陆架等问题进行专门磋商，形成一份有关大陆架及相关问题的草案。1952年4月，国际法委员会将包括大陆架草案条款在内的中期报告提交联合国大会并送交有关国家审议。由于国际法委员会围绕领海、公海以及渔业问题的争论长期相持不下，美国深感必须重新审视美国的海洋政策，制定有关海洋议程的整体性方案。为此，美国国务院进行了周密的政策筹划，于1953年3月19日将题为“美国有关沿海国家诉求的立场”的文件及其附件送交国防部、财政部、内务部、商务部等机构审议并获得一致认可，此即“3·19备忘录”（Memorandum of March 19）。在追溯3海里领海、公海规则以及毗连区概念的起源和发展历程后，“3·19备忘录”坦承，美国率先提出的大陆架和渔业保护区主张对传统的海洋自由原则构成直接的最严重的威胁。一方面，《杜鲁门公告》有关渔业保护区的主张为毗连区问题再度进入国际海洋议程提供了强劲的动力；另一方面，有关大陆架的政策则为其他国家主张类似管辖权并扩大海洋管控范围提供了先例和借口。面对纷繁复杂的海洋议程以及与之相关的系列海洋争议，“3·19备忘录”擘画了美国的政策立场，强调美国的总体政策是最大限度地维护基于3海里领海的海洋自由原则，认为海洋航行自由以及相关的空中航行自由不仅有助于保护美国的安全利益，而且有利于促进美国的商业利益。此外，美国的渔业利益也依赖于公海渔业资源的保护。因此，国家利益是美国反对任何扩大海洋控制权趋势的决定性因素。关于领海问题，“3·19备忘录”明确指出，国际法委员会中期报告有关6海里领海或12海里领海的建议与美国坚持3海里领海的传统立场相悖，不符合美国的经济和安全利益，因此，美国将不予支持。关于毗连区问题，“3·19备忘录”认为，考虑到美国的政策传统以及《杜鲁门公告》的政策主张，美国原则上不反对沿海国家设立毗连区，但对于9海里毗连区的构想，美国至少在目前不应支持。由此可见，继《杜鲁门公告》擘画了美国的大陆架和渔业保护区政策之后，面对新的海洋议程以及各国之间围绕海洋权益的激烈角逐，基于最大限度维护美国海洋利益的考量，“3·19备忘录”进一步阐述了有关领海、毗连区等问题上的原则立场，美国在战后国际海洋议程早期谈判中的整体性政策框架基本确立。同时，应当看到，“3·19备忘录”在毗连区问题上留有余地，表明美国深切感受到毗连区及毗连区宽度争论的复杂性，意味着美国在具体的谈判中将灵活变通，相机处置。在完成政策设计之后，美英两国从7月到8月围绕领海等海洋问题在伦敦进行了新一轮非正式磋商，以期进一步协调立场。关于领海问题，美英重申应坚守3海里领海规则，对于国际法委员会建议的6海里领海或12海里领海方案，美英认为此举将削弱海洋大国的地位，因而不可接受。关于毗连区问题，美英立场均出现变化。在严格区分领海和毗连区的基础上，美英一致同意，作为有关国家承认3海里领海的交换条件，美英可以认可基于海关和税收目的的12海里毗连区；对于毗连区内的渔业问题，英方仍然持有异议，但同意考虑妥协方案，即：有关国家应通过国际协定的方式解决毗连区内的渔业问题。由此可见，毗连区渔业问题依然是美英分歧的焦点，尽管英国有所让步，但并未承认单方面的毗连区渔业管辖权。由于国际法委员会的大陆架草案基本满足了美国的要求，因此，美国寻求1953年第八届联合国大会先期通过大陆架草案，以便将《杜鲁门公告》的大陆架政策制度化。由于冰岛等国的一致反对，联合国大会于12月通过的相关决议强调指出，公海、领海、毗连区和大陆架问题是一个密切相关的整体，在包括公海和领海等所有海洋事务的条款制定完成前，联合国大会将不对海洋制度的部分条款采取任何行动。至此，美国希望联合国大会单独通过大陆架草案的努力没有成功。尽管美国作出了一系列外交努力以期推动1954年第九届联合国大会再次单独审议大陆架草案并通过决议，但其他国家坚持海洋法涉及的问题是一个彼此相关的有机整体，反对将大陆架问题从其他海洋议程的谈判中分割出来。在此背景下，联合国大会于12月通过决议，要求国际法委员会继续研究公海制度、领海制度以及所有相关问题并形成整体性的最终报告，以便提交1956年第十一届联合国大会审议。鉴于渔业问题是有关国家、包括美英两国海洋政策分歧的焦点之一，根据美英等国的联合倡议，第九届联合国大会同时通过决议，决定于1955年4月在联合国粮农组织总部举行一次专门的国际会议，着力讨论海洋生物资源（包括渔业资源）的国际保护问题，以便为国际海洋议程的磋商提供进一步的科学和技术依据。至此，美国先期建立大陆架制度的努力再度受挫。另一方面，第九届联合国大会的决议为国际法委员会的海洋磋商设定了明确期限，为联合国第一次海洋法会议的召开以及国际海洋制度的构建做了铺垫。总之，《杜鲁门公告》是战后海洋法变革的引爆器。面对《杜鲁门公告》引发的系列海洋争议，在与拉美国家磋商无果的情况下，美英两国随即围绕海洋问题进行了多轮会谈。在3海里领海、大陆架外部界线、海洋中的人工设施和人工岛屿等问题上，美英立场基本一致。但在毗连区渔业问题上，美英双方的政策立场依然难以调和。同时应当看到，美英谈判始终以大陆架问题和渔业问题作为主线，进而延伸到领海、毗连区以及海洋生物资源保护等更为广阔的海洋议程，从这个意义上讲，美英两国的海洋磋商依然以《杜鲁门公告》设置的海洋议程为中心并渐次铺展，既扩充了战后国际海洋事务的谈判框架，同时也体现了美国对战后国际海洋制度变革的影响力。在《杜鲁门公告》之后，渔业问题的争论就与领海和毗连区问题、公海问题等国际海洋议程紧密联系在一起。在第九届联合国大会通过召开海洋生物资源国际会议的决议后，美国展开了新的外交努力，以期协调同英国等国的立场。1954年12月30日，美国国务卿约翰·杜勒斯致电英方，强调海洋生物资源国际会议的目的是在世界范围而非区域范围内启动公海渔业资源保护和管理的磋商，扭转个别国家在渔业管辖问题上的激进观点和和单边行为。为此，美方希望与英方共同发起前期磋商并制定共同计划，进而推动海洋生物资源国际会议的如期举行。对于美方的建议，英方没有作出任何答复，再度展示了英国在海洋渔业问题上同美国立场的对立。根据联合国大会决议，联合国海洋生物资源保护国际会议于1955年4月18日—5月10日在意大利首都罗马举行，其目的是就海洋渔业资源的开发和保护向国际法委员会提出建议。会议认为，从事海洋渔业捕捞的国家以及沿海国家应在科学研究的基础上订立海洋渔业资源保护的国际公约，该公约应包括渔业规则和运行程序。至此，通过国际公约管理海洋渔业资源的路径基本确立。在美国看来，通过倡导订立渔业资源国际公约，联合国海洋生物资源保护国际会议的成果实质性地增强了美国在渔业资源问题上的影响力，减轻了以渔业资源保护为由主张公海管辖权的诉求，从而间接有利于提升美国在领海以及海洋管辖权问题上的谈判地位。与此同时，美国与拉美国家的海洋分歧依然悬而未决。经拉美国家倡议，美洲国家组织大陆架和海洋事务特别会议将于1956年3月在多米尼加首都圣多明各举行。美方认为，圣多明各会议的结果将对联合国大会的讨论以及美国目标的实现产生重要影响。为此，美国政府部际工作小组于1月制定备忘录，确立了美国与会的政策立场和目标。该备忘录指出，基于1952年8月由智利、厄瓜多尔和秘鲁发表的《圣地亚哥宣言》，相关国家将利用圣多明各会议推进200海里主权或管辖权，这是美国在会议期间面临的严峻挑战。鉴于此，美国的政策立场是，包括公海制度在内的海洋问题应由联合国而非区域性的美洲国家组织主持谈判并达成协定；作为美洲国家组织磋商大陆架和海洋问题的第一次会议，圣多明各会议的目的仅仅在于讨论大陆架资源保护问题以及相关海洋事务，而非作出决定；美国反对在圣多明各会议上就领海问题、毗连区问题和公海问题达成协议的任何努力；在海洋议程的经济层面，应利用圣多明各会议展示美国在海洋渔业保护领域的成就，突出联合国海洋生物资源保护国际会议及其成果的重要性。在圣多明各会议期间，美国同相关拉美国家围绕领海、大陆架、海洋渔业资源保护及其管辖权等问题展开了激烈争论，美国甚至威胁退出美洲国家组织。在美国的影响下，圣多明各会议没有就领海宽度、毗连区渔业以及公海渔业养护等广泛的海洋议题达成一致意见，仅就两个问题形成初步共识：一是大陆架外部界限的可开采原则，二是模糊地认可沿海国对于邻接其领海的公海区域内的生物资源享有特殊利益。至此，美国成功阻止圣多明各会议就海洋问题作出决定。随后，美国迅速将目光投向即将举行的国际法委员会会议和联合国大会，以期在联合国的框架内推进领海制度和公海制度等国际海洋议程。按照联合国大会决议的要求，国际法委员会于1956年7月完成海洋法问题的磋商并将最终报告提交联合国大会，建议召开一次专门的海洋法国际会议，以便不仅从法律方面，而且从技术、生物、经济和政治等方面综合考虑海洋问题，并将会议成果体现为一个或多个国际公约。对于国际法委员会的报告，美国表示完全支持。在美国看来，根据国际法委员会的报告，拟议中的联合国海洋法会议应将政治、经济、技术和法律等因素纳入国际海洋议程中，从而为美国影响会议进程提供了广阔的空间和多样的手段，同时实现了美国有关由联合国而非区域性组织主持国际海洋议程谈判并达成协定的政策立场。1957年2月，联合国大会通过一项决议，决定举行一次综合性海洋法国际会议，以便根据国际法委员会提交的报告，就国际海洋议程展开谈判，寻求达成相应的国际公约。在进一步协商之后，联合国秘书长于8月宣布，海洋法国际会议将于1958年2月举行。鉴于联合国大会决议基本符合美国的政策预期和谈判思路，因此，美国对海洋法会议高度重视，并为此展开了一系列的外交努力，以期推动海洋法会议沿着美国预期的谈判方向发展。1957年5月29日，国务卿杜勒斯致电所有美国驻外使团，要求其就海洋法会议问题同有关国家展开会前磋商，明确提出美国的目标是：摸清有关国家的政策观点，敦促有关国家接受美国的立场。11月8日，代理国务卿克里斯琴·Ａ．赫脱再度致电美国驻外使团，强调领海宽度及与之相关的渔业资源保护是最具争议性的问题，也是美国面临的最艰难的问题，要求相关驻外使团在领海以及基于渔业目的的毗连区问题上加强与驻在国政府的沟通。领海宽度和毗连区问题是国际海洋议程的争论焦点和核心议题，安全利益和渔业利益的相互联系和相互制衡是影响美国领海宽度政策和渔业区政策的重要因素。为此，美国作出了周密的政策权衡和准备。美方认为，基于国家安全的考量，美国必须维护海洋自由原则，3海里领海规则对美国至关重要。根据会前外交获取的信息，在权衡利弊的基础上，美国于1958年2月20日确立了谈判立场：作为维系3海里领海的交换条件，美国可以认可在3海里领海以外不超过9海里的范围内确立沿海国家的排他性渔业管辖权。在美国方面看来，此种安排有利于维护美国的安全利益，同时也有助于推进美国的渔业利益。至此，美国根据新的海洋谈判局势，对“3·19备忘录”的毗连区政策作出调整，目的就是尽最大可能捍卫3海里领海政策。1958年2月24日，联合国第一次海洋法会议在日内瓦举行，87个国家的代表出席会议，领海以及基于渔业目的的毗连区问题成为贯穿并影响会议进程的焦点。整个联合国第一次海洋法会议期间，美英围绕领海和毗连专属渔区的争论一直影响着谈判进程。会议开始之际，英方就向美方表示，英国反对9海里毗连专属渔区以及3海里领海以外的任何排他性渔权，至此，美英在毗连区问题上的分歧再度凸显。3月4日，美国总统艾森豪威尔致电英国首相麦克米伦，宣称美英均致力于维护3海里领海规则，为阻止海洋法会议以三分之二多数表决方式通过12海里领海方案，美方认为美英应作出必要妥协。但与美国主张在渔业问题上适当让步不同，英国基于保护自身渔业利益的考量，反对以渔业问题作为交换，转而支持6海里领海。艾森豪威尔指出，英方纠结于商业利益的政策将严重损害自由世界的安全利益。3月8日和3月12日，麦克米伦两度致电艾森豪威尔，声称包括公海捕鱼权在内的渔业问题对英国经济至关重要，英国不会接受限制或否认英国传统公海渔业权利的任何方案。面对美英立场的对峙，美国加紧与加拿大沟通。在与美国协调立场后，加拿大于3月17日提出3海里领海加基于排他性渔业权利的9海里毗连区方案。由于“加拿大方案”与美国在会前确立的政策立场完全一致，美国强力支持“加拿大方案”，认为这是解决领海和渔业权利问题的最佳和唯一可行的方案。英国认为，“加拿大方案”将对英国渔业产生严重影响，因而明确表示反对。此外，葡萄牙、西班牙、法国、比利时、荷兰等欧洲国家同样表达了反对“加拿大方案”的政策立场。尽管美国、加拿大同欧洲国家举行了一系列会谈，但欧洲国家反对“加拿大方案”的立场并未改变。在4月初的会谈中，美国和加拿大共同向英方施压，希望英国接受“加拿大方案”。但英方再度拒绝，同时重申6海里领海主张，反对有关毗连区的任何方案。美国和加拿大立即指责“英国方案”是危险的游戏，将引发更大的政策争论，严重损害传统的3海里领海规则，进一步削弱“加拿大方案”获得通过的机会，刺激苏联、东欧国家、拉美国家和中东国家坚持12海里领海诉求，进而招致海洋法会议无果而终。对于美国和加拿大的指责，英方不为所动。面对海洋法会议的谈判僵局，美国认为，以领海宽度为中心的争论极有可能导致海洋法会议的失败。为调和“加拿大方案”“英国方案”和“墨西哥方案”（将领海宽度限定在3海里到12海里之间）的分歧，美国于4月15日提出新方案（“美国方案”），主张确立最大限度6海里领海和最大限度6海里毗连区（含毗连渔业区）。美方声称，美国的目的是维护窄领海原则，抑制宽领海诉求，同时满足相关国家的渔业利益。鉴于“美国方案”的主旨是维护对西方国家有利的窄领海原则，因此，除英国之外的多数欧洲发达国家表示原则认可，但主张12海里领海的发展中国家以及苏联和东欧国家却持反对立场，导致“美国方案”无法获得多数支持。由于分歧巨大，联合国第一次海洋法会议未能就领海宽度和毗连渔业区问题达成协议。4月27日，联合国第一次海洋法会议举行最后一次全体会议，通过四个公约以及相关决议和文件。4月29日，相关国家签署《领海及毗连区公约》《公海公约》《渔业及公海生物资源养护公约》和《大陆架公约》，联合国第一次海洋法会议宣布结束。领海和沿海渔业问题是国际海洋议程中最关键的问题之一，实际上，促使各国提出更宽领海诉求的动机很大程度上正是出于对渔业问题的关心。作为政治妥协的产物，《领海及毗连区公约》对国际海洋谈判中争论最激烈的两个议题———领海宽度和毗连区渔业问题———均未作出明确规定。一方面，相对于领海概念的确立，关于领海宽度的争议更为复杂，领海宽度本身就是国家间关系中长期争论不休的问题，而以《杜鲁门公告》为肇引的渔业保护区问题和大陆架问题则导致领海宽度之争更趋复杂化，是有关国家在领海宽度和毗连区渔业问题上的分歧难以调和的重要诱因。另一方面，在联合国第一次海洋法会议围绕毗连区的谈判中，毗连渔业区是争论最多的议题，发展中国家和部分发达国家均主张将渔业问题纳入毗连区的范畴。基于渔业利益的考量，英国从一开始就强烈反对毗连区的设立，尤其反对毗连渔业区概念。作为包括美国在内的有关国家对英妥协的产物，关于毗连区的规定更多体现了英国的立场。至此，《杜鲁门公告》引发的渔业保护区问题以及与之相关的领海宽度问题依然悬而未决，围绕领海制度和渔业制度的博弈仍将继续展开，统一的领海宽度界限和渔业区界限成为联合国第一次海洋法会议最突出的遗留问题。同时应当看到，尽管争论异常激烈，但《领海及毗连区公约》就领海宽度和毗连渔业区之外的领海议程达成协议，第一次确立了毗连区在国际法中的地位，标志着毗连区制度的建立，从而充实并丰富了国际海洋议程。相较于国际海洋的其他议程，公海自由是世界各国公认的政策理念，是传统海洋自由制度的核心组成部分，同时也是作为海洋大国的美国始终关注的海洋议程。作为世界历史上第一个关于公海的制度安排，《公海公约》为包括公海自由原则在内的公海制度奠定了基础。在邻接美国的公海区域建立渔业保护区是《杜鲁门公告》的重要内容，也是引发毗连区渔业问题和公海渔业纷争的源头。作为国际海洋关系中具有悠久历史的传统领域，渔业问题关乎各国经济利益，世界各国都将海洋渔业权益作为海洋权益中一项不可分割的重要权益，因此是国际海洋议程中最错综复杂的问题之一。随着《杜鲁门公告》的出台，战后渔业问题不仅与领海问题相关，而且牵扯到毗连区和大陆架事务，同时又涉及公海生物资源养护以及相关的国际合作。从某种意义上讲，公海渔业及相关问题的纷争和对峙是20世纪50年代国际海洋关系的重要特征。围绕海洋渔业问题，美国同拉美国家和英国展开了长期的抗衡，各方立场尖锐对立。鉴于此，《渔业及公海生物资源养护公约》对渔业权益的划分仅仅要求有关各方谈判解决，但并未规定谈判规则，尤其没有赋予沿海国以排他性的渔业权利，有关国家围绕海洋渔业资源和渔业权利的较量仍将持续进行。另一方面，作为第一个全球性的公海渔业公约，《渔业及公海生物资源养护公约》延续《杜鲁门公告》在名义上所宣示的渔业资源保护理念，进一步彰显了公海生物资源养护的国际共识。鉴于此，《渔业及公海生物资源养护公约》是公海渔业管理的一个转折点，公海渔业资源养护成为国际海洋制度的一个重要组成部分。从这个意义上讲，《渔业及公海生物资源养护公约》是联合国第一次海洋法会议最突出的成就之一。毫无疑问，联合国第一次海洋法会议通过的《大陆架公约》是有关国家运用国际立法方式界定大陆架涵义及其范畴的第一次重大努力。随着《大陆架公约》的签署和生效，世界海洋史上第一个大陆架制度得以建立。作为国际海洋制度的创新，《大陆架公约》的主要原则和规则体现了《杜鲁门公告》的构想，是《杜鲁门公告》政策原则的国际性延伸和拓展。从发展中国家的角度来看，《大陆架公约》的制度规则为专属经济区议程的设立开辟了道路。鉴于此，《大陆架公约》堪称联合国第一次海洋法会议达成的四个公约中最重要的一个公约。总之，面对源于《杜鲁门公告》的诸多海洋争议，美国无法单独解决，不得不转而依托联合国这一多边平台。与此同时，《杜鲁门公告》引发的一系列海洋问题和海洋争端同样是有关国家寻求借助联合国平台构建国际海洋制度的政策动因。在联合国第一次海洋法会议期间，领海宽度问题、毗连区渔业问题是美国同有关国家博弈的核心议题，与之相关的分歧是制约谈判进程的关键因素。作为谈判妥协的产物，联合国第一次海洋法会议通过4个多边公约，程度不等地改变了基于格劳秀斯传统的海洋自由制度。由于利益纠葛错综复杂，相关公约未能解决领海宽度问题和毗连区渔业问题，对公海渔业资源及其纠纷的规定亦是原则性和框架性的。同时应当看到，依托联合国第一次海洋法会议的谈判成果，领海及毗连区制度、公海制度、公海生物资源养护制度、大陆架制度等海洋制度初现端倪，尽管初创时期的海洋制度尚不完备，但联合国第一次海洋法会议及其确立的相关制度毕竟为战后国际海洋关系的发展变革构筑了制度议程和谈判框架，标志着战后国际海洋制度的缘起。综上所述，以1945年9月美国出台的《杜鲁门公告》为肇端，国际海洋事务成为战后国际关系中一个争论激烈的领域，进而触发了战后国际海洋制度的建构历程。在此期间，美国始终发挥着重要作用，是战后国际海洋制度谈判进程的肇引者和推动者。第一，《杜鲁门公告》不仅引发了大陆架问题的广泛争论，而且再度激活了传统的领海及领海宽度之争和渔业争论，成为引领战后国际海洋制度变革的先声。第二，在美国同拉美国家以及英国的早期谈判中，《杜鲁门公告》引发的领海及领海宽度、毗连区渔业等海洋问题，始终是有关各方海洋谈判的主题。第三，在联合国第一次海洋法会议期间，领海及领海宽度、毗连区渔业问题同样是美国同相关国家争论的焦点，是制约谈判进程和谈判成果的核心议题，再度展示了《杜鲁门公告》设置的海洋议程以及美国政策立场对国际海洋制度建构的波及力和影响力。从这个意义上讲，《杜鲁门公告》不仅引发了广泛的海洋议程和海洋争论，而且还以令人意想不到的方式促使有关国家和联合国开始制定新的国际海洋规则，寻求构建普遍性的国际海洋制度。基于此，在战后国际海洋制度的缘起中，美国发挥了议程引领和谈判推动的作用。
作者舒建中，历史学博士，南京大学历史学院、南京大学-约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心教授；李婷婷，南京大学历史学院博士研究生
原文载《史学月刊》2023年第9期，注释从略。