陈俊杭、戴宇||明治政府对自由民权运动的镇压——以国事警察的活动为中心
陈俊杭，吉林大学东北亚研究中心博士研究生。
戴宇，历史学博士，吉林大学东北亚研究中心教授。
摘 要：
明治政府为侦查士族叛乱阴谋而成立了从事秘密探查的国事警察，后为镇压自由民权运动而赋于了国事警察以监管言论的职能，不久将其更名为高等警察。明治政府及警视总监通过国事警察的情报活动掌握民权派的动向，并据此指示国事警察执行镇压对策。国事警察的活动不仅侵害民众的自由权利，而且阻碍近代日本民主运动的发展，更暴露出明治政府依靠警察对民权和民主运动的镇压来维持其统治的本质。
关键词：明治政府;士族叛乱;国事警察;自由民权运动
明治时期，日本政府建立了严密的警察制度，授予警察监管社会各领域的权力。其中，从事镇压反政府运动的警察组织为国事警察，后被更名为高等警察,是后来的特高警察之起源。目前日本学界对国事警察的研究并不多。其中，后藤靖主要研究了自由民权运动和警察活动的关系，荻野富士夫和福泽真一从警察制度史的角度进行了研究，大日方纯夫则围绕自由民权运动和国事警察制度的关系进行了研究。国内已有学者研究日本在台湾设立的高等警察，而在日本本土国事警察及高等警察研究方面，除了王春芸的学位论文《昭和前期的思想统制体制研究》作了简略介绍外，尚无专门研究。因此，对国事警察及高等警察的研究尚有开拓空间。本文在既有研究成果的基础上，依据日本警视厅编纂的《警视厅史稿》《厅史编纂资料》《警视厅资料 国事警察篇》,以及日本学者整理的明治时期警察史料汇编，以明治维新时期日本政府如何建立新的统治制度为视角，尝试论述明治时期国事警察的起源、机构、职能，及其对自由民权运动的情报搜集活动与镇压措施等，以阐明日本近代国家如何利用警察制度统治社会。
维新之初，明治政府逐步建立了新的统治制度。在此过程中，统治者尤为重视近代警察制度的建设。警察干部川路利良在建设警察制度的意见书中写道：“警察乃治国之平常医术，如人之养生，以此保护良民，培养国家元气者也。故自古欲兴隆帝业，扩张版图者，必先注意于此。”而大久保利通则认为：“为强化帝权，必先强化警察力量。”可见，当时统治者认为建设警察制度对强固“帝权”即天皇制政权来说具有重要意义。与此同时，经历了幕末政治斗争的国内形势并不稳定，而明治政府的一系列改革政策引起的社会矛盾，也诱发了反政府运动。故明治政府需要利用警察制度来稳固动摇不安的社会秩序。其中，侦查士族破坏阴谋是明治政府面临的紧急课题。当时保守士族为抗拒新政策而诉诸刺杀和暴动，由此发生了一系列事件：1869年2月横井小楠被刺杀，同年9月兵部大辅大村益次郎被刺，1869年11月至1870年2月长州藩兵制造暴动，1874年2月“佐贺之乱”爆发，等等。因此，明治政府在成立警视厅时，就设立了从事探查反政府阴谋的国事警察。
所谓国事警察，其概念最早出现于明治政府1874年颁布的《警视厅职务分工及事务章程》中。其中，第一章《职务分工》规定了警视厅长官警视长的职责，如“有关国事警察的事务，应直接受正院的指令”,该项规定中便有“国事警察”一词。对“国事警察”职责的规定则见于第二章《章程》。该章第一条规定“行政警察”的职责为“预防危及人民之凶害，保全社会之安宁”。第二条规定：“其职责分为权利、健康、风俗、国事四项：第一，保护人民之权利，使之安心营业；第二，看护健康，保护生命；第三，制止放荡淫逸，纠正风俗；第四，暗中搜查、防备国事犯。”从中可看出行政警察的四项基本职能是保护民众权利、维护民众生命健康、纠正社会风俗、镇压“国事犯”即政治犯。其中，“国事”和“国事警察”概念相关联，换言之，国事警察的职能是镇压“国事犯”即政治犯。可见，国事警察属于行政警察之范畴。
而体现国事警察概念的组织便是警示厅内设立的“安宁课国事挂”,其职能是对“防备国事犯”的具体化：监视以公司等名义聚集人群者、无固定收入的寄居者、监督武器弹药的搬运和预防混乱事态的发生。就其概念和职能而言，国事警察的主要活动是秘密探查叛乱阴谋，具有秘密警察的性质，其最初侦查对象是反政府的士族。
在西南战争结束后，自由民权运动取代士族叛乱成为最主要的反政府运动。早在1874年，板垣退助等人便向太政官左院呈递《设立民选议院建议书》,批评官僚专制，要求开设民选议院，由此揭开了自由民权运动的序幕。最初的民权派是少数士族，其主要活动是在报纸和杂志上进行论战。在1877年即西南战争结束后，民权运动迅猛发展，参与者由士族扩大到了一般民众，而且还出现了政治集会和请愿运动等热潮。从1878年至1880年，民权派先后举办四次爱国社大会，并在第四次大会上决定将大会改称为“国会期成同盟会”第一次大会。会议同时选出代表，向政府递交请愿书，提出开设国会、减轻地税、修改不平等条约三大纲领。1881年10月，发生了“明治十四年政变”。随后，明治天皇颁布敕诏，约定于1890年召开国会，同时规定钦定宪法和主权在君的立宪原则。敕诏颁布后，民权派成立了自由党和改进党，竞相举行政治演说集会，扩大影响力，为首届国会的到来做准备。在此过程中，言论成为攻击政府最主要的手段。
为应对此形势，明治政府扩大了国事警察的职能范围。1881年1月，政府制定新的警视厅制度，规定警视厅长官为警视总监，警视厅内设立内局、第一局、第二局等部门。其中，内局之下设有第一课至第四课：第一课管辖“国事警察”事务；第二课管理政治结社与集会，报纸、杂志及图画的刊行，广告和演剧；第三课管理枪支弹药和外国人事务；第四课管理总监的来往文件。虽然该章程写明第一课管辖“国事警察”事务，但实际上内局整体都可谓是国事警察机构。与此前的“安宁课国事挂”相比，新设立的内局具有监管政治结社与集会，报纸、杂志及图画等言论活动的职能，显然这是针对民权派的活动而作出的改动。此后明治政府又多次调整国事警察机构：1882年6月21日，内局之下新设第一部和第二部，原属内局的第一课、第二课和第三课转移到内局第一部,内局第一部由此成为了国事警察机构。1885年7月3日，警视厅内新设第三局。第三局下设第一课和第二课。其中，第一课负责管辖政治结社与集会，报纸、杂志和图画刊行，宗教和墓碑管理；第二课负责外国人事务，监管枪支弹药。由此可知，第三局的职能实际上是吸收了原内局第一部的第二课、第三课的相关职能。可见，国事警察监管言论的职能已基本具备。
经过数次的机构调整，明治政府决定将“国事警察”更名为“高等警察”。1886年5月4日新公布的警视厅制度规定，第三局掌管有关政治结社与集会，报纸、杂志、图画的刊行，墓碑管理等“高等警察”事务。由此，“高等警察”代替了此前的“国事警察”。关于更名原因，日本学者曾指出两点：第一，相对于卫生风俗等，国家统治秩序的维护则更为重要，所以将行使这一职能的警察称为“高等警察”。第二，“国事警察”一词侧重于警察对内乱阴谋的探查，而“高等警察”这一称呼能够涵盖一切关系到国家统治秩序的活动，能够克服前者概念上的狭隘性。可以说，基于国事警察职能的扩大，明治政府相应地更改了其名称。
虽然国事警察的重心转向监管言论，但秘密探查政治犯的职能并未因此而消失。根据1885年1月内局副局长三桥胜到向警视总监提出的意见书，可知当时内局第一课即管辖“国事警察”事务的机构便从事侦查活动。据三桥回忆，内局第一课成立之初仅有2名成员，到1884年时已增至4名，其中1名“准判任御用挂”和1名巡查的薪俸从侦探费中支出。日本学者认为此两人实为侦探。由国事警察更名为高等警察不久，官僚久米金弥将曾在警察培训机构讲授的内容整理为《高等警察论》并公开发行。他将“监视威胁国家的人物和党派，侦查其阴谋”列为高等警察活动之一。监视和探查是获取反政府运动相关情报的主要途径，因而是国事警察的重要活动之一，后来特高警察使用密探从事特务活动，便源于此。
国事警察在行使上述职能时，需在中央政府及警视总监的指挥下，以警察署的第一线行动为基础进行活动。据1881年警视厅章程规定，警视总监作为警视厅长官管辖东京府内一切警察事务,警视厅内各局局长遵照总监的命令管理各部门事务。据此可知，警视总监指导国事警察。该章程还规定，警视总监在国事警察事务方面接受大臣的指挥。而国事警察被更名为高等警察后，这一指挥体系也没有变化。1886年5月4日的警视厅章程则规定：“总监在高等警察事务方面直接受总理大臣的指挥。”然而如后文所示，警视总监在实际中遵照内务省指示来指导国事警察的活动，且警视总监亦可据实际情形自主制定监管制度，指导国事警察。
警察署作为基层警察机构也参与国事警察事务，具体表现为从事秘密探查和监管集会。据1881年《警察使临时指南》第七条规定，警察署长官警察使“在探查政治犯时，应向总监或内局局长报告；情况紧急时，可临机处理后再报告”。据此可知，警察署在进行秘密探查活动时需向国事警察报告，而监管政治集会也是警察署的重要活动。明治政府于1880年公布的《集会条例》规定：政治结社及集会需向警察署申请；警察署派警察傍听集会；若认定集会危害“公众之安宁”,或有其他违禁行为时，警察可勒令中止或解散集会。警察署成为了监管政治集会的第一线执行者，实际操作中则在国事警察的指导下进行监管活动。1883年6月18日，警视厅命令警察署在审批政治集会申请时，需和内局局长协商。国事警察被更名为高等警察后，亦同样指导警察署对政治集会的监管。1887年4月27日，警视总监向警察署下达新的规定，要求警察署在审批集会申请时需和第三局商议；警察署长(警察使的后身)若认为有必要亲自傍听集会演说时，需与第三局商讨；等等。可以看出，警察署根据警视总监的指示，从事秘密探查活动，监管政治集会，同时向国事警察报告，并接受后者的指导，事实上充当国事警察的耳目。
由上可知，国事警察在中央政府及警视总监的指挥下进行活动，表现出高度集中的垂直体系。明治政府正是依靠这一点，严密监视自由民权运动。
国事警察镇压自由民权运动的第一步是搜集民权派的相关情报，掌握其思想和行动，主要途径是派遣密探进行监视，以及利用警察署的侦查能力。搜集的情报经由警视总监呈报至中央政府，而后政府及警视总监制定一系列的镇压措施。
国事警察机构即内局当中，第一课除任命1名“准判任御用挂”和1名巡查进行侦查外，还利用数名密探搜集情报。三桥胜到在其意见书中报告了密探的活动方式：“以往设立密探若干人，用尽各种方法监视各政党党员及过激不呈之徒的言论举动。这些密探是根据他们各自的人品和特长，打入被监视者内部。因此，他们不能进入官衙。即使是官吏的私宅，若非深夜等时间，也不能随意进出。所以，他们的报告基本釆用匿名信件的方式。”由此可知，密探是以潜入民权派内部的方式来搜集情报，并通过匿名书信报告情况的。
至于密探在民权派内部搜集情报的具体途径及其“成果”,可通过对密探报告书的分析得以了解。近代日本政府公文汇编《公文别录》中的《机密侦探书之一》收录了1882年至1884年的密探报告书。从这些报告的内容来看，密探获取的情报可大致分为两类。
第一类是民权派的政治议论。例如，右大臣岩仓具视去逝后不久，民权派对此事的议论便出现在密探报告书中：“自由党员加藤平四郎说：‘岩仓前右府(指岩仓具视——引者注)是臣下。政府因为臣下去逝而废朝，有这种事情吗?’森胁直树说：‘从未听说过。’加藤说：‘不仅如此，政府还为他举行国葬，而且用的是我们的膏血，真是岂有此理。’”除对内政的谈论外，民权派对重大外交问题的议论也为密探所注目。例如，森胁直树在一次讨论会上就甲申兵变及日本政府的处理方针所发表的演说就为密探所记录：“讨论会从十二时三十分开始进行，众人就席后，森胁直树对众人发表演说：‘当今日清韩的纷争正是我国生死存亡之时，然而即使是遇到这样的大事，我囯人民却无法就政府处理方针的是非曲直发表议论……虽说这是外交上的重大事件，但政府的处理未能让国民满意，实在令人切齿扼腕。’”从上述内容可看出，密探通过监听民权派成员日常闲聊和讨论会的途径搜集情报。其中，对日常闲聊内容的监听表现出了密探活动的阴险性和无孔不入的特点。
第二类是民权派的行动动向。此类情报多为活动计划，其中对密探而言最重要的是攻击政府的计划。例如，一份报告称，近来矢野文雄强调萨摩阀和长州阀之间因政见分歧产生不和，“企图离间出身萨长的显贵”。他还吩咐地方党员向民众揭露这一内幕。向公众曝光政府内部不和是攻击执政者的手段之一，因而矢野的这一举动为密探所记录。该报告还记录了矢野的其他攻击计划：“又据说矢野曾在秘密谈话中说，‘关于煽动下层人民的方法，我想举行演说会，向民众说明政府在经济上的粗暴政策，使政府失去民众的信任’,等等。”从“据说”一词可推测，密探通过与改进党员交谈或监听其言论的途径探知矢野文雄的动向。
除攻击政府的计划外，民权派在其他方面的活动也受到了密探的严密监视，例如自由党员对筹款方案的讨论。据密探的记述，1883年7月12日，自由党常议员加藤平四郎等人围绕资金募集计划召开了会议。星亨在会议上表示，板垣退助曾主张以开设出版公司和武馆的名义动员党员筹集资金，星亨本人则建议在此基础上增加新措施：让党员一次性提供资金，并对提供十元以上的党外支持者给予证券，三至五年后返还。大井宪太郎则主张增加筹款名义，即开设银行。星亨和大井的主张得到了中岛又五郎和宫部襄的认可。同月14日，星亨、宫部襄、斋藤壬生雄和加藤平四郎等人就政府是否会干涉银行事业展开讨论。8月12日，常议员会议经过讨论，确认了此前已拟定的筹款者名单及各自的目标金额与活动区域。从上述内容中可看出，监听政党内部会议是密探搜集情报的另一途径，同时也可看出密探对政党会议的监视和记录颇为细致。与会者的姓名、发言内容和决议均为密探详细记录。此外，密探还记录了板垣退助就外国人在日本内地杂居问题发表演说的计划、自由党武馆的选址、运动会的举办等活动，也可看出国事警察并未对密探提出明确的情报搜集范围，仅要求尽可能提供更多的情报，这表明国事警察对民权派的监视具有全面无遗的特点。
国事警察在获得上述情报后，必须向中央政府报告。其具体程序是：警视总监将报告书进呈至太政大臣，再由内阁书记官将其提交至各大臣和参议供其阅览。明治政府正是通过这一流程掌握了民权派的相关情报。
国事警察搜集情报的另一渠道是利用警察署的侦查能力，而警察署搜集情报的主要途径是派遣巡查和密探进行探查。1885年12月吾妻桥警察署向警视总监三岛通庸进呈的文件，反映了前者的实际情况。该文件写道，自从今年(1885年)8月稻垣示迁入该警察署辖区以来，该署立即派遣两名巡查对其进行探查；自由党的武馆有一馆迁移至辖区后，该署派出4名巡查进行监视；另外还任命1名警部每天向第三局报告稻垣示和有一馆的状况。自从接到加强侦查活动的通知后，该署正着手雇用2名密探。该文件表明，警察署动用巡查和密探监视民权派，并向国事警察机构报告其情况。国事警察更名为高等警察后，其情报搜集的途径也主要依靠警察署及其密探的侦查。当时高等警察的情报活动体系反映在第三局和警视总监对警察署下达的通知中。1887年2月，第三局通知各警察署长，以往“国事侦探费”的发放没有固定的日期，从今以后每月17日发放经费。该通知提及的“国事侦探费”是指用于密探活动的经费。同年5月，警视总监下达《机密通信内部规则》,其主要内容为：若有可疑或危险人物进入警察署辖区时，警察署应对其严加监视，并向第三局长报告其姓名；监视对象迁入其他辖区时，应向第三局长报告，同时向该辖区警察署通报；后者接到前项通报后，应着手进行侦查，同时向第三局长报告。从上述通知可看出，警察署的情报活动在高等警察和警视总监的指挥下进行，高等警察通过警察署的报告掌握监视对象的行踪。
除派遣巡查和密探进行探查以外，警察署搜集情报的另一种途径是实行投宿登记制度，以掌控民权派成员进入首都的情况。1887年，外务大臣井上馨的妥协性修约草案披露于世，引起了民众的强烈不满。于是，民权派利用这一形势于同年发起了要求修改不平等条约、减轻租税、实现言论与集会自由的“三大事件建白运动”。在此次政治运动中，时称“壮士”的民权派激进青年从各地涌入东京，进行各种抗议运动，使东京成为了运动中心。然而，警察署依凭巡查和密探的活动却难以监控日益激增的进京壮士。为此，警视厅从壮士的投宿地点入手，釆用新的手段搜集情报。
1887年10月13日，警视厅制定了《旅店营业监管规则》,规定了旅店营业种类和营业者的义务。该规则将旅店营业分为旅客住宿、寄宿和柴钱住宿三类。营业者须接受警察署的监管，除了开业前需向警察署申请外，还要求上报住宿者的信息。旅客旅店和柴钱旅店需作投宿者名薄，加盖警察署公章，要求投宿者亲笔填写其族籍、住所、姓名、年龄和职业等个人信息。旅客住宿营业者需向警察署报告到访者和出远门者的信息。寄宿旅店营业者在有人寄宿、搬迁或出远门时，需和寄宿者共同签名，向当地警察报告，还需在店铺门面公布寄宿者的族籍和姓名。《旅店营业监管规则》的制定不仅是为了规范旅店行业，而且也具有搜集壮士情报的作用。但警察署仅靠这一规定只能掌握在旅店投宿者的情况，而无法获悉在同伴家里住宿的壮士。于是警视厅在10月19日修改了《留宿人申报规则》。该规则规定，若家有进京者留宿，户主需向警察署报告；住宿者返乡、搬迁或继续寄居时，户主需在24小时内上报。对于上述两项制度的作用，《警视厅史稿》认为：“掌握辖区内人们的出入情况，对警察来说是非常有必要的。”通过这一系列制度的实施，警察署便能获悉进京者的身份以及活动轨迹,从而掌握民权派的活动范围。
综上所见，国事警察通过密探和警察署的监视活动，获取民权派各方面的情报，明治政府则以这些情报为线索实施镇压活动。
国事警察对民权派实施的镇压活动包括执行明治政府制定的法令、政策以及警视总监出台的监管制度。明治政府为压制民权派的言论活动而修订了《报纸条例》和《集会条例》,然而高压政策反而使民权运动趋向激进，同时也使部分民权派成员采取躲避法令的方式进行政治运动。针对民权派日益激进的趋势和灵活的运动方式，当局一方面依据上述法令强化对言论的监管，另一方面制定了新的镇压对策，企图将可为民权派所利用且尚未受法令管束的社会活动置于严密监管之中。最终，明治政府出台《保安条例》,彻底镇压了自由民权运动。
“召开国会敕诏”颁布后，民权派开展政党活动，其影响力日益扩大。明治政府为压制民权派的言论活动而修订法律。1882年公布了《集会条例》,追加规定，如警察解散集会后，内务卿可对演说者作禁止其一年内在全国各地演说的处罚；警察可监管学术等非政治演说，若学术演说会谈论政治，可将其视为未经许可的政治集会而作出处罚。政府还于1883年修订《报纸条例》。新条例除沿袭报纸发行许可制和禁止“妨害治安”的报道内容等规定外，还增设新的规定，如报纸因内容违禁而触犯法律时，对报社所有者、社长、编辑人、印刷人、作者和译者作共犯处理，等等。修订后的条例沉重地打击了民权派的言论活动，但也激起了民权派的反抗意识。为逃避法律干涉，民权派改用新的方式宣传激进思想，如有的报纸用符号、倒向印刷、删除部分文字等隐晦的方式发表批评言论,有人伪装成虚无僧进行宣传。更为激进的反抗方式则是武装暴动。从1884年起，自由党地方党员在各地制造了一系列暴动事件，如“群马事件”“加波山事件”“秩父事件”等。针对民权派运动日渐激进的趋势，警察当局釆取措施严加镇压，意欲阻止民权思想刺激民心，从而防止激进运动迭起发生。
其一，依据《集会条例》强化对演说会的监管。如前所述，修订后的《集会条例》规定警察可监管非政治性集会。政府追加这一规定的目的是防止民权派以学术演说为名举行政治集会。在自由民权运动逐渐激进的背景下，警察当局对各类演说会持警觉态度，便依据上述条款实施监管。例如，当时在东京，幻灯演说会作为新兴的演说活动逐渐兴起。其演说主题多为学术或教育，与政治无关。但此类演说会也引来了高等警察的监视。1886年8月28日，第三局长通知各警察署，最近东京府内有旧自由党党员参加幻灯演说会，今后应密切注意参与者的动静和演说题目。高等警察要求警察署监管幻灯演说会的原因是担心民权派的参加使演说会变成宣传反政府思想的活动。
其二，在现行法令以外制定新的镇压对策，如监管报纸批发和禁止伪装成虚无僧进行的宣传活动。明治政府虽然修订了《报纸条例》,但并未能彻底压制报纸的批评言论。警视厅也不得不承认这一事实：“虽然《报纸条例》早已有之，已有著作、编辑、印刷和发行等方面的严格规定，但一些报纸的报道逐渐激进起来，损害安宁秩序的危险性并不小，尽管予以禁止、停止或没收的处罚不断出台，但仍有人试图逃避惩罚。”警视总监依据这一事实，决定将执法对象从原属《报纸条例》监管范围的报纸发行者扩大至同条例并未规定的报纸批发者。1886年1月，警视总监三岛通庸命令各警察署监管从事批发报纸、杂志和杂报的营业者。营业者应向当地警察署申报其族籍、住所、姓名，以及批发的报纸种类等情况。若个人信息有变，或批发的报纸种类有增减，或停止营业时，应及时向警察署申报。警察署则向警视厅第三局第一课报告相关情况。若批发营业者不申报时，警察署应对其予以处罚。这一规定显然是以补充《报纸条例》的方式加强对报纸的监管，其目的是全面阻止民权派报纸的流通。
由于报纸和集会等发表政见的途径被堵塞，一些民权派成员遂以伪装成虚无僧等其他秘密方式来展开活动，但这种活动被警察当局察觉。1886年1月16日，警视总监通知警察署：“近来有人假扮成虚无僧到各处活动，今后一经发现，应予以制止。”对于这一规定出台的背景，警察署作出如下解释：“(民权家)高呼自由民权，东奔西走许多年，以至于家产逐渐破败，加之各政党统制混乱，四分五裂，他们便不再意气昂扬。其结果是自暴自弃……也有的人隐遁起来，装扮成虚无僧而在各地活动，以激进的言行煽动民心，这种情况并不少。”可见，这一运动方式也未能摆脱警察当局的监控和镇压。
虽然国事警察实行了上述措施镇压自由民权运动，但民权派仍试图突破警察的压制。在“三大事件建白运动”期间，民权派为绕过警察干涉，采用以下方式进行政治运动。
第一，以运动会为名进行游行示威。早在1887年8月初，民权派壮士开始聚众示威。8月1日，旧自由党人林包明组织壮士在靖国神社内举行“谷君名誉表彰运动会”,表示声援反对井上馨修约草案的谷干城，随后以游行示威的方式到访谷干城的宅邸，向其高呼“万岁”的口号。《明治政史》对此类活动解释道：“运动会正如字面所示，即人们为了活动身体而聚众郊游，或者是学生为举办体育活动而进行列队运动。这种活动和治安毫无关系，警察也没有理由干涉。但是当时有政治意图的人巧妙地利用运动会，将其变为用于表达思想和政治宣传的游行示威，其往往带有过激粗暴的行为。”此后，民权派壮士频繁举行这类示威活动。
第二，强求面见官员进行陈情。壮士强求会见的对象是伊藤博文、井上馨、山县有朋等政府大臣，其提出的要求包括劝告井上馨辞职、首相不可兼任宫内大臣、给予人民政治自由等。但井上和伊藤并未接见;山县虽同意会见壮士，但对后者所提出的要求不作答。迫于压力，井上馨于9月17日辞职。政府人事的变动反而起到了鼓舞民权派持续叩门陈情的作用。
第三，秘密印刷和散发批评政府的宣传册。这些宣传册包括板垣退助、谷干城、胜海舟和被明治政府聘为法律顾问的法国人布瓦索纳德等人的意见书，《西哲梦物语》等。其中，板垣的意见书批评官僚专制的弊端，谷干城和胜海舟的意见书批评内政外交上的时弊，布瓦索纳德的意见书批评井上馨修约方案的危害性，《西哲梦物语》是由格奈斯特讲义笔记、普鲁士宪法和日本宪法草案组成的宣传册。格奈斯特讲义笔记是1885年伏见宫贞爱亲王跟格奈斯特学习宪法时其随从所作的讲义笔记；日本宪法草案是被明治政府聘为顾问的德国法学家勒斯勒尔所作的参考资料，而非真正的宪法草案。当时明治政府正在秘密草拟宪法，但民权派却取得讲义笔记和勒斯勒尔草案，再和普鲁士宪法合订成册并秘密散发，欲通过揭露明治政府仿效德国宪法建立专制制度的计划，阻止执政者制定宪法。在上述文件中，宪法草案的泄漏对政府冲击最大，这是因为宪法草案是国家最高机密。
面对民权派的新攻势，内务省和警视总监釆取了一系列新的镇压措施。第一，针对壮士屡屡叩门陈情的抗议活动，内务省于9月29日下达禁令，禁止以提出建议为由强求会见官员。第二，为了打压以运动会为名义的示威活动，警视总监在11月10日制定了室外集会监管规则，强行规定所有室外聚众活动或大众列队运动需经警察署批准；举办者需向警察署申报活动日期、地点和通行路线；但官立学校、公立学校举行的活动，或是婚礼、葬礼等按习俗举行的活动不在此规定之内。该规定是以补充《集会条例》的方式将民权派的一切室外聚众活动置于监管之下，从而进一步束缚了抗议运动的开展。第三，侦查反政府宣传册散发者。据《自由党史》记载，当时宣传册流传很快，“即使侦探严加搜查，也无法阻止。政府狼狈不堪，于是增派特务。但特务一追踪，壮士就立即躲避，双方如捉迷藏一般相互周旋，就这样运动一天天地激烈起来”。
尽管政府的镇压措施愈加严厉，自由民权派仍丝毫没有退缩，还计划派片冈健吉和星亨会见伊藤首相。对此政府在12月26日公布《保安条例》,并依据该条例的第四条，将民权派的领导者和壮士们驱逐到距离皇宫3里以外的地方。
《保安条例》第四条的内容是对于居住或寄居距离皇宫或行宫3里以内者，在被认为具有密谋或具有教唆内乱的危险性，或被认为有妨害“治安”的危险性之时，警视总监或地方长官经内务大臣认可，可限定日期或时间命其离开，3年以内禁止在同一距离内出入、寄居或居住。第四条的执行有赖于对抗议者的身份、行踪轨迹和投宿或居住地点的准确把握。高等警察正是通过前述警察署和密探的监视、投宿登记制度把握了进京壮士的情况。警察署以这些情报为线索，派遣巡查传唤壮士，命其离开东京。至此，明治政府镇压了“三大事件建白运动”,自由民权运动事实上也由此宣告结束。
国事警察对自由民权运动的镇压维护了明治政府的统治，但同时也极大地侵害了民众的自由和权利。
首先，国事警察的镇压起到了压制民权思想对民心的刺激，抑制其诱发激进运动的作用，有利于政府统治。虽然自由民权运动的主流是非暴力运动，并无意推翻政府，但对于执政者而言，宣扬天赋人权、批评藩阀专制的思想不仅在道义上对政府构成巨大压力，而且其对社会的影响造成了难以控制的局面。第一，民众基于权利意识，动辄对抗政府。如岩仓具视在一份意见书中称，民权派的言论热衷于“对抗政府、妨害施政”,已造成“不易控制的局势”。“无论是演说场的演讲，还是报纸上的论争，总是僭越名分，背逆政府，无处不结党营私。”再如山县有朋在向警察下达的训令中也言及民权派对民心的影响：“近来民间的议论者成立各自的政党，结成团体，发表政论。自此以来，社会人心为之一变，往往喜欢新奇之说，其中鼓吹自由之说的论者变得急躁激进起来。”自由民权思想开启了民众的权利意识，激起了民众对政府的批判，这不利于政府对社会的控制。第二，部分壮士因受民权思想的刺激而诉诸暴力抗争活动。在传入日本的欧美民主思想中，卢梭的人民主权论为民权派提供了人民革命权和抵抗权思想。这些思想对民权派产生了一定的影响。当时自由党的一些成员持有革命思想，“一有冲动就催醒了在他们心中休眠的‘变乱’思想”。在1884年至1885年，这些激进分子在各地进行武装暴动。不仅如此，在“三大事件建白运动”中，也有部分壮士进行暴力斗争。如有的壮士企图在路上袭击大臣，有的携武器在公园聚众示威，甚至和警察发生冲突。明治政府正是基于以上原因，动用国事警察打压民权运动，从根本上说，打击的是自由民权思想。
其次，国事警察使用密探的情报活动侵犯了民众的自由权利，这也引起了社会舆论的强烈批评。当时的批评舆论主要体现在一些知识分子在报纸上所发表的文章中，这些文章主要有“政府的侦探员”(《邮件报知新闻》1881年11月21日至22日)、“论秘密侦探的弊害”(《东京横滨每日新闻》1883年5月23日)、“国事探侦之说”(《插图新闻》1887年11月1日至2日)等。这些文章的观点可归纳为两点：第一，密探监视活动使民众限入恐惧之中。如“论秘密侦探的弊害”一文认为，自由包括身心两方面，即行动上不受他人的妨碍，精神上在没有违法的背景下没有恐惧，两者俱存才是真正的自由。但是密探监视却使民众陷入恐惧，损害了精神自由。该文还引用一位英国人关于人身自由和密探不能两立的论述加以论证：“我们本应不受他人妨碍而自由活动；我们本应按照自己的思想行动，但我们的举手投足均为密探所注目；一言一语都被密探记录下来，用作告密证据；社交活动不就像合谋叛乱一样受到监视吗?谁能说我们有自由呢?……密探对人的监视犹如魔鬼缠身，使愉快的心境冷却下来，使快乐的想法破灭，使交友活动失去了乐趣，剥夺了一家团聚的欢乐。”第二，密探报告有不实之处，存在诬告无辜者的危险。如“政府的侦探员”分析了密探报告失真的原因：其一，密探在监视可疑人物时，预先将其认定为罪犯并窥探监视对象的意图和举动，结果产生种种臆想，以致于将无辜者列为嫌疑人；其二，密探未能提供有价值的情报时，便无法得到报酬，为此不惜夸大其辞，捏造事实，以此虚报功劳。这些文章反映出一些知识分子对明治政府使用密探的措施极为不满，也从侧面反映出密探在实际中将监视范围由民权派扩大到普通民众。这使民众和知识分子担心自身成为打击的对象，造成人人自危的恐怖氛围。可以说，国事警察的监视和镇压活动存在扩大打击面的危险性。
最后，国事警察不但侵害了民众的自由权利，而且阻碍了日后民主运动的发展。由于国事警察是在明治政府镇压自由民权运动的背景下发展起来的，因而其职能和活动的特点是通过限制民众的权利维护政权和统治体制，具有反民主性。基于这一性质，国事警察的存在束缚了日后民主运动的发展。明治末期从高等警察分离出来的特高警察对社会主义运动的残酷镇压充分反映了这一点。
明治末期，随着工人运动和社会主义运动的兴起，明治政府进一步加强了镇压体系。1906年，明治政府赋予了高等警察镇压工人运动的职能。1911年，政府在警视厅成立了特别高等警察课，简称特高课。特高课是从高等警察中分离出取缔爆炸物、镇压工人运动、审查报刊和墓碑碑文等职能而成立的，其镇压对象是社会主义运动和工人运动。“特别”一词表明日本政府对镇压社会主义运动的高度重视。在大正和昭和初期，特高警察以维护天皇制“国体”和侵略政策为目标，将社会主义运动镇压下去，封杀了追求民主与和平的进步诉求，起到了催化法西斯化的作用。可见，最初以镇压自由民权运动为目标的高等警察制度对日本近代社会产生了深远的影响。
明治初期，日本政府为镇压此起彼伏的士族叛乱，便成立了从事探查阴谋的国事警察。西南战争后，为镇压日益发展的自由民权运动，明治政府根据其运动方式扩大了国事警察的职能，使其监管政治结社和集会，审查图画和报刊。此时，源于秘密探查活动的“国事警察”名称已无法涵盖新增的职能，明治政府为此将其更名为“高等警察”,维护政权统治的警察活动正式形成。国事警察经由警视总监受中央政府的管辖，同时以警察署作为耳目，呈现出高度集中的垂直运作特征。
国事警察行使上述监管职能、进行镇压活动的前提是搜集民权派的相关情报，为此派遣密探潜入民权派内部进行监视，同时也利用警察署的探查能力，以此掌握民权派的思想与行动，并实施镇压对策。对策包括明治政府制定的法令与政策及警视总监出台的监管规定。明治政府通过修订《报纸条例》和《集会条例》,加紧压制民权派的言论活动，致使自由民权运动趋向激进化，也使部分民权派成员采取躲避法令干涉的方式进行活动。为此，当局制定了新的监管制度和政策，使监管体制更严密。
国事警察的镇压活动维护了明治政府的统治，但这极大地侵犯了民众的自由和权利，遭到民众的强烈批判。此后，伴随着国内民主运动的发展，在和社会主义运动的对抗中，高等警察中又分化出特高警察。特高警察对社会主义运动的镇压某种程度上促成了日本社会的法西斯化。从这一侧面来说，近代日本是依仗警察对社会的严酷控制和对民权的压制来维持政权的。
原文载《史学月刊》2024年第1期，注释从略。