李中庆||全面抗战前南京国民政府桐油统制的展开
李中庆，历史学博士
山东大学历史文化学院副研究员。
摘要：全面抗战前,作为军事战略物资的中国特产桐油跃居出口商品首位,但中国未掌握世界桐油贸易的主导权。南京国民政府试图对桐油实施统制,使之为其经济建设服务,同时成为其在国际舞台运筹帷幄的工具。在中德易货借款谈判中,德国向中国提出了大量的桐油需求,国民政府顺势推出桐油统制。全面抗战前的中国桐油贸易形成以汉口为中心,由外商掌控,以出口美、德、英为导向的市场格局。在不彻底改变原有社会结构的情况下实施统制,意味着政府力量强行嵌入原有的市场格局,势必会触及相关各方利益。为减少阻力增强统制成效,南京国民政府在制度设计上做了诸多安排,一方面以改良之名,渐行统制之实;另一方面由实业部牵头,联合地方政府与商人,希望以官商合办的形式将华商纳人统制体系,以节约统制成本。由于湖北地方政府与汉口中外油商持消极甚至抵制态度,英美政府不断提出抗议,使得制度设计在执行过程中发生变异。强势政策遭遇弱势执行,南京国民政府权力只是有限渗入桐油市场结构中，统制成效并未完全彰显。
关键词：全面抗战前;桐油;南京国民政府;出口贸易统制;中国植物油料厂
从1933年开始,南京国民政府推出一系列强势政策,将政府力量嵌入经济运行,以促进经济发展。至全面抗战前,南京国民政府已对能源、重要实业、交通等经济命脉实施统制,为其实现政治目标提供保证。就贸易统制而言,南京国民政府无论是经济发展还是扩军备战,都离不开外汇资金的支撑,而要想掌控、调配外汇资金,就必须对出口贸易实施统制。学界对国民政府出口贸易统制的研究主要集中于全面抗战时期,对于抗战前亦有所讨论。然而在不同时空环境下,同一主体推行的相同政策,由于影响变量不同,致使政策执行成效存在差异。因此探讨哪些关键因素影响了制度与执行之间的张力,是制度史研究的重要议题。全面抗战前南京国民政府桐油统制的实施过程可谓讨论该问题的典型案例。作为重要军事战略物资的桐油,全面抗战前跃居出口商品首位,在国际局势紧张的态势下深受南京国民政府重视。学界对国民政府与桐油产业关系的讨论,多集中于全面抗战时期的桐油统制和中美签订的“桐油借款”。然而全面抗战前,南京国民政府通过创立中国植物油料厂，已开始对桐油实施渐进统制,拉开了出口贸易统制和中美“桐油外交"的序幕,学界对这一重要历史过程尚未有系统研究。经济统制意味着政府将权力嵌入市场运行,势必重塑原有的产业格局,触动地方政府、中外商人、外国政府等相关各方的利益,国民政府统制筹划与实施过程中需与这些利益相关方反复博弈,这一互动过程很大程度上决定了统制的成效。黄宗智在研究清代法律史时强调制度表达与实践之间往往存在巨大的落差,朱英指出研究近代中国制度变迁史不能仅停留在制度文本和成效层面,应加强制度推行过程的研究,李金铮强调制度史研究应更为鲜活,进一步加强考察制度推行过程中影响文本的因素与成效之间的落差对制度史研究尤为重要。本文旨在通过探讨全面抗战前南京国民政府实施桐油统制与各方博弈的过程,透视政府经济政策与执行之间的张力,以期推进学界对南京国民政府出口贸易统制乃至整个经济政策执行的认识。
全面抗战前的桐油市场格局
桐油为中国特产,自古以来被用于舰船等的防水、防腐,而欧洲用的则是亚麻仁油。19世纪末,欧美发现桐油性能优于亚麻仁油,遂从中国进口,使之部分替代亚麻仁油,成为其工业用干油的主要原料之一。桐油出口欧美之初,多被用于舰船、枪炮的防水、防腐,至20世纪初,随着飞机的发明与应用日渐广泛,桐油在世界贸易中更加重要,市场需求量日益增加。在全面抗战前世界局势日益紧张的态势下,桐油成为各军事大国竞相争夺的对象之一,在二战前后的国际舞台上发挥了重要作用。
近代中国出口商品“向以丝茶与大豆为大宗”,由于印度等国丝茶的竞争趋于衰微,九一八事变后大豆落人日人之手,桐油在出口贸易中的重要性日益凸显。中国所产桐油大部分用于出口,1933年出口量近125万担,占全国总产量的73.13%。桐油出口占中国出口商品总值的比重由1932年的3.02%,增至1935年的7.22%,跃居出口商品首位,1936年又进一步增至10.40%。全面抗战前世界市场的桐油需求持续走高,价格持续上涨,1933年每担24.27元,1936年已达84.60元。长江上中游地区是全国最重要的桐油产区,据估,1933年四川省桐油产量55万担,湖南50万担,湖北30万担,三省合计 135万担,占全国总产量的79.18%。长江中上游地区的桐油以重庆、万县、常德、长沙、宜昌等地为集散市场,最终汇集于汉口,使之成为全面抗战前最重要的桐油出口港,出口量约占全国出口总量的 80%。有赖于浙江所产桐油,上海桐油出口量次于汉口,占全国出口总量的10%左右,与汉口相去甚远。
美国是中国桐油最重要的输出国,约占中国出口总量的65%,其次为德国、英国,分别占10%、8%。全面抗战前中国的桐油出口贸易几乎为外商所掌控,产业利润大部分落入外商之手,华商很难与之抗衡。以汉口为例,从事桐油贸易商号分为油号、油行、出口行三种,油号从产区收购桐油卖与油行,油行再卖与出口行,由出口行负责出口至国外。而出口行几乎为外商所垄断,1936年汉口20家出口行中,除聚兴诚银行国际贸易部与中英合办的福中公司外,其余皆为外商所有。这是因为1927年武汉局势紧张时,洋商乘机借通商条约之便利,深入重庆、万县、常德等中间市场直接收购桐油,进一步压缩了华商的经营空间,1931-1933年汉口出口桐油的60%以上皆由外商直接从产地收买运输,剩余不到 40%虽然为华商所经营,但出口仍需仰仗外商。在产地手工榨制的桐油,出口前须机器精炼,汉口的16家桐油炼贮工厂,除福昌1家外,其余皆为外商所有。
中国的桐油技术也与国际先进水平相去甚远,美国采用科学方法每百公斤桐籽可榨桐油40-44公斤,中国仅榨 24公斤左右,每年无形损失近千万元。同时中国桐油产业分散的经营方式,使得生产难以持续扩张,无法满足国际市场持续走高的需求。桐油性能虽优于亚麻仁油,但在1936年美国市场工业用干油仍以亚麻仁油为主,自产、进口亚麻仁油价值达6000万美元,进口桐油价值为1500万美元。故无论是推进国际贸易还是开发国内产业,南京国民政府都有必要对桐油加以管控。
南京国民政府桐油统制前期准备与制度设计
1933年实业部颁布《实业四年计划》时,部长陈公博指出,不实现资本与劳力集中,“要想全国总动员,等于空想”。基于此认识,南京国民政府推出一系列强势政策,将政府力量嵌人经济运行,试图实施全方位的经济统制,以提高对资源的掌控和调配能力,在促进经济建设的同时,为其他各项政策的实施打下基础。1935年12月继陈公博任实业部长的吴鼎昌也认为,基于国情和世界经济发展趋势,“当然是需要统制经济的,因为自由经济,实不足应付物质文明构成之环境”。出口贸易为农业国工业化起步提供必要的外汇资金保障,南京国民政府深知其重要性,1932年9月30日蒋介石在与吴鼎昌的谈话中强调“对外贸易由国家经营”。在这一思想主导下,全面抗战前南京国民政府出口贸易统制次第展开,认为“在国际市场犹能立足且具发展之可能者,厥惟桐油最具希望”,因而对之非常重视,试图自桐油开始实施出口贸易统制。其原因一方面在于桐油出口总值相当可观,南京国民政府将之视为平衡国际收支的要素之一;另一方面在于桐油的军事战略价值,南京国民政府试图将之作为其在国际舞台上运筹帷幄的工具。20世纪二三十年代美英等国试植桐树,报刊舆论发出“桐油危机论”,担忧桐油重蹈丝茶覆辙,认为政府应引导产业进行改良,为桐油统制的推出起了很好的舆论铺垫作用。
在南京国民政府有意统制桐油时,中德易货谈判为之提供了重要契机。1933年起,中德之间开始酝酿易货协定,德国向中国提供军火、兵工厂和重工业设备,中国用钨、锑、桐油、生丝、猪鬃等抵付。南京国民政府因此提高了对桐油的重视程度,开始逐步酝酿桐油统制。1935年10月28日,实业部对外贸易设计委员会召开第一次会议,决定对主要出口商品进行调查研究。11月27日召开的第二次会议,决定先从桐油与丝、茶着手。1935年年底至1936年年初,实业部对汉口、重庆、上海等地展开调查,深入了解桐油市场格局。1935年11月3日负责易货谈判的德国贸易代表克兰(Hans Klein)致电资源委员会主任翁文灏,表示德国急需2500吨桐油及其他原料。为此,26日孔祥熙致电蒋介石,请其要求中央信托局长叶琢堂尽力收买德方所需农产品。南京国民政府因中德易货借款欲对桐油实行统制的意图很快被《字林西报》知晓,该报为此致信蒋介石,劝其不要实施桐油统制认为提议桐油统制者“系一种投机家”,统制一旦实施,“恐业已兴盛之桐油事业,将受极大之打击”强调油商不但不会配合政府的统制,甚至可能坚决抵制,美英等国政府也会因此不满。蒋介石详细阅读了这一建议,但并未因此停止筹划桐油统制的步伐。由于中国桐油出口几乎掌握在外商手中,要保证德方需求,就必须采取相应措施。1935年12月,国际贸易局长何炳贤公开发文,强调“根本的改革我国桐油的产制运销,非藉组织的力量不可”。所谓“组织的力量”意即政府介人,桐油统制已呼之欲出。
1935年12月,南京国民政府行政部门长官调整,蒋介石钦点倡导出口贸易统制的吴鼎昌任实业部长,显然蒋对吴负责出口贸易统制是寄予期望的。吴鼎昌就任后即着手准备桐油统制,12月底与四川省建设厅长卢作孚达成一致,派国际贸易局副局长张嘉铸入川调查出口贸易。张在考察过程中公开指出中国桐油虽然出口规模大,但“极多缺憾,故于信用组织,非积极改进,不足以维贸易之地位”,改良之“根本要图,在于集中出口,苟国内桐油商人,能团结一致,以共同力量为大规模之出口组织”。张氏的这一言论实际在宣告南京国民政府即将实施桐油统制。
1936年2月13日克兰致电孔祥熙,提出德方再需桐油5000吨,蒋介石随即指令新任行政院秘书长翁文灏从速成立“物物交换之机关”,翁文灏当即致函中央信托局副局长张度,要求他从速与叶琢堂拟订方案,并“慎密办理,对外勿泄”。自此,南京国民政府加速了桐油统制的筹划进程。14日，蒋介石将之提上议事日程,同日翁文灏电资源委员会副主任钱昌照,要其与张度“商物物交换组织”,17日,翁又致函孔祥熙,指出“关于农产品者,如花生、芝麻、桐油等类,应由何机关负责筹购,亟待决定”。3月2日孔复函表示已转饬中央信托局“从速商洽”。8日,为确定桐油统制方案,蒋介石详细了解了各国进口桐油的数量、价值及其在中国桐油出口中的比重。
4月8日,中德正式签订“德华信用借款合同”,随后桐油统制进入正式筹划阶段,实业部“委派张嘉铸氏主持其事,张氏即于同时出发赴川鄂湘各省调查,并与当地商人交换设厂意见”。为方便张嘉铸开展工作,吴鼎昌以“此事关系重要”,函请湖南省政府主席何键予以接见。17日,《中央日报》首先爆出实业部拟筹200万元设立油料厂,并派员前往湖南考察,希望湖南商民筹措 30万元,为此湖南建设厅长余籍传定于1936年5月11日召集“湘省各大油商,讨论进行办法”,并呈报实业部随后实业部又派桐油专家刘瑚前往湘鄂浙等省,设计办理桐油改良生产事宜。5月4日,张嘉铸通过《申报》谈“维持桐油输出永久繁荣之计划”,将其在四川考察时的发言再次抛出,旨在为即将公布的桐油统制方案制造有利的社会舆论。
5月12日,行政院第262次会议通过吴鼎昌提议设立中国植物油料厂股份有限公司的原则及章程,规定该厂由官商合办,以提高植物油料品质、划一标准及改进一切产销经营事项为宗旨。章程第四条规定,该厂营业范围为:第一,代理桐油之贮存及炼榨;第二,代理其他植物油之贮存及炼榨;第三,代理承办押借押汇、报告运销及其他便利销售各事项:第四,提炼润机油料:第五,制造油漆涂料。这几乎囊括了除种植以外桐油产业的所有业务。第五条规定,“为集中改良起见,关于存贮、制炼、机榨桐油事项,经实业部转呈行政院长,准在国内除本厂外,不准再有同样营业之机关”。这明确了中国植物油厂对机榨桐油的统制权。而且计划在上海设立总公司,上海、汉口、长沙、常德、万县、重庆、杭州、温州、梧州等处次第设厂;资本总额200万元,分2万股,先收半数,余俟必要时续缴;希望通过“中央与地方,政府与商民通力合作”的方式筹建该厂,计划实业部认 5000股,四川、湖北、湖南、浙江广西5省政府各认3000股。实业部及各省政府得以半数招集商股,若商股未招集足额时,由实业部及各省政府先按数垫出,再陆续招集。南京国民政府试图通过官商合办的形式,将华商纳入统制体系,将政府权力嵌入桐油市场结构,以此为基础与外商抗衡,最终实现桐油统制。而且同时间先后成立的中国棉业、矿业、林业和茶叶公司的情况也与中国植物油料厂极为相似,在中央财政不充裕、中央与地方尚存矛盾的情形下实现经济统制,采用“中央与地方、国家与私人”之间的合作应是最理想的方式。南京国民政府为桐油统制而筹设该厂,但鉴于国外已发现桐油替代品,恐对桐油有重大打击，其他植物油产品亦有较大的国际市场,应予兼顾,因此定名中国植物油料厂股份有限公司。同时将其他植物油料纳人经营范围,可以弱化桐油统制的色彩,以减轻执行阻力。吴鼎昌在行政院会议上主张,“所有国内各地所产桐油均归该公司专一经营,以便集中办理”,但行政院只许以该厂机榨桐油统制权,是因在既有市场格局下,直接统制桐油贸易难度太大。桐油须经机榨方能达到出口标准,通过统制机榨桐油,可渐进控制桐油贸易。
5月15日,实业部官布将在上海设立筹备处,而后宣布在位于上海的国际贸易局内设立临时筹备处,由该局副局长张嘉铸与川、浙、湘、鄂四省建设厅长卢作孚、伍廷飏、余籍传、刘寿朋5人组成筹委会,张嘉铸为主任委员"。筹委会中实际推动具体事务的是张嘉铸,其他人与其说是筹备委员,不如说是筹委会争取的对象。27日,筹备处正式在国际贸易局内成立,陆续招揽张伟如、贺闿、林天骥刘瑚、吴锦铨、温湘兴、刘茂寅、胡安恺等桐油技术专家为筹备员,协助张嘉铸进行筹备。
湖北省政府与实业部的中国植物油料厂总部设址之争
从中国植物油料厂的股本认缴设计可以看出,南京国民政府希望建立以实业部为主导,桐油主产区各省政府与之配合、油商参与其中的统制模式。因此实业部的首要工作是争取地方政府和油商的支持,筹备委员会成立后,张嘉铸、贺闿即分赴川、湘、鄂、桂、浙等产桐大省接洽。由于以汉口为中心的桐油市场几乎为外商所掌控,为确保统制成效,实业部有意绕开汉口,建立以上海为中心的统制体系,欲使之逐步取代汉口成为新的桐油市场中心。然而即使绕开汉口建立新的桐油市场,也无法撇开川、湘、鄂这三个重要的产桐大省,相较湖北,四川、湖南两省更容易接受实业部的统制方案。如前所述,实业部宣布筹设中国植物油料厂前,已派员人川、湘,就桐油统制与两省政商界协商,旨在控制川、湘所产桐油,使之由汉口转为由上海出口。这一策略必然会导致湖北地方政府与实业部的矛盾。
1936年5月底,卢作孚奉南京国民政府命赴汉,与湖北省政府主席杨永泰商议四川设立大规模桐油炼制厂一事,这使杨意识到实业部设立中国植物油料厂很可能会动摇汉口的桐油市场中心地位。随后杨永泰致电吴鼎昌,提出该厂总部不宜设在上海,认为上海出口桐油仅浙江一省所产,“数量无多,汉市则为川湘鄂诸省之总汇”,“汉口自茶叶失败以后,汉市勉强支持仅恃桐油一业,一旦他迁市面将不堪设想”。要求将该厂总部设在汉口,“外以奠贸易之初基,内以释油商之疑”。6月13日，吴鼎昌回复杨永泰,表示“并无在上海设总厂之计划,油厂仍旧分设各地,汉埠仍为中心,无令其迁移之必要。上海仅设一公司总机关在国际贸易局内,专司桐油国际贸易事务及为各地油厂贸易上之枢纽而已”。吴认为“油商之疑”是湖北省政府工作不充分所致,希望杨永泰“开导油商,免生误会”吴鼎昌的回复显然无法让杨永泰满意,杨遂于6月16日再次致电吴,认为总部设在上海是汉口油商“对于现拟办法纷持异议”的主要原因所在,实业部应有周全之策,指出“上海既有国际贸易局,凡属国际贸易均可统筹。植物油料厂总公司似不妨移设汉口”。19日吴复电杨,不满其再拿“汉口油商的顾疑”对之施压,指出上海、汉口“自必并重,中外油商及美使馆方面均由弟面予说服”。表示将派员前往晋谒杨永泰,面陈一切。与此同时,湖北省对参与中国植物油料厂的筹设持消极态度,借此向实业部施压。6月底,筹委会参与筹备人员除张嘉铸外,皖、浙、川、湘四省建设厅长均在其中,湖北省建设厅长刘寿朋未在其列。刘寿朋的态度与杨永泰一致,认为实业部将该厂总部设在上海,“无异是将汉口的桐油市场移到上海去”。站在湖北省政府的立场,支持实业部的桐油统制须以不影响汉口的桐油中心市场地位为前提。7月初,中国植物油料厂募股仍与原计划有较大差距,原定7月5日在上海召开的创立会只得因此延期。
鉴于湖北政商界的态度已严重阻碍了中国植物油料厂的创立进程,实业部不得不加强与湖北地方的协商力度。7月初,张嘉铸再次前往汉口",在张的劝说及杨永泰的指示下,刘寿朋同意参加创立会。在派张赴汉协商的同时,吴鼎昌乘国民党1936年7月10-14日在南京召开五届二中全会之机,与浙、湘、鄂、皖等省主席会晤,“谈进行办法”。14日,张嘉铸致电湖南省建设厅长余籍传,指出中国植物油料厂的筹备工作“已臻头绪”。尽管刘寿朋在压力下勉强参与了筹备工作,但其对实业部设立该厂始终存有异议。湖北省政府深知无法阻止该厂的成立,即便在实业部施压下被迫参与筹备工作,态度实际仍不积极,试图利用汉口油商的质疑、抵制与实业部要价,希望以此迫使实业部将该厂总部改设汉口,以减轻桐油统制对汉口及至湖北地方经济的冲击。7月22日,湖北省政府同意先缴股本15万元。实业部并不打算在中国植物油料厂总部问题上轻易让步,遂于26日致电湖北省政府催促筹款事宜,决定汉口分厂在9月正式成立,试图使湖北省政府接受其总部设沪的方案8月5日,筹备处对外宣布创立会确定8月15日在庐山牯岭召开。为确保湖北政商参加创立会并支持中国植物油料厂的工作,张嘉铸再次前往汉口与之接洽。在实业部应允将总部由沪改汉后,7日下午刘寿朋与吴国桢一道赴汉口市商会与油商谈话,最终决定官商合筹15万元股本。8日湖北省政府与汉口油商再次致电实业部要求将中国植物油料厂总部改设汉口5。10日实业部正式对外官布,该厂总部设在汉口。
与湖北省政府不同,其他产油地省政府与川湘一样因参与中国植物油料厂对之有利,态度相对积极。5月30日,安徽省政府主席刘镇华致电实业部表示“本省决定参加”,以建设厅长刘贻燕为筹备委员参与筹备工作。实业部因此将章程作了修改,使之取代原计划的广西成为筹备省份之一。7月4日,贵州省政府主席吴忠信致函吴鼎昌,表示“俟库款稍裕,再行加入”。浙江为南京国民政府统治的核心区域,态度自然很积极,8日省政府主席黄绍竑致电吴鼎昌,表示“本省自应竭力赞助”。29日,江西省政府主席熊式辉致函吴鼎昌表示愿意参加,“但本省财政支绌”,只能认购 100 股。
汉口油商对南京国民政府桐油统制的质疑与抵制
1936年5月13日中国植物油料厂章程经各报登出后,14日汉口市商会会长黄文植即致电吴鼎昌,表示对章程第五条“闻之深感惶骇”,要求实业部予以解释。汉口外商也极为担忧,18日,以美英商人为主的汉口市桐油出口业同业公会召开专门会议,要求南京国民政府说明“本意”,确保油商既有经营不受影响;鉴于汉口与桐油之密切关系,请政府速派专员来汉与油商讨论一切事宜。外商认为直接要求政府解释,难免会发生推诿,因而在汉英国油商准备请英国使馆出面质询。19日,吴鼎昌回电黄文植,顾左右而言他,指出中国植物油料厂以官商合办的方式“划一品质,保障交易,扶助华商”,希望汉口华商与之接洽合作,“藉谋一致对外”。随即黄文植致函吴鼎昌,认为实业部为提高出口桐油质量已设商品检验局,再次要求对设立该厂目的给予详细解释。5月25日吴鼎昌回电,仍避重就轻,指出“植物油料厂之设立,其目的在提高桐油品质、改良产销,系与桐油检验相辅进行,且为一种更进一步之根本改良”。如汉口油商仍有疑问,可直接与筹备处洽商。这一答复显然无法令汉口油商满意,26日黄文植又一次致电吴鼎昌,指出汉口油商为提高出口品质,“十余年来,竭力经营”,实业部“不准有第二家厂之设置”,将使汉口油商遭受巨大损失,要求实业部“体察商情,详为解释,以维对外贸易，而保营业之自由”。
实业部为推行桐油统制,汉口油商为保障自身利益,双方均坚持不让步,矛盾难以调和。不单是汉口油商,各大报章也普遍认为实业部意在统制桐油。《申报》指出,实业部筹设中国植物油料厂旨在“设法统制运销”;英文《大陆报》也认为“中国政府有统制桐油的企图”。在统制疑云笼罩下,桐油市价大跌。为应对这一局面,5月27日中国植物油料厂筹备处成立时,吴鼎昌对外发表谈话,首先强调筹设该厂是“政府责任所在”,实业部“始终抱定与各业商民合作之意”,“并未限制中外商人桐油买卖之自由”,未“含有政府统制贸易之意味”。实业部之所以坚决否认统制,是因为中国植物油料厂的筹设“与各方利害关系,不无冲突”,若对外宣称统制,必然遭到各利益相关方的强烈反对,最终可能导致统制难以展开。在蒋介石“避统制之名,可得掌握之实”这一方针的指导下,以改良之名行统制之实,南京国民政府则可能在与相关各方反复博弈中将统制落到实处。
为响应吴鼎昌的讲话,6月1日起,筹备处在《申报》连续刊登公告,号召商人与之接洽。广告刊出的次日,汉口油商也通过《申报》公开表态,指出其对中国植物油料厂的筹设极为不满,向实业部提出质疑,要求政府收回成命。在此情况下,当日实业部复电汉口市商会,不得不正面回复汉口油商的质疑,解释成立中国植物油料厂“既未限制桐油买卖之自由,尤不含有政府统制之意味”,全国产油区域甚广,“欲求全国一致之团结,绝非油商之力所能及”。中国植物油料厂系官商合办之公司,油商与之合作办法,“尽可从长计议”。5日,张嘉铸再次通过《申报》发声,向商人说明加入该厂的诸多益处,并发布招股简章。不料,招股简章的发布加剧了中外油商的抵触情绪。汉口市外商6月6日致函吴鼎昌,指出张嘉铸“谓钧部决定创立新公司,享有提炼、储存及机压桐油诸项专利权”,“对所有类似专利之组织谨志异议”,要求吴鼎昌对汉口中外油商“多年努力及投资既得之权利与国际贸易之地位加以保障”。6月8日黄文植也致电吴鼎昌,指出实业部虽一再强调“准予自由买卖”,但汉口油商仍担心中国植物油料厂成立后将援引章程第五条之规定,“剥夺油商利益”,质疑“桐油既非属于国家之专卖又非属于私人特许权之售卖权”,为何不准有第二家厂之设置。
华商并未如实业部期望的那样与之“一致对外”,反而在利益驱使下与外商形成联合之势。由于意识到单靠自身难以使南京国民政府收回成命,于是华商与外商分头寻求奥援。华商方面,6月8日黄文植在致电吴鼎昌后,即与汉口市商会前任两会长往南京,向湖北省政府前主席、时任外交部长的张群寻求帮助。经张介绍,吴鼎昌与之接谈,吴向他们表示:“现在之桐油厂栈,政府决不干涉,惟以后之新厂,需受政府限制。即现行之商品检验局检验给照办法,亦无变更。”黄文植等对此解释颇为满意,但认为吴氏言论未正式公布,仍需奔走努力。外商方面,6月22日再次召开专门会议,认为需使南京国民政府高层“体贴商情”,“关于专卖问题,尚有挽救之可能”。为此,在收到实业部回复后,在汉英国油商请英国使馆出面进行质询。6月25日英国驻华参赞贺武(RobertHowe)拜会吴鼎昌,要求保证英国商人在华自由贸易的权力,吴表示南京国民政府绝无限制外商在中国进行贸易之意,将来他们仍可自由经营桐油贸易。面对汉口华商和外商的质疑,6月12日吴鼎昌致电张嘉铸,询问“究应如何蠲除误会,俾可踊跃参加合作”。张嘉铸回复吴鼎昌,埋怨汉口油商“呶呶不休”,因少数外商“偏私”,“奈何我国油商越俎代庖,甘为其喉舌”;责备“汉口一部分油商徒知一己之私,而忽国族大计”。张嘉铸早已料到油商会提出质疑,在中国植物油料厂章程公布伊始,即致电卢作孚,指出油商“难免发生疑虑,或意存抗议”。“政府方面,加以解释开导,实为不可缺少之步骤。”张嘉铸此时之所以不愿在“解释开导”上花太多精力,摆出一副强硬姿态,是因其认为“川湘等省方面近已积极筹办,以俟上江部绪已定,则汉市问题当即迎刃而解”。但汉口油商问题并未如张嘉铸所想的“迎刃而解”为此6月底筹备处派刘瑚前往汉口等地与油商接洽,为保证效果,吴鼎昌致函鄂、湘、川三省主席及汉口市长吴国桢,说明刘瑚来意,请予接洽,“并与各重要油商治商合作”。7月初,在杨永泰的指令下刘寿朋派员与汉口油商进行接洽。此后筹备处再派林天骥等人前往汉口,长时间与汉口油商协商。
虽然筹备处做了大量工作,但收效甚微。汉口油商“仍极力坚持原来意见”,希望实业部“能慎重计划,在不背改进计划、不伤油商利益原则下,妥觅一良好办法”。此时汉口中外油商已明了桐油统制是开弓之箭,因而态度由质疑转为抵制,不愿与中国植物油料厂合作。7月23日,张嘉铸在会见汉口安利洋行买办时,指出他对油商的不合作态度感到非常失望。8月初,因恐该厂成立后油商即不能并存,汉口油商仍不愿人股。为进一步说服油商与之合作,张嘉铸再次前往汉口与湖北政商接洽。在其压力下,8月7日下午,刘寿朋与吴国桢一道赴汉口市商会与油商谈话,最终决定鄂省官商合筹 15 万元股本。
汉口以外,特别是重庆、万县油商因利益诉求与汉口油商不同,对参与中国植物油料厂表现较为积极。万县油粮业同业公会派代表3人前往上海与张嘉铸磋商加入中国植物油料厂事宜,7月1日该公会主席鲁济舟致电吴鼎昌,表示该会会员“无不竭诚拥护”。此时重庆油商发起成立桐油行栈业同业公会,派代表杨典章先前往汉口,15日前往上海与张嘉铸商讨入股中国植物油料厂的条件代表重庆油商赞成实业部创立中国植物油料厂,并表示重庆一埠将入股2万元。
南京国民政府与美、英的桐油外交博弈
实业部筹设中国植物油料厂的消息一经公布,便引起了中国桐油最大的买主美国的高度关注,担心此举影响其桐油供给。1936年5月16日,美国驻上海总领事高斯(Clarence Gauss)就此事向国务卿赫尔(Cordell Hull)报告,27日赫尔致电驻华大使詹森(Nelson Johnson),要求其明确南京国民政府这一举措是否会损害美国利益。6月10日,詹森回复赫尔称,据汉口总领事卓思麟(Paul Josselyn)报告,中外油商皆认为南京国民政府此举是意在统制桐油,必须让南京国民政府知晓美国政府的关切,因此指令参赞裴克(Willys Peck)面见吴鼎昌,使吴明了对在条约体系下美国企业在华贸易的任何限制,美国政府都将表示抗议,如果会谈结果不令人满意,他将向南京国民政府正式提出抗议。6月13日,裴克前往实业部会见吴鼎昌,首先对南京国民政府设立中国植物油料厂的目的提出质疑吴并未正面否认统制之旨,向裴克表示:在该厂章程公布前油商已有之设施及经营,并不加以限制,愿与该厂合作者,亦尽量容纳参加:惟该厂设立后,为防止滥设、阻碍改进起见,对于新厂的设立不得不加以制止;包括美商在内的中外油商,合法从事桐油贸易均不加以限制。吴鼎昌反问“若敝国政府对于出口物品无一种于必要时可加以统制之设备,如何办得到?"裴克表示“很谅解”。由此可知,南京国民政府欲以桐油等军事战略物资为筹码,周旋于各国之间,借此实现自身利益最大化。
6月18日,詹森再次致电赫尔,表示担心中国植物油料厂成立后可能将业务延伸到运输、销售领域,进而直接掌控桐油出口,使美国桐油供给因此受到南京国民政府的钳制,将对此提出抗议。同日,詹森正式照会南京国民政府外交部长张群,指出桐油贸易关系美国至巨,“按照实业部及管理筹备此项专营之官员所通知汉口桐油商人所拟桐油专卖之状况”,与1844年中美《望厦条约》第十五款规定相违,该厂的设立将置中美桐油贸易于危险境地,故而“不得不对于所拟专营之设立提出异议”。为应对美方照会,24日外交部密咨实业部商量回应之策。詹森照会张群的消息传回美国后,6月24日美国国防部认为桐油统制可能也会影响其他国家的利益,建议森联合盟友一起抗议。
在美国的鼓动和汉口英商的要求下,如前所述,6月25日英国驻华参赞贺武会见吴鼎昌,表达了英方的关切,与美国形成呼应之势。美、英两国对中国植物油料厂的筹办之所以表现出如此担忧,方面担心南京国民政府掌控桐油影响其相关贸易,另一方面担心桐油这一重要战略资源因中德易货借款落人德国之手。但与美国关切点在于寻求稳定的桐油供给不同的是,英国更关心本国商人在华利益。
为进一步向南京国民政府施压,27日上午詹森前往外交部会见张群和次长徐谟,29日上午前往实业部会见吴鼎昌。随后,詹森致电赫尔,指出中外油商皆反对成立中国植物油料厂,一些省级政府对此也并不热心,认为通过外交照会和当面抗议,可迫使南京国民政府放弃统制计划或对该厂章程作实际性修改。同日,实业部回复外交部,指出“实业部筹设中国植物油料厂旨在提高油料品质,预防滥造,藉促该项物品贸易之发展,对于中外商人现在合法之贸易,均未加以限制”,强调此前已与裴克说明。7月23日,英商汉口安利洋行买办在会见张嘉铸时,提及吴鼎昌对美、英两国使馆的保证,张认为吴深谙“外交之道”,保证仅限于口头,对任何书面回复都会小心克制。其后张略带威胁性地指出,不愿意与之合作的油商,将很难从中国植物油料厂购得桐油。贺武认为张的这一言论不应被忽视,因此再次致信吴鼎昌,询问吴此前的回信中确保英国桐油炼制商利益的承诺是否有效,要求其向张嘉铸传达这一指示,但并未得到吴鼎昌的回复。英国驻华大使许阁森(Knatchbull Hugessen)认为,应让蒋介石对此给予特别关注,蒋批准的备忘录不会被束之高阁。因此蒋的私人顾问、澳大利亚人端纳(Wiliam Donald)根据安利洋行事件起草了一份关于桐油贸易的备忘录,蒋指示翁文灏将之转交相关部门,并要求给予充分重视。7月25日张群回复詹森,指出《望厦条约》第十五款并不适用于中国植物油料厂问题,实业部已对外声明该厂专营事项仅限包括桐油在内的植物油的存贮、制炼及机榨,且对业已成立之机关未加限制,美国人民之利益不会因此受损。
中国植物油料厂成立后,美、英的外交抗议重心转向要求南京国民政府保证美国桐油供给与英国商人的利益。8月20日,詹森致电赫尔,指出从该厂章程看,南京国民政府旨在以间接方式将外国油商逐出中国;张嘉铸此前在汉口对英商的声明,表明吴鼎昌并未指示张嘉铸保障油商的利益,张群7月25日的承诺效力有限;詹森要求裴克向南京国民政府重申必须保证美国的利益。裴克为此会见翁文灏,翁指出南京国民政府创立该厂并不含限制外商桐油贸易之意图。裴克认为翁这一保证过于笼统,没有实际价值,为保证美国利益,应要求南京国民政府给予正式具体的保证。1936年7月2日,南京国民政府国民经济委员会国际贸易国营组召开首次会议,讨论国际贸易统制等问题。9月4日,詹森再次致电赫尔,认为通过这次会议可以看出,南京国民政府统制出口贸易的意图已非常明显,但以其现有的财政能力,这一计划不可能真正实施下去,向之施压会使之选择妥协。为此詹森再次照会张群,认为中国植物油料厂的设立限制了“私家商人为扩充或补充桐油设备,而继续建设之存储及制炼设备”;依照商约,清政府在1858年已取消行商包揽制度,禁止任何团体包揽贸易;要求张群保证中国植物油料厂不享有此种独占之特权,以致限制美国油商在华合法贸易。
由于桐油的军事战略价值,决定了美、英仅依靠外交照会并不能迫使南京国民政府在桐油统制问题上作出让步。美、英两国要想让南京国民政府保证其在桐油问题上的利益,就需像德国一样满足南京国民政府的需求。9月18日,外交部请实业部对此照会予以回复,但中国植物油料厂业已成立，实业部并不热心回应美方的抗议,于是11月26日外交部再次催促实业部回复。至12月14日,吴鼎昌通过外交部回复詹森:“查中国植物油料厂章程第五条之规定,系仅指以后新发生制存贮、制炼营业而言,其他一切贸易运输及已设立桐油贮制营业,均听中外商民自由。”再次强调与裴克面谈时已说明“对美国人民合法之贸易,并未加以限制”。在得到吴鼎昌的保证后,詹森认为在没有确凿证据表明南京国民政府限制美国商人从事桐油贸易之前,无须进一步采取行动。
就在此时,中国植物油料厂与太古航运公司的争端引发了英国的再次抗议。1936年年初,太古航运公司在重庆租用了一个废弃的驳船泊位。中国植物油料厂成立后,重庆市政府以泊位为市政府财产,宣布此租赁协议无效,将之交予该厂。在万县,华商所有的中华公司与太古航运公司签订了桐油提炼及运输出口协议。11月3日,重庆航政局长告知中华公司经理,根据四川省政府指示,宣布销这一协议,将生意转给中国植物油料厂。11月10日,许阁森为此拜会吴鼎昌,指出该厂的举动与吴此前向贺武的口头保证相反,要求其将这一保证书面化。吴否认实业部发出任何限制英商在重庆和万县进行桐油贸易的指示,表示会过问此事,坚称南京国民政府主张贸易自由,并未试图统制桐油,。17日,许阁森致函吴鼎昌,指出太古事件仍在继续,要求其尽快告知结果。吴告知许阁森,他已指示卢作孚解决。随后,许阁森向英国政府报告,认为中国植物油料厂对桐油的统制尚未有效建立,若该厂在桐油产地附近设置炼油厂,会使得在条约口岸的外商无法再从事桐油贸易,但他倾向于认为短期内该厂的活动不会对英商贸易造成太大影响。
中国植物油料厂将总部设在汉口商品检验局内,引起了美国政府的关注。1937年1月26日,赫尔致电詹森,指出国防部认为该厂未来将会与商品检验局紧密结合,很可能寻求控制外商桐油出口检验,要求詹森对此予以特别关注。中国植物油料厂成立的经营活动,使美方更加清晰地认识到南京国民政府统制桐油的目的。3月10日,詹森再次照会新任外交部长王宠惠,一方面抗议中国植物油料厂以低价将桐油出售与在汉口的美国商人,认为“此种办法对于美国买主或暂时有益,但最后之利益等于零。盖此种办法之结果,必将使在华之美国桐油出口商早日完全撤退”。另一方面抗议汉口商品检验局与中国植物油料厂的结合,指出1936年六七月间实业部曾向油商保证检验局与该厂工作各不相混,出口桐油仍由该局监督,但“中国植物油料厂开办伊始,闻汉口检验局已与该厂商妥,由该局遣派检验员驻厂办事,是证其已获得优越地位”。这表明南京国民政府正在逐步实施桐油统制,要求政府“保证现在及将来均不给予中国植物油料厂以特权”。30日,王宠惠致函吴鼎昌商量对策,实业部拟好回复意见交吴过目,吴认为应“缓复”。
随后英国也再次表达抗议。太古洋行等英商担心随着中国植物油料厂的逐步壮大,会将他们逐出中国桐油贸易市场,认为唯一能阻止中国植物油料厂的办法是进行有组织的官方抗议。1937年4月16日,许阁森等到外交部会见次长徐谟,指出“中国政府逐渐经营国家专利之企业,为吾人引为焦虑之一端。最近如桐油,即其一例,在中国之外商以后经营事业之范围将渐形缩小,殊非提倡国际贸易之道”。与此前南京国民政府对外回应坚决否认不同的是,徐谟不再否认桐油统制,认为“中国政府近日正在猛进建设事业,对于某种关系较巨之企业,或有认为不能不稍加统制者。各友邦似应采取一种同情的态度”。“近代世界趋向国家直接经营之事业日多,中国本有许多事业未曾举办,在建设过程中由政府自办更属合理。”许阁森担心统制会损害英国商人在华利益,指出“余亦知各国确有此趋势,但希望中国政府常常顾及外商之合法利益。”徐谟答复“当然顾及”。英国驻华使馆参事包克本(Blackburn)认为:“中国政府似不能与德、苏等国自比,彼等政府确有实权,一切措施均可依照计划而行,中国阻碍甚多,恐难如德、苏之控制一切事业。”徐谟指出南京国民政府并不想模仿德、苏,“不过欲指明近代任何国家均有直接从事重要企业之趋向,即英国为尊重个人自由之国家,亦何尝无此趋势”。这一谈话传回英国后,4月26日,英国外交副大臣克兰波(Lord Cranborne)在议会下院答保守党议员的质询时称,从许阁森最近的报告看,中国植物油料厂必要时会控制桐油贸易。
1937年5月22日,吴鼎昌通过王宠惠对美、英两国的关切予以回复,由于此时孔祥熙正在与美、英等国进行借款谈判,吴鼎昌不再否认统制桐油这一事实,表明南京国民政府对桐油已有相当之掌控,使之成为借款谈判的重要筹码之一。吴首先肯定了徐谟给许阁森的答复,其次对詹森所抗议的两点予以辩驳,指出中国植物油料厂“货品之销售与价格之高低,系其营业上之自由,不能加以干涉”“至所称汉口商品检验局派员在该厂办事一节,或因该厂出品较多,以派员赴厂检验为便自属事实上之需要。检验局仍独立行使职权,一律严格办理,并无歧视。”美、英此时已知晓无法通过外交施压迫使南京国民政府放弃桐油统制,7月,许阁森在致函英国外交部时,指出唯一办法是使南京国民政府发现桐油统制在财政上得不偿失。面对吴鼎昌强硬的态度,美国政府授权詹森以将提高进口关税作为报复手段,准备将对华借款与中美桐油贸易联系起来。此时正在进行的中美借款谈判中,美方将南京国民政府终止包括桐油在内的贸易统制作为重要条件。卢沟桥事变爆发后不久,7月17日,詹森再次就桐油统制问题致电赫尔。赫尔10月11日回复认为,以当前中国之现状,此时照会已无意义。至此,中国与美、英之间的桐油外交博弈暂告一段落。
中国植物油料厂的创立与南京国民政府桐油统制的初期成效
中国植物油料厂创立会于1936年8月15日在庐山召开,推选吴鼎昌、周诒春等9人为官股董事,杨季谦、张嘉铸等6人为商股董事,刘荫茀等3人为官股监察,李祖华等3人为商股监察;会计账目完全独立,由中央信托局派人代为办理。17日,中国植物油料厂开首次董监会议,推选吴鼎昌为董事长，周诒春为副董事长,余籍传、杨季谦为常务董事,吴国桢为常务监察,并由董事长举荐张嘉铸为总经理,林天骥为副总经理;决议先设六厂,并推吴锦铨(上海)、贺闿(汉口)、胡安恺(常德、长沙)、刘瑚(万县、重庆)等任厂长。会后,吴鼎昌即前往、鄂、、皖四省,旨在“促成各地中国植物油料厂速即成立”;吴 22日抵南昌,29日抵汉口,与湖北官商商讨汉口总部筹设事宜;9月1日晨抵长沙,“勘建长沙、常德两植物油厂”;6日抵芜湖,与安徽省商讨在芜湖设分厂炼制菜籽油相关事宜。
该厂章程仍规定总部设在上海,9月28日湖北省政府致电实业部表示异议,10月8日实业部复函承认章程有误,将予修正,明确总部设在汉口,10日总部于汉口商品检验局内成立,15日开始营业,由副总经理林天骥主持工作,上海分办事处则由总经理张嘉铸兼任主任。从这一人事安排和其后中国植物油料厂实际运行看,实业部仍照原计划将工作重心放在上海,汉口不过是名义上的总部,所谓“沪处隐为全公司营业之总枢纽”。11月8日,汉口贸易办事处成立。汉口油厂众多,因油商抵制,接收困难,屡经接洽才“收买法商立兴洋行之汉口油厂”,汉口厂终于11月 24日成立，1937年3月25日才正式开工,从事改良炼贮桐油。鉴于汉口业务进展缓慢,1937年4月3日在成都召开的中国植物油料厂第一次常务董事会通过议诀:“(一)聚兴诚贸易部之桐油贸易部分,对外停止营业,与本公司合作。(二)杨常务董事加人本公司服务,在汉口以常务董事名义主持本公司桐油贸易。”1937年5月在南京召开的第二次常务董事会上,正式聘任常务董事同时也是聚兴诚银行汉口分行总经理的杨季谦为总办事处协理,主持汉口桐油业务。
在汉口总部成立前,上海贸易办事处率先于10月1日成立并开始营业,先后收购德新等3家华商油厂,将3厂机件集中于德新厂内,改名为中国植物油料公司上海炼油厂,于10月28日开工。万县厂于11月6日成立,其后重庆厂也告成立,但该二厂至全面抗战爆发仍在建设中,并未开工。长沙、常德二厂的成立颇费周折,原计划盘收长沙唯一的桐油厂英商安利洋行,但该洋商因对桐油统制“反对甚烈”而将设备售于资源委员会。张嘉铸致函张轶欧希望资源委员会将安利油厂转售给中国植物油料厂,同时致函翁文灏,希望翁能够通融办理。至全面抗战前,二厂仅建成了厂房。中国植物油料厂“为经营湖南所产之油料贸易起见,特酌添长沙贸易办事处”,1936年12月底正式开业。杭州厂与贸易办事处、芜湖厂于1936年12月底同时开始筹设,芜湖厂于1937年7月底装妥机器,8月初开工榨制菜籽油,12月战事迫近芜湖而暂告结束;全面抗战爆发时杭州厂仍在筹划中。各分厂建设之所以如此缓慢,主要是因为华商未如实业部所设想的那样被纳入统制体系,只得新购机器。中国植物油料厂创立后,实业部要求地方政府和商民打消新设公司的想法,除原有参与各省外,吸纳已有桐油炼制厂的广西省加人。广西省政府1934年制定“广西桐油厂计划书”,在梧州设立桐油精炼工厂,并对桐油工业进行统制,1935年5月1日正式开工,并取得一定成效。中国植物油料厂创立后,广西省政府主席黄旭初致电吴鼎昌,表示该省愿意加人吗,随后派员前往上海与该厂接洽。到1936年10月31日,中国植物油料厂实收股本100万元,由于油商大都仍存抵触情绪,导致大部分为官股,商股较少。湖北省商股4.3万元全为省政府垫款,因汉口油商对该厂章程第五条存有异议,“故对该省商股款项,延不认购”。其他各省大都是官股多于商股,“盖因商不及为期,先由官方垫付,同时继续招募”。100万元中有86万用于建厂,致使中国植物油料厂日常运转仰仗“中外银行之助”。
虽然南京国民政府授予了中国植物油料厂机榨炼制桐油之统制权,但至全面抗战爆发,该厂利润主要来源于桐油贸易而非桐油机炼。该厂在参加合作各省之油市中心分别设有贸易办事处,“为便利直接贸易起见”,1936年10月1日,设立上海贸易办事处,原计划其他各处不另设办事处,但随着桐油贸易业务的拓展,1937年2月各地机构纷纷从事桐油贸易。到1937年5月“营业总额闻约近千万元”。中国植物油料厂的运营主要围绕桐油贸易展开,因中外油商认为政府实施统制,进行不无阻力。,从1936年11月正式营业到1937年8月沪抗战爆发,共销售以桐油为主的各类油料17300吨,销售额达 1500余万元。1937年,该厂共出口各类油料13000余吨,其中桐油7400余吨,约占1937年全国桐油出口总量的12.30%。
全面抗战前,桐油成为中国最为重要的出口商品,南京国民政府借中德易货之机,通过了实业部提议设立中国植物油料厂的计划,规定该厂营业范围括除种植外桐油产业的所有业务,并许以机榨桐油统制权,希望通过“中央与地方,政府与商民通力合作”,重新建立以上海为中心、由政府掌控的桐油市场格局。战前南京国民政府小心谨慎地以改良之名,试图通过控制机榨桐油,渐行统制之实。由于湖北省政府、汉口中外油商和美英政府掣肘,南京国民政府在桐油统制展开的过程中与各利益相关方进行了反复博弈,这一过程使制度设计在执行中发生变异,以致统制成效未能完全彰显,但拉开了南京国民政府出口贸易统制的序幕。1937年2月南京国民政府以中国植物油料厂为蓝本创立中国茶叶公司,对茶叶实施统制,全面抗战时期更是对出口贸易实施了全面统制。由于市场格局不同不同商品统制成效存在较大差异;同一商品,不同时空环境下统制成效同样存在差异。全面抗战前桐油统制成效之所以未能完全彰显,直接原因是原有市场格局中各利益相关方的掣肘,是南京国民政府对社会的掌控力有限,这或许可反映南京国民政府的“弱势独裁”。强势政策与弱势执行之间的张力,在近代中国政府政策落地过程中普遍存在,“弱势独裁"是否为南京国民政府所独有之特征,尚待学界进一步讨论。
原文载《史学月刊》2024年第3期，注释从略。
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