章博||“新异之政治现象”：清季军机大臣副署制度与权力博弈
章博,历史学博士,华中师范大学中国近代史研究所副教授。
摘 要：军机大臣副署制度于光绪三十四年十一月正式实施,关于副署的目的与含义,清廷无明确说明。这为副署责任问题留下了很大的解释空间。资政院开院后,因国会召开时间、咨议机构权限等问题,与军机大臣展开了一系列角逐。虽然双方博弈的本质是争夺权力,但从法理角度考虑,他们不得不借力于制度,副署责任因此成为他们辩驳的主要依据。资政院认为副署是效仿“西法”,并依此质疑军机大臣“侵权”“失职”;军机处则坚持副署是恢复“旧制”,因此斥责资政院“擅议”。双方的博弈无疑恶化了清季政局,但客观上亦推进了制度建设的进程。
关键词：清季;副署制度;军机大臣;资政院
宣统二年(1910年)底,梁启超在《国风报》上发表《朱谕与立宪政体》一文,讥讽摄政王未经副署发布朱谕,是“新异之政治现象”。梁启超认为,朱谕与立宪政体不合,“立宪国诏敕,必以大臣副署为成立之条件”,未经副署之诏敕,是“君主违法违宪之举”。在此,梁启超视军机大臣副署为制度常态,而将摄政王以君主名义发布的朱谕,视为“君主以自然人之资格”发布的“私牍”,不承认其法律效力。其实,军机大臣副署制度自光绪三十四年(1908年)底开始实施,至此不过两年,又何尝不是一种“新异之政治现象”?正因为新异,时人才会辩驳此制到底是“西法”还是“旧制”;也正因为制度的新异、不成熟及不完善,才使资政院与军机处的博弈有了更多的制度阐释空间。再进一步讲,被时人目为“准代议机构”的资政院与“准政府”军机处的博弈,又何尝不是新制度引发的“新异之政治现象”呢?
从形式上说,副署制度在中国的源流,可追溯至唐、宋。唐代有“不经凤阁鸾台,何名为敕”之说。清代乾隆时期亦有“凡传谕、保人,无不署名”之制。副署制度在西方的源流,则是英国的内阁大臣副署。从本质上看,中国的宰相副署与英国的内阁大臣副署有根本差异。唐宋诏敕由宰相署名,多半为了“证明诏敕之真,防宦官之滥传中旨”。在西方内阁制国家,副署是责任专属之意,即元首发布命令时,内阁总理或主管大臣必需连同署名,参与副署者对元首发布的政令负责;如果副署后的行政行为违法,则追究副署者的法律责任,元首不负责任。清季“预备立宪”时代,在各种因素共同促进下,清廷尚未建立责任内阁即开始实施军机大臣副署制度。从军机大臣副署制度的构建和颁布过程看,该制度可谓“先天不良”。施政者没有明确厘清副署制度到底是“西法”还是“旧制”,没有说明该制度究竟是为了使军机大臣负责,还是为了保证谕旨来自摄政王,维护摄政王的权威,防止他人擅权。这是后来围绕副署发生纠纷的制度根源。
关于副署制度的研究,虽然清末梁启超已撰文比较过军机大臣署名与立宪国国务大臣副署之区别,民国时期亦有学人对此有所提及,近年也有学者涉猎于此,但从整体上说,副署制度问题长期以来淹没在内阁、军机处等相关研究之中,未受到足够重视。现有研究着重于梳理副署制度的讨论、规划与颁布过程,对于各方以副署制度为中心的博弈和政治实践活动,尚未有深入研究。宣统年间,资政院和军机大臣的一系列博弈,其本质虽然是争夺权力,但从法理角度考虑,他们不得不借力于制度。因此,副署责任成为他们辩驳的主要依据。资政院认为副署是效仿“西法”,并依此质疑军机大臣“侵权”“失职”;军机处则坚持副署是恢复“旧制”,因此斥责资政院“擅议”。双方博弈的结果是两败俱伤,这无疑恶化了清季政局,但客观上也推进了制度建设的进程。
“西法”与“旧制”：关于副署制度的分歧
军机大臣署名到底应否负责,很大程度上取决于该制度究竟是效仿“西法”还是恢复“旧制”。关于副署制度是“西法”还是“旧制”的问题,资政院议员和军机大臣有根本分歧。无论双方的真实认知究竟何为,但基于自身的立场和利益,资政院议员多宣称军机大臣副署制度理应属于“西法”,军机大臣则始终坚持该制不过是恢复乾隆年间的“旧制”而已。
1.仿效“西法”之说
副署制度源自“西法”说在此时较为盛行,甚至时人亦对某些“牵附旧制”的说法不以为然。毕竟,清末新政始于五大臣出洋考察宪政,上谕中的“仿行宪政”,虽说是“采邻国之良规”,但根源仍是西法,是“旁参列邦”的结果。较早建议在中国实施副署制度的唐景崇,在奏折中提出的大臣“联副”“副署”,明显也是“效西法”之意。考察政治大臣端方、戴鸿慈提出由总理大臣、左右副大臣及该部尚书副署政令,也是效法西方之意。奕劻等在进呈的内阁官制草案中,强调参与副署的总理大臣、副总理大臣等“不可以不负责任”,其理由之一也是“依据各国宪法之通义”。
报刊舆论对此也颇为赞同。署名“还”的作者曾在《申报》发文称：大臣负责任的证明,是在诏敕上署名,即副署;大臣之责任,自副署而生。《北洋官报》亦刊载杨玉绶的文论《论国务大臣副署之理》,称“国务大臣于宪法上处辅弼君主之地位”,辅弼之行为,重在副署,凡无副署之君命,宪法不许其有效力。
由上可知,关于副署制度的“效西法”说,自考察宪政大臣到主持拟订官制大臣,乃至清廷的谕令,都基本相承相沿。同时,副署的主要目标是负责任,在当时的倡导者和制度设计中也是一种共识。既有此源头,那么人们对副署制度有所期待,也是自然之事。他们认为,既然朝廷已采纳赵炳麟之奏请,仿照各国副署之制,令军机大臣在谕旨下签名,那就是从此将负责任的表示。也许摄政王载沣某种程度上也受到类似理念的影响,据说他曾谕交某枢臣：以近来各项谕旨既有军机署名,即应由军机共担责任;嗣后各大臣均须于署名时详细斟酌,如有大不合之处,“可回奏陈明,以昭慎重”。
那么,副署制度实施后,军机大臣是否负起责任了呢?实际情况并不令人满意。有舆论批评道：军机大臣署名之制,从形式上看,“大臣非不负有责任”;但从事实检验,军机大臣多为“委蛇伴食”,办事模棱两可,遇到争执不下之事,或请旨,或恭候圣裁,不能负起应有的责任。他们还就国会请愿一事提出具体批评：“国会代表请愿,先谒各军机,多半赞成,未几谕旨仍主九年。”不知此副署诸大臣,何以赞成于前,而反对于后耶?如此副署,不过画诺而已。他们还由此生发出对责任内阁的失望：如果任由军机大臣副署而不负责任的状况继续,军机大臣将形成无事不推诿于监国的习惯。那么即使将来责任内阁成立,军机大臣恐怕也不肯“批鳞逆爪,自蠲弃其利禄之私”,如此怎能称为“责任政府”?梁启超也撰文批评道,此种大臣副署,“与其谓之效西法,毋宁谓之复古法”,与欧、日立宪国的大臣副署之制相去甚远。
国会请愿代表则不仅表达对军机大臣的不满,更督促军机大臣负起责任来。他们要求军机大臣：如不赞成上谕,可以拒绝署名。直隶请愿代表、全国请愿领袖之一的孙洪伊,曾请提督乌珍转告军机大臣奕劻：上谕既由军机副署,自应同负责任。若庆邸赞成速开国会,那么将来朝廷交议时,可积极力争;即使不愿力争,亦应拒绝署名。请愿代表还曾质问军机大臣那桐：“去冬今夏,某等两谒相国,皆极表赞成之意,而两次上谕发表,均不允所请,不闻相国有诤语,而署名于军机之列。”他们一厢情愿地要求那桐,如果赞同国会速开,就应该力争;如果朝廷不允,则应拒绝署名,或以辞职相要挟。
为进一步督促军机大臣负责,民选议员易宗夔更是在资政院会议上提出“质问军机大臣副署责任”案。他认为,既已采用副署制度,就“断非署名敕尾而已”,署名之军机大臣必须如各国内阁大臣一样,对政务负完全责任。因此,他撰写了说帖,质问军机大臣对于各部、各省行政是否负完全责任。易宗夔的看法代表了当时多数议员的意见,舆论对易宗夔的质问说帖也大加赞赏,称其为“最有力之责问”。资政院将易宗夔的说帖咨呈宪政编查馆和军机处,要求其以文书或口说答覆。
资政院议员提出质问说帖的同时,还决定以副署制度为突破口,要求军机大臣到资政院现场答复议员对于国会年限问题的质疑。他们认为,既然已采用副署体制,则军机大臣就有答覆之责任;国会事宜既然已交会议政务处讨论,则国会年限就是王大臣会议之结果。如军机大臣仍然不负责任,诿过君上,则应质问其副署之故。雷奋甚至要求议长“亲挽”军机大臣来院明白答复。在资政院的强烈要求下,军机大臣毓朗于宣统二年九月二十九日出席了资政院会议。在议场上,议员文龢指出,既然吁请速开国会的奏折已交政务处王大臣公同阅看,那么此事之枢纽,“实系于军机大臣、政务处王大臣之一言”。也就是说,军机处和政务处的意见将对是否速开国会有决定性的作用。邵羲则再次强调副署之责任：东西各国通例,凡君主的命令,都由国务大臣副署。其副署之原因,一方面是代表君主负行政上之责任,一方面是对于国会负责任。“今中国所有上谕,已由军机大臣副署”,虽然国会未开,但资政院已经成立,那么副署之事,是否与各国副署用意相同,“上代君主负责任,下对于资政院负责任?”议员们表面上是质问军机大臣署名是否负责,实际上在不少人的心中,早已将资政院视作了国会,将军机大臣视作了国务大臣,因此他们才会要求毓朗,若上谕不同意明年即开国会,则军机大臣不应署名。
2.恢复“旧制”之说
面对舆论和议员的质疑,宪政编查馆避其锋芒,回复称：军机大臣副署一事,应由军机处另文答复。军机处则回复：根据朝廷的新官制,内阁并未设立,因此军机大臣并非立宪各国的内阁国务大臣,其权限自然也不同于国务大臣。光绪三十四年开始实施的军机署名之制,其本质是恢复乾隆年间的旧制,而不是西方和日本的内阁副署之意。初衷与根本既不相同,自然也谈不上负责与否。将来责任内阁成立,大臣是否负责的问题自可根本解决。其实那桐在面对请愿代表的质问时,亦表示过从政体上来说,军机大臣虽副署,但并无完全责任。军机处及军机大臣的回复自然不能令人满意,舆论由此更加质疑军机大臣副署的意义何在。他们认为,署名既无责任可言,则国家又何必实行副署之制,招人诟病?军机大臣的答覆,不过是想找借口逃避责任。孰不知,国家制度,“一事必有一事之用意”,非可儿戏,“署名如无责任,则义将安取?”
然而,军机处的回复也并非无因。实际上,晚清以来的各种变革,无论是从心理接受度还是从政治策略的角度,均有向传统政治制度寻找变法资源的做法。如康有为在《官制议》中所称：欧、日各国总理大臣之制,与我国汉代丞相之制类似。再如唐景崇在“预筹立宪”奏折中指出：忽创立宪之说,守旧者必然大惊失色,以为将“用彝变夏”,为减少不必要的阻力,可以仿照日本之例,在颁布宪法前,遍谕全体国人,声明此举并非破坏旧章,轻更祖制。清廷在谕令载泽等编纂官制时,一方面要求他们采纳“列邦规制之善”,另一方面又要求他们一定要“酌古”,要参照“本朝法度”。有说帖甚至称：各国内阁大臣副署谕旨,实仿于中国。汉制诏多由丞相下御吏,唐诏命则中书令等皆同署名,宋金元皆仍之……这与各国内阁大臣代君主负责任之意相同。即使清代的寄信谕旨,先书军机大臣字寄,也是“隐用”前代宰相署敕之法(。奕劻等在进呈官制草案时亦称,总理大臣之制,雍正、乾隆年间“固尝有之”,因此,新官制不过是“复圣朝之旧制”。纵使主张将国务大臣副署作为立宪重要标志之一的沈钧儒,在论及国务大臣副署时,亦称该制度颇合我国古义。对立宪政治多有贡献的马相伯也认为,大臣副署制度,虽是近代西方国家的大发明,而我国古制,实往往略含此意。如汉制有灾异,则策免三公,即大臣引责之意;唐制不经凤阁鸾台,不得为敕,即大臣副署之意。更遑论最初多次上折反对责任内阁与副署制度,后来不得已要求实行军机署名之制的赵炳麟了。光绪三十三、三十四年,赵炳麟先后三次奏请实行军机署名之制,理由都是“规复署名旧制”。他认为,西方各国责任政府的大臣署名制度,与清乾隆三十三年(1768年)开始实施的军机大臣署名之制类似。鉴于当时的政治形势,赵炳麟建议尽快恢复旧制,嗣后无论明谕、密谕,皆署拟旨大臣衔名,以备考核。在该奏折中,赵炳麟还称,乾隆年间的军机大臣署名之制,其目的是为了避免唐代墨敕斜封、明室口传中旨之流弊。如今摄政王代行君主统治大权,朝廷谕旨须由摄政王署衔,同时亦应由军机大臣署名。他认为,此做法不仅合于祖制,更重要的是可以杜绝流弊、统一政权,如此则“天下之信用克坚,海内之凯觎自息”。对于赵炳麟的建议,时人中不乏批评者,如许宝蘅曾私下说：乾隆时期的军机大臣承旨署名之制,其初衷即与“西法”中的总理大臣署名有别,赵炳麟此说不过是“貌袭而皮傅”。然而,在载沣刚刚履任监国,正欲巩固其摄政大权之机,赵炳麟的建议可谓适逢其时。因此该折上奏后不久,即奉旨著内阁各部院衙门会议具奏。不久,内阁会议政务处上奏《遵议摄政王礼节总目十六条》,其中强调：凡军国政事及黜陟赏罚,悉由监国摄政王裁定,相关的诏旨由摄政王钤章,军机大臣署名;凡有必须请皇太后懿旨的重大事件,由监国摄政王面请施行,他人不得擅请擅传;摄政王面奉之懿旨,一并由摄政王署衔钤章,军机大臣署名。
如果说赵炳麟的初衷是为了约束军机大臣、帮助摄政王巩固大权的话,那么先后出使日本考察宪政的达寿和李家驹,或许更多是出于策略上的考虑,才将副署制度称为中西不谋而合的良政。光绪三十四年,达寿向朝廷汇报考察日本宪政情形时称：我国自古封还诏书及署名纸尾之事,屡见不鲜,史家皆传为美谈,可见中西制度,不谋而同。因此,“今日若设内阁”,不过是恢复中书省之旧制而已。接替达寿考察日本宪政的李家驹,虽然非常清楚副署与责任密不可分,是“责任之所关”“宪政之所系”,并建议朝廷尽快划定署名范围,以便权责分明,但同时亦策略性地宣称：“敕尾署衔,阁台所职,封驳诏书掌于门下”,既是宪政精神,也符合辅弼之古义。由此可见,无论提倡副署制度者的初衷是“效西法”还是“复古法”,其话术都离不开“旧制”,这些都为军机大臣副署制度是我国旧制之说提供了依据。
综上可知,资政院及其同情者多认为,军机大臣副署制度从根本上讲是“效西法”,具有宪政性质;军机大臣署名与西方内阁制国家的国务大臣署名类似,因此副署就必须负责任。军机处则表示,军机大臣署名是“复古法”,是恢复乾隆年间的旧制;从根本上来说,军机处非责任内阁,军机大臣非内阁国务大臣,因此负责与否,无从论及。
“侵权”与“失职”：受质疑的军机大臣
资政院议员既然认定军机大臣副署制度是“西法”,副署就必须负责任,那么当他们认为军机大臣未负起相应责任时,自然会质疑其“失职”。宣统二年连续发生的湖南公债案、广西限制外籍学生案及云南盐斤加价案,均为资政院质疑军机大臣副署而不负责任提供了很好的理由。关于这一系列案件,既往研究一般称之为“弹劾军机案”。实际上,资政院议员虽然在讨论时经常用到“弹劾军机”一语,但在咨呈军机处的正式文书和上奏朝廷的章奏中,几乎没有用到“弹劾”一词。这一有趣的事实提醒我们,资政院议员其实明白自身的权力限制。因此,他们虽然在议场讨论激烈,但每每正式上呈的文书却略嫌底气不足。他们深知,根据章程,资政院只有质疑军机大臣失职之责,而没有弹劾军机大臣之权。因此,从事件本质上说,他们不过是以副署制度为依据,挑战军机大臣的权威,为资政院争取更高的地位和更多的权力而已。
1.资政院议员质问军机大臣“侵权违法”
如前所述,资政院与军机大臣在国会年限问题上已有过一轮冲突。当时双方已基本表明了自己的态度与立场。资政院认为,副署即须负责;军机处则表示,军机署名是乾隆年间的旧制,负责问题无从谈起。湖南公债问题加剧了双方的冲突。该案原本是湖南巡抚杨文鼎与本省谘议局的冲突,但在资政院核办和朝廷裁决的过程中,资政院认为自身的意见被漠视,资政院的地位没有受到应有的尊重。资政院认为湖南巡抚侵权违法,应该给予一定的处分;朝廷的裁决则认为,湖南巡抚的行为不过是“疏漏”,而且之前既经度支部议定,并奉旨允准,因此不必再改变前旨。
资政院议员不能忍受自身的意见竟受到如此漠视。他们认为,既然资政院议决之事毫无效力,何必再设资政院?但是,无论对上谕如何不满,也不能公然指斥上谕,因为“不处分出自圣裁,非人民所得置喙”。副署制度则为他们对付政府提供了制度依据,他们可以据此将抨击目标指向军机大臣。因此,当议员汪龙光在议场指出,“副署之军机大臣处于可以力诤之地位,而不力诤”,颇令人失望时,议员易宗夔趁机提出：此事既有军机大臣副署,军机大臣宜负责任,我们须请军机大臣出席说明理由。议员们甚至认为,军机大臣是有意侵资政院之权,违资政院之法,是欲借此议案作为尝试,“且看资政院之权可以侵不可以侵,资政院之法可以违不可以违”。
舆论支持资政院议员,认为军机大臣在湘抚杨文鼎饰辞奏请之时,毫未查察,遽交部议,其疏忽之咎已在所难辞。后经湖南谘议局之力争,资政院核办,认为湘抚违法侵权,军机大臣犹曲为回护,仅以疏漏二字了之。不知军机大臣署名之时,何曾念及朝廷法律之神圣不可侵犯?至于某军机所谓“军机大臣之副署,只对于君主负责任,非对于资政院负责任”,舆论批评道：大臣对于君主应负之责任,本不自今日始,亦何待副署而始明?所谓的副署,是对于国民负责任。根据朝廷的谕令,资政院为采取舆论之地,可以参预立法,是议院之基础,具有议院精神。因此,资政院虽非国会,实含国会之性质。正如立宪国内阁对于国会负责,军机处亦应对资政院负责,资政院与中央政府处于相对等之地位。军机大臣若不认副署之责任,那么此虚悬无着之责任将由谁负?难道使朝廷负之?君主神圣不可侵犯,某军机难道欲使君主“当舆论之冲,受万民之指摘?”而且资政院章程明确规定资政院议员对于军机大臣及各部行政大臣有所疑问,可以口头或文书提出质问。因此,军机大臣无论对资政院负责与否,都应接受质问,并出席资政院会议,承担答覆义务。如果不接受质问,甚至迁怒于议长,宣言解散资政院,就是蹂躏立法机关,是以立宪之名,行专制政府之实。
虽然舆论将资政院类比为国会,将军机处类比为立宪国内阁,认为军机大臣应对资政院负责,资政院与中央政府处于相对等之地位,但资政院议员对自身的权限有更清醒的认知。由吴赐龄起草的质问军机大臣说帖,只是质疑军机大臣的做法违反了法律,是以命令变更法律。对于吴赐龄的质问,军机大臣首先从制度和法律层面回复：目前宪法未颁,法令界限尚未划清。言下之意,在宪法颁布之前,资政院尚不具备议院之权,资政院和军机处的权限没有明确的法律界定。其次,他们认为初七日的谕旨对于谘议局章程,“但有保护,并无变更”。最后,军机大臣严正地指出,“赏罚黜陟乃君上大权”,是否处置及如何处置督抚大员,不是资政院所能置喙的,“贵院既不敢擅议于先,该议员等更何从质问于后?”
湖南公债案的本质是谘议局与巡抚、资政院与军机处的权力之争,但从制度层面讲,这也是资政院和军机处围绕署名责任问题的一场较量。在这次较量中,双方矛盾进一步激化。资政院质疑军机大臣违法、失职;军机处则声称,赏罚黜陟,权在君上,议员不能擅议,更无权质问。
2.资政院议员攻击军机大臣：“徒有参谋国务之名”“毫无辅弼行政之实”
一波未平,一波又起,湖南公债案尚未解决,又发生了广西限制外籍学生案和云南盐斤加价案。广西限制外籍学生案内容大要为：广西筹办高等警察学堂,初次招生,广西巡抚认为可根据实际情况招收外省学生;广西谘议局则认为,高等警察学堂现在的学生是将来办本省警务的人,若加入外籍的学生,对本省的情形不甚熟悉,将来办事有诸多不便,因此主张外籍学生不得超过本省学生名额的十分之二,并向其征收学费作为附学。资政院讨论后认为,广西谘议局的办法符合民政部章程,因此向朝廷请旨,令广西巡抚仍照民政部奏定章程办理。如收外籍学生,亦须查照谘议局原案,酌定名额,征收学费,作为附学办法办理。至于云南盐斤加价案,则是云贵总督认定盐课为国家税,盐斤加价属国家行政事件,非谘议局所能置议;谘议局则认为,加马脚银为增加本省人民负担事件,因此必须交谘议局议决。资政院支持广西谘议局的意见,并具奏朝廷：“请饬该督照章提出议案,交谘议局议决公布。其未经议决公布以前,所有提加马脚银两办法,应即停止施行,以符定章而免争议。”
平心而论,与湖南公债案不同,广西限制外籍学生案和云南盐斤加价案均是“公说公有理,婆说婆有理”的案件。在广西案中,广西谘议局引用的是民政部奏定的《各省学堂章程》第四条：高等巡警学堂学生以本省举贡生员及曾在中学堂以上毕业者考选。而广西巡抚援引的是学部的规定。光绪三十四年二月,学部通饬各省,遵照河南省的办法,将各省客籍学堂作废,客籍学生入该省公立学堂肄业。云南案则涉及国家行政与地方行政的划分问题。从根本上说,学部与民政部的规定互相矛盾,国家行政与地方行政如何划分,这在当时均是国家层面尚未解决的问题,因此督抚与谘议局之间的冲突存在必然性。也正因如此,该两案在资政院讨论时,议员内部均有不同意见,并且这两个案件最初在资政院内部引起的反应也不大。后来这两个案件之所以成为“显案”,主要是朝廷处理问题的程序引起了资政院议员的强烈不满。
资政院将广西限制外籍学生案和云南盐斤加价案向朝廷具奏后,朝廷没有直接裁夺,而是交给民政部和盐政大臣分别察覆具奏。这在资政院引起了轩然大波。议员们认为,依照立宪国三权分立的原则,即使内阁也没有察核立法机关的权限,更何况盐政处与民政部?资政院既为上、下议院之基础,就算是独立的立法机关,因此朝廷无论裁可与否,都应将结果交回资政院。现在朝廷将立法机关所议决的案件交给行政衙门去察核,将资政院三分之二以上议员议决的案件交给一、二行政大臣察核,就是在侵夺资政院的权限。这两个案件既然都由军机大臣拟旨,军机大臣副署,军机大臣就应该负责,因为副署制度下的军机处相当于立宪国的责任内阁,军机大臣相当于内阁大臣。因此,资政院可以依据院章第二十一条,上奏弹劾军机大臣侵权违法。
由籍忠寅等起草的弹劾奏稿大意为：资政院章程由该院会同军机大臣奏准颁行,因此对于该章程之内容,军机大臣不能不知;谕旨由军机大臣署名,军机大臣不能不见。滇、桂两案为资政院议决后请旨裁夺之件,而军机大臣不能献替,此为失职;明知资政院章程而不能依据,此为侵权。但该奏稿还未及上呈,朝廷又分别对滇、桂两案颁布谕旨：“资政院前奏覆议云南盐觔加价一折,著依议”,“资政院前奏覆广西限制外籍学生一折,著依议”。
朝廷的上述谕旨打乱了资政院的既定计划,他们不得不取消了原弹劾奏稿的内容。至于弹劾之议题,因为事关制度建设,他们认为无论从法律角度,还是从政治角度着眼,均不能取消。从法律角度着眼者认为,依据院章第二十一条,资政院只有请旨裁夺之权,而与资政院相对等者,又是乾隆以来旧制相沿之军机大臣,并非责任内阁,因此资政院的弹劾很难有外国国会对于政府的效力。然而资政院并不是不能有所作为。军机处与各部为国家行政机关,资政院为国家立法机关,资政院对国家有重要且神圣之赞襄责任,因此必须尽到实际的责任,方不失朝廷设立资政院之本意。但从实际有益的角度着想,若弹劾军机大臣,“就是弹劾上去,恐皇上也没有办法”。所以不如奏请朝廷立即组织内阁,而在内阁未成立以前,请明定军机大臣责任。主张从政治角度着眼者,不完全赞同前者的意见,他们认为不能只从法律方面看待问题,而“须以政治的眼光观察”,因为政府尚在幼稚阶段,若是依法律办理,恐怕政府还没到这个程度,所以需要以政治眼光、政治手段去改良中国政治。他们认为,弹劾军机是促成内阁的手段之一。弹劾军机的目标不在军机,而在内阁。但从逻辑上说,为何要设责任内阁?是因为军机处不行。军机处如何不行?因为军机处不负责任。所以弹劾案的议题,还得从军机大臣不负责任说起。多数议员赞成以不负责任作为议题。
宣统二年十一月十七日,资政院上奏“据实沥陈大臣责任不明难资辅弼”一折。该奏折首先将资政院与军机处放在相对等之地位,强调“臣院职权,惟在议决”,意即资政院是立法机关;“军机大臣既有赞治几务之明文,又有副署诏旨之定制,目为政府,理固宜然”,意即军机处代表政府。其次,奏折指责军机大臣副署而不负责任,不仅不向资政院宣示大政方针,而且在面对资政院的质问时,公然表示不负责任。再次,奏折历陈军机大臣辅弼之无状,批评军机大臣受禄恐后,受责恐先,“平时以泄沓为风气,临事以脱卸为法门”,“徒有参谋国务之名,毫无辅弼行政之实”。最后,要求朝廷“迅即组织内阁”,并于内阁未成立前,将军机大臣必须担负之责任,诏告天下。
资政院弹劾军机折上奏当日,军机大臣亦上折请辞,称“才力竭蹶,无补时艰,恳恩开去军机大臣要差”,实则为抵制资政院弹劾事。资政院与军机大臣的冲突陷入如此激烈之境地,对摄政王载沣的执政能力是一场严峻的考验。虽有消息称他训谕枢臣时表示：汝等是否尽心辅弼,朝廷自有深知,何必求人之见谅。资政院之具奏系依据先朝钦定宪法大纲,其所陈请亦系议院之天职,不便深责。但就实际措施而言,摄政王明显有拉拢军机大臣、打压资政院之意。在收到资政院和军机大臣奏折的当日,载沣颁布两道朱谕,其一为慰留军机大臣,称“该大臣等尽心辅弼,朝廷自能洞鉴”,“所请开去军机大臣之处,著不准行”。其二则是严厉斥责资政院,称“设官制?兤：及黜陟百司之权为朝廷大权,载在先朝钦定宪法大纲”,因此“军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜,朝廷自有权衡,非该院总裁等所得擅预,所请著毋庸议”。或言摄政王慰留军机、斥呵资政院,是宪政初创时期君主为调和议会与政府的一种不得已之“权道”。但在舆论和议员们看来,这两道朱谕是一种倒退,是从仿行宪政回到了专制时代。闽、川、鄂、晋等省谘议局纷纷致电资政院,表示朱谕与立宪原理相反,“失朝廷立宪真意”,将动摇国会基础,要求资政院力争,请朝廷收回成命。坊间甚至有传言称,此后凡关于资政院之奏件,监国拟皆改为朱谕,勿庸军机大臣署名。朱谕引发的制度倒退担忧,可见一斑。
议员们也多认为,对摄政王如此“信枢疑院”之行为,如不采取相应措施,足以坏资政院之基础。于是,资政院在宣统二年十一月三十日再次上折,批评枢臣失职,不能胜任辅弼之责。强调东西各国君主立宪之所以异于专制政体者,在专制政体以君主与人民相对待,君主负政治上之责任。立宪政体以内阁与国会相对等,内阁负政治上之责任,君主则超然而治。如此虽国会、内阁常有政见之冲突,但结果无非内阁辞职或国会解散,不至动摇国本,这也是立宪政体优于专制政体最重要之处。现在我国虽确定为君主立宪政体,但军机大臣并不负责任。处此国事艰难之时,在内阁未成立以前,朝野上下托命于如此不负责任之大臣,至险极危,而“臣院亦以无对待机关之故,虽有议诀之具文,难责执行之实效,恐臣院将成虚设,宪政亦属空谈”。该折上奏后被朝廷留中。
广西限制外籍学生案和云南盐斤加价案,原本并非要案,却因资政院与军机处的认知差异,最终演化为轰轰烈烈的弹劾军机案。在这场较量中,资政院明确提出了制度诉求：他们要求朝廷将资政院与军机处放在相对等之地位,要求迅即组织责任内阁;在内阁未成立前,明示军机大臣应负之责任。与此同时,资政院更加激烈地批评军机大臣,指责他们受?兤：恐后,担责恐先,上负皇恩,下愧黎民,并历数其辅政之失。在此严责下,军机大臣以退为进,上折请辞。至此,资政院与军机处的冲突达至顶峰。摄政王载沣也无法再安坐幕后,他出面颁发朱谕,慰留军机大臣,斥责资政院,称军机大臣负责与否,朝廷自有权衡,非该院所得擅预。事情发展至此,已经脱离了新政模式下机构之间冲突与交锋的正常轨道,而回归到中国传统的政治斗争模式,政治与人事纠纷的大幕渐次拉开,正如时人所谓：“政府之与资政院,其轧轹似达极点。”
“妄呈横议”：资政院议员遭斥责与参劾
在资政院议员几次三番地质询、参奏军机大臣的同时,军机大臣、朝廷、部分御史和官员们对议员们的不满也逐步爆发。早在吴赐龄提出质问军机大臣侵犯资政院权利、违反谘议局章程及以命令变更法律时,军机处即斥责资政院越权擅议,认为“赏罚黜陟”为君上大权,资政院既不能“擅议”,更无权质问。摄政王载沣在收到资政院参奏军机大臣“难资辅弼”的奏折后,也极为不满,他颁布朱谕严厉斥责资政院,强调“设官制?兤：及黜陟百司”为朝廷大权,因此军机大臣是否负责任,以及何时设立责任内阁等事宜,“朝廷自有权衡”,非资政院总裁等所能“擅预”。
部分御史和官员对资政院议员迅速窜升的地位以及他们结纳官员、掌控舆论等行为早有不满,因此也借机接二连三弹劾议员,抨击资政院。愈是在资政院活跃的议员,如易宗夔、罗杰、雷奋等,遭致的参劾就愈多,受到的批评也更为严厉。如胡思敬于宣统二年十一月十九日的奏参折中,将易、罗、雷三位议员等同于乱党,斥责他们“今日驳谕旨,明日参军机,天泽不分,纲纪扫地”。细绎胡思敬的参奏,可知他对上述三人早有不满。从思想上来说,胡思敬认为他们“主张邪说”。他称易宗夔在《湘学报》馆期间,“倡议与外洋合种,附和梁启超”;雷奋游食上海期间,充《时报》馆主笔,为“喜事好乱之徒”。从行为上来说,他不满三人结纳亲贵,与民政部尚书善耆互赠楹联,以兄弟相称;批评他们借重善耆之势力,四处招摇,举止张扬,并在资政院结纳党羽,主导议场风向,以致“舌峰所及,莫不避之”。胡思敬认为易宗夔等三人“本非善士”,品行堪忧,他们之所以被选充为资政院议员,“皆由营求而得”。胡思敬虽官声尚好,不似轻易受枢臣指使之人,但因其参劾奏折所上时间与资政院参奏军机大臣的奏折及朝廷颁发朱谕的日期太近,事情过于巧合,因此亦难免受人怀疑。如《申报》就发表“时评”,推测胡思敬是受命于他人：“自资政院弹劾枢臣折上后,不旬日而该院被参者再,一见之于刘廷琛,再见之于胡思敬。是二人者非能自动,而有所受命者也。”
大学堂监督刘廷琛原本因为学堂经费问题与资政院有矛盾,此时更是上折痛劾资政院,他不仅批评议员“藐视执政”“指斥乘舆”,并且将此事上升到“固君权”“防凌替”的高度。作为体制中人,刘廷琛深悉朝廷的痛点,因此他不仅指责资政院议员品类不齐,而且声称议员私通报馆,把持舆论,公倡邪说,轻更国制,藉报刊宣传自己的主张,凭演讲感动国民,务使国民有反对政府之思想;同时结党成群,以助长自身势力、推翻政府为目的。据说某相国对于该折所言议员串通报馆一节,尤表赞同,称刘廷琛“此层所见极是”。刘廷琛还批评资政院“行专制之实”,对于其议决之案件,必要求政府实行,如此“则神圣不可侵犯不在皇上而在议员”。因此他建议皇上及摄政王,虽可以资政院为采取舆论之区,但不可授“该院以把持朝局之渐”。他警告朝廷,国会尚未成立,资政院“已欲持太阿之柄”,他日国会成立,议员“岂复知堂陛之尊”?长此以往,“终必有犯上作乱之事”。最后,他请求朝廷严惩这些“包藏祸心”“妄呈横议”的议员们,以警示“名分之不可干”。刘廷琛的奏折深得宪政馆王大臣之心,据说该折交到宪政馆时,各枢臣及各馆员“争相传观,击节称赏”。
刘廷琛维护枢臣之意太过明显,且弹劾对象为资政院,再加上言辞过于夸张,甚至可以说耸人听闻,因此从策略上讲并不高明。同时,朝廷的处置非但不是息事宁人,反而是火上浇油。刘廷琛劾资政院折上达后,上谕“着宪政编查馆知道”。因此,刘廷琛的奏折披露后,无论报刊舆论还是资政院内部,均反应激烈,或谓刘廷琛“欲见好政府,以求承奉其意气”,或谓刘廷琛是受枢臣指使。舆论还批评道：资政院之参劾枢臣,不过谓其不负责任,难资辅弼;枢臣之回报资政院者,则竟谓其“包藏祸心,窃窥神器”。如此简直是将资政院议员全部视为乱臣贼子,“不可一日姑容”,“枢臣用心之阴毒”,由是可见。资政院议员罗杰也认为：刘廷琛奏参本院,除了挟嫌报复(指资政院核减大学堂经费——笔者注)等因素外,一定还有位高权重者在暗中指使,不然刘廷琛没有那么大的胆子。
资政院议员的不满有两个层面。其一,刘廷琛不应以个人资格参劾资政院。因为资政院作为最高立法机关,不接受院外诘责。若三四品大员人人可以监督资政院,人人能弹劾资政院,则不惟资政院前途危险,且一旦成为先例,影响将及于国会。其二,刘廷琛奏参资政院,朝廷着宪政编查馆知道,可见朝廷俨然以宪政编查馆为资政院上级机关。资政院地位本应与军机处直接“对待”,现在反以资政院为军机大臣所辖之宪政编查馆的下级机关,资政院而有上级机关,实于立宪前途大有妨碍。若认资政院可以有上级机关,资政院的地位便不稳固,将来国会的地位亦不稳固了。至于根本的解决办法,还是宜从立宪政体着眼。立宪国家,除议会、内阁及各种独立机关外,不准个人有上奏权。个人若欲奏陈政务,须经由内阁。现在资政院作为全国代表言论之机关,此外若更有他种言论机关,即与立宪政体不合。且不说今日资政院不应受此种言论之弹劾,即将来责任内阁成立,亦不应再有此种无责任之陈奏。因此,应以言论机关之根本问题奏陈朝廷。资政院最后决定以此质问宪政编查馆。
继刘廷琛之后,参劾资政院及议员之奏折纷至沓来。广西道监察御史萧丙炎于宣统二年十一月二十八日上折,“请特派大臣监视资政院”。他在奏折中称,目前资政院数百名议员已集议数十次,期间虽不乏议论正当者,但“出语狂妄,不切事情,不合中国政体之谈,亦复不少”。因此,他建议在资政院添设监视大臣座位,以后凡遇该院开会集议时,特派都御史一员,副都御史一员,亲临监视。倘有持议背谬,行止不端及一切有违法律章程之处,由该都御史等指名弹劾。
掌京畿道监察御史惠铭上折,参奏资政院议员在剪发易服案上有“伪填名票,私改案语”等扰乱法纪的行为。除此之外,惠铭还指名批评罗杰和吴赐龄在剪发易服案通过之前,已先将发辫割弃,如此行为,“未知视国法为何物”?为引起朝廷对此事的重视,惠铭还将割弃发辫之事上纲上线至统治法权的高度,称“臣不为发惜,实为法惜。朝廷不为祖制惜,亦当为将来统治法权惜”。他建议朝廷,应饬下资政院,将先行剪发之议员,一并除名,然后再重新补选议员,以昭郑重。
前翰林院侍讲、理藩部特派员文斌上折参奏资政院“议事无多,流弊滋甚”。文斌认为,资政院自开院以来,所议有价值之事甚少,流弊却甚多。资政院所议最重要者,仅速开国会一事,而速开国会议案之所以有效,是下借内外臣工之陈请,上赖朝廷之圣明独断,资政院并不能“贪天之功以为己力”。其他如剪发案和请开党禁案,则只有负面影响。剪发一事上关国宪,而议员竟在陈奏朝廷、恭候圣裁之前先自割弃,结果导致“人心不靖”,“剪发之人触目皆是”。请开党禁本是重大事件,如果处理得当,不仅可以收“赦党求才”之效,且可彰显君主的圣治与仁慈,但资政院却轻于提议,迟于奏闻,反而使党人倍生失望之心,“国犯妄存觊觎之念”。至于弹劾军机大臣一事,资政院“忽而提议,忽而取消”,视君上用人大权之事,如同儿戏。文斌对资政院的秩序也大为不满,批评资政院每日开会逾时,议事毫无次第;议员随意来去,晚至早归;议长不知维持秩序,议员毫无程度可言。文斌还暗讽资政院议员有奔走于权贵之门,昏夜乞怜,以为将来地步者;有谋求资政院闭会后,保为京堂,协纂宪法,兼任要差者。他告诫朝廷,以每年三十万之金,养此无知无识之议员与闻国是,恐怕消耗三十万民脂民膏事小,参与政事、淆乱视听则事大。基于此,文斌请“饬下资政院总裁等切实整顿,痛改前非”。刘廷琛参劾资政院的奏折,措辞已十分严厉,而文斌较刘廷琛更甚,甚至那桐都认为“今日文斌参资政院,语甚重”。
其他参劾资政院的奏折也纷至沓来,如陆军部大臣荫昌、寿勋上《呈资政院开院以来所议殊多踰越及研究宪法择紧要数端条陈单》,称资政院为议会始基,开院以来,所议殊多逾越,若不及时预为限制,将来国会成立,“必至与政府冲突无已”,乃至酿乱召亡。远则法国,近则土耳其,都是前车之鉴。农工商部右参议邵福瀛上《奏为资政院院章规定议决具奏事件亟应明确解释事》折及《奏为资政院院章规定不得尽以他国成规强相比敬陈管见事》附片,质疑资政院的具奏权。
另据报刊消息,更有直督陈夔龙、江督张人骏、甘督长庚、湘抚杨文鼎、皖抚朱家宝等电奏军机处,参劾资政院。其措词立意与刘廷琛折类似,并均已交宪政编查馆并案办理。一时间,资政院陷入四面楚歌之地。
余论：军机大臣与资政院的双败
军机大臣副署制度自光绪三十二年(1906年)开始讨论,至光绪三十四年正式实施。期间虽经历了反复的辩驳及调适,但制度出台时仍然存在重大缺陷,即没有明确规定军机大臣副署之责任。军机大臣责任不定,资政院之对应机关就虚悬无着。这种缺陷的流弊在资政院开院前没有太多显现。但自资政院正式开议后,问题变得越来越明显和棘手。尽管在清廷的规划与设计中,资政院只是“预立国会基础”,但资政院作为一个实体机构,一旦成立与开议,必然有自身的政治诉求。在资政院不断寻求自身定位与合法性的过程中,军机大臣副署制度成为了很好的突破口。资政院议员反复质问军机大臣副署之责任,不断弹劾其侵权、违法、失职,其实主要目标是为资政院寻找“对待”机关,从制度上保证资政院的议决有效力。军机大臣一方则坚称他们在上谕后署名是沿袭乾隆朝的旧制,他们只对君主负责,不对资政院负责。在资政院与军机大臣的一轮轮交锋中,军机大臣在一些具体问题上虽稍有让步,但对根本问题却毫不妥协。因此,双方的冲突一次比一次激烈,最终演变为一场政治大厮杀。资政院及其议员受到了猛烈抨击弹劾。表面上看,资政院似乎陷入了四面楚歌之地,军机大臣在冲突中占了上风。但从最终结果看,这场战争没有胜利者,双方均陷入信任危机。文斌对议员和政府的批评,某种程度上也代表了外界的观感：“议员不过借弹劾政府以邀誉,而军机大臣遂挟辞职以要君”,从“玩视纲纪,各图私利”方面讲,议员与政府无异。
就枢府与朝廷来说,其行为更加坐实了外界对其“假立宪”“真专制”的猜想。因为从制度上讲,资政院作为独立的立法机关或预备立法机关,不应该受到来自官员个人的弹劾。因此,以个人弹劾资政院,已显示出军机大臣及弹劾者在制度上的无知。摄政王载沣在处理资政院与军机大臣之间的冲突时,亦缺乏必要的政治智慧和足够的新政知识。资政院原本不欲和朝廷直接对立,但载沣却公然以上谕指斥资政院专擅,将自己放在了与资政院直接对立的不利地位。至此,议员和舆论均认为朝廷“假立宪”之面目暴露无遗。资政院议员李素称：宣统二年十一月十七日朝廷指责资政院专擅的上谕,使“外洋各国愈知我国立宪是假的”。议员邵羲称：从前所谓预备立宪,到底是真立宪还是假立宪,都不晓得。但自从奉了这两道朱谕以后,真立宪、假立宪渐渐明了,“以君主对待国会,就不是立宪的精神”。《申报》发表时评,称“军机大臣赞成宪政之假面目,从此揭去”。署名“嘉言”者认为,朝廷斥责资政院之上谕,从表面上观之,“似不过拂资政院各议员上奏之盛意”,而从实际上观之,则是以一人而违反四万万人民之公意,“以是立宪,毋宁专制”。《新闻报》也刊发“论说”,表示对立宪之失望,称“读十七日之朱谕”可以推知,他日责任内阁成立,其结果与今日之军机处无异。梁启超则直指不经副署之朱谕,是“君主违法违宪之举”。资政院议员们甚至预言,如此将议院与君主直接“对待”,其后果有两个：一是积极的专制,什么资政院,什么国会,什么立宪都可不要;一是人民的暴动,人民没有别的法子,只好拿出暴动的手段来。此一预言不幸为后来的历史所验证,这在一定程度上也证明了双方的博弈与清廷统治危机加剧的关联性。
就资政院来讲,其主要目标是寻求对手方,使议决之事有效力,巩固资政院之地位。可与军机大臣交锋之结果,不仅未达到上述目标,反而证明了资政院之无力,并由此导致外界对资政院失去信心。首先,资政院期待中的“与政府相对待”之地位,不仅未能确立,反而愈益下降。有观察者指出,在资政院与军机处的交锋中,政府或颁拒斥请愿即开国会之上谕,或谕赶办内阁官制,宽严相济,“旗帜威扬,坐镇而不疑”。反观资政院,弹劾案“迭行议出”,轻易议决,又轻易取消,计无所定,及至遭朱谕严谴,院内又莫衷一是,意气沮丧。政府看待资政院,“其始也,若虎;而今则目之如猫”。因此,弹劾军机案被认为是“资政院开院以来对于政府失败之第一事”。其次,舆论不仅质疑资政院的效力,而且对资政院失去了信心。舆论认为,资政院作为采取全国舆论之机关,资政院议员作为全国人民之代表,地位如此重要,议决之事却毫无效力。弹劾军机,军机无恙,其不负责任如故,不能辅弼亦如故：“质问部臣,部臣皆含糊答覆”,且对于被“质问之事,不闻有所改良”。不惟议决无效,而且还引火上身,“他人之希望风旨者”,因是而弹劾议员,并以此反对宪政。各界诟病议员之声,接续而至。舆论讥讽议员,“始焉怒如虎,终则驯如羊”,并且暗示这种从“虎”到“羊”的转变,可能源于枢臣的收买及利益交换。舆论还批评议员有恋栈之嫌,弹劾军机,一击不中,却“暮气奄奄,始终不肯解散”。这些批评与官场的看法不谋而合,如恽毓鼎就认为：依宪法,军机不解职,则议员当自请解散,“今日开院集议,皆恋恋不肯散。此等议员有何价值可言”。
由上可知,军机大臣与资政院之争,其结果是两败俱伤：枢府“假立宪”之名益彰,资政院无效之实更著。更进一步者,对军机大臣之失望发展为对责任内阁之不信任,对资政院效果之失望发展为对立宪前途之怀疑。
其实,若资政院议员能少一份急切,多一份乐观;军机大臣能少一份傲慢,多一份包容,形势或许不至恶化到如此境地。比如,资政院在宣统二年九月十九日第一次提出质问军机大臣副署制度的说帖后,在资政院的强烈要求及议长溥伦的大力斡旋下,军机大臣毓朗出席了资政院会议,并就相关问题作了个人表态。然而,资政院议员没有将其理解为军机大臣的善意,反而在议场对毓朗进行围追堵截,以至于后来毓朗私下对相熟议员大吐苦水,认为某些议员太过嚣张。又如,广西限制外籍学生案和云南盐斤加价案发生后,资政院欲上折弹劾军机大臣,朝廷和枢府听闻此事,急忙就滇、桂两案再次颁布谕旨,同意了资政院之前的奏覆。可资政院并未就此收手,依然向朝廷上奏了军机大臣责任不明、难资辅弼一折,致使军机大臣终于恼羞成怒。再如,即使在载沣下达了“军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜,朝廷自有权衡,非该院总裁等所得擅预”的严厉谕旨后,朝廷还是很快就颁布了令宪政编查馆从速拟定内阁官制的上谕,这在某种程度上顺应了资政院的要求,体现了军机大臣的妥协姿态。该谕旨虽然消弭了不少议员的激进情绪,可最终资政院还是再次上奏了“沥陈军机大臣失职不胜辅弼之任”的折子。该折被朝廷留中,其对军机大臣的再次刺激可想而知。然而,军机大臣受此“隆誉”,亦并非无因。在资政院提出质问说帖,要求军机大臣出席会议、接受质询时,军机大臣通常采取的是躲、推策略。即使全体议员在议场静坐休会,等待军机大臣出席,军机大臣也依然是神龙不见首尾。终于推托不过时,就以一纸回复打发资政院,而且常常在语言上对资政院加以蔑视,不是说“无从答覆”,就是批评资政院“擅议”“擅预”。正所谓,“国民已怨朝廷之无能,朝廷犹以国民为无知”。
资政院与军机处这种对抗型而非沟通型的政治交往模式,无疑加剧了清季政局的恶化。但在双方对抗的过程中,朝廷和枢府为消弭资政院弹劾风潮,不得不急令宪政编查馆赶办内阁官制,并强调在厘定官制时务必将权限、责任“划分清晰,不得有私毫含混”,以免日后再生纠葛,“致碍宪政进行”。因此,从客观上讲,双方的博弈在一定程度上加速了责任内阁的出台,推进了制度建设的进程。
原文载《史学月刊》2024年第4期，注释从略。END