李发根||民国北京政府“导淮委员会”创设中的“权”“利”之争
李发根,历史学博士,山东大学历史文化学院教授。
关键词：全国水利总局;上海华洋义赈会;导淮委员会;庚子赔款;齐燮元
1855年,黄河北徙,结束了长达七个世纪的夺淮史。但淮河水系紊乱,河道淤塞,出海无路,入江不畅。区域水患不仅没有减轻,反而愈演愈烈,成为制约流域经济社会发展的主因之一。淮河治理既是区域社会生态恢复与发展的关键措施之一,也是推进国家治理的必由之路。民国肇始,在北京政府农商总长张謇的推动下,成立了专门治淮的中央水利机构——导淮总局,后扩大为以治淮为中心的全国性水利机构——全国水利总局,由张兼任总裁。但受时局影响,导淮很快被束之高阁,张謇亦于1915年辞去农商总长及全国水利总局总裁职务。1921年夏,本就灾害频仍的淮河流域发生特大水灾,江苏、安徽、河南被灾深重。据报告,除人畜伤亡、财产损失外,田地淹没约1050万英亩,上海华洋义赈会遂倡议导淮,拟组织“导淮委员会”,称此举可“永除淮水之患”,“永免”三省水灾,预计将来受益田地834万英亩,能使民众安居乐业,提高数百万人的生活水平,进而推动商贸发展。“因欲竭力襄助”,以成此功,乃由职员会一致议决导淮,“仅为防灾之举”,上海华洋义赈会与导淮委员会“并各会员对于将来水退出之荒田或其他土地亦非有丝毫直接或间接之沾染”。上海华洋义赈会报告特别指出：江苏督军齐燮元对导淮“尤具热心”。基于此,业已停滞几年的导淮似乎迎来了新曙光。
导淮是民国首要水利建设,有学者将之称为当时“最大的公共工程”。民国时期,无论是北京政府还是南京国民政府,一度都较为重视导淮。其中,受地缘等因素影响,尤以南京国民政府成立之初,曾由蒋介石兼任委员长的导淮委员会为著。因此,谈及导淮委员会,学界主要聚焦于南京国民政府时期,鲜有注意北京政府时期的导淮委员会。就目前所及,学者更多是在考察民间团体参与导淮时,附带点出上海华洋义赈会倡设的导淮委员会,至于北京政府导淮委员会,几无涉及。本文拟通过梳理北京政府时期齐燮元主导导淮案的提出,引发中央、地方的多方论争与解决方案的达成,探讨齐的真实诉求,北京政府导淮委员会的最终走向及其左右因素,希冀对该机构成立中的“权”“利”之争做初步系统考察,以丰富和深化北洋史、水利史等方面的研究。
“导淮委员会”的提出与反响
1923年1月21日,江苏督军齐燮元领衔苏、皖、豫三省军民长官,密电北京政府,电文大意为：据上海华洋义赈会函称,淮水为患,灾祲连年,三省每当秋熟,辄遭洪泛灾害,损失不可胜计,“官赈、义赈心力俱穷,而灾涝仍苦未绝”,特开联席会议,拟以导淮为救灾根本,作一劳永逸之计;并以三省军民长官、议会代表、士绅领袖、上海华洋义赈会会员组设导淮委员会,“第一步从调查测量入手”。特别声明：导淮委员会“以预防苏、皖、豫三省水灾,保护公共水利为宗旨,不涉其他事项,纯系慈善性质”。业经筹定调查测量等费55万元,将组织测量队定期出发,“请呈咨立案,并通令保护”。齐燮元等据此提出,淮河流域连年泛溢成灾,及时修浚,自属要图,只因经费困难,卒鲜成议,“该会创兹巨举,匪特意极可钦,亦属机难再得”,且来函“切实声明”,只负责筹款、施工,“行政处分则由国家主持”,“权限划分明晰”。“燮元等详加研究,往返商榷,洵属于民有益,于国无损,似无流弊……倘犹有防(妨)害主权问题,仍当随时会同磋议,妥慎办理。”请俯准立案。26日,齐燮元再与江苏省长韩国钧联名密电北京政府,强调导淮事体重大,与苏省关系尤巨,故特派咨议徐秉钧赴京专谒面陈原委,并请查照前电,迅予核准立案。几天后,徐呈《导淮案摘要》,梳理了事件原委,其中令人关注的经费问题,注明齐燮元主张“不借外债”。需要强调的是,从事件后续进程看,力请北京政府俯允导淮案主要是齐燮元的意图,皖、豫两省并未参与。
收到密电后,国务院要求内务部、农商部、全国水利总局等相关部门核复并会商办法,再提请阁议议决。因与导淮之关系,兼及民初张謇主持全国水利总局时,已在管理制度、路线设计等方面做了一些工作,特别是水文测量调查,甚至被认为是当时最全面的。故而,主要由全国水利总局做出系统回应。首先,针对“第一步从调查测量入手”,全国水利总局指出,1914年本局成立伊始,就呈准导淮,并于苏北设立专门机构,测量调查与搜集资料工作已有十年之久,拟具各种施工计划,呈请中央核议实行,用费已逾40万元,各项必需之图表,大致已经完备,实无另行测量调查的必要。其次,若根本治淮,需经费2亿元,仅就应急工程估计,亦约一千几百万元。上海华洋义赈会称由其负责筹款、施工,恐最终仍非依赖国家拨款不可。最后,上海华洋义赈会乃国际慈善团体,性质只限于募款赈灾,而导淮关系国家行政主权,“实未便任其侵越,开干涉国内河流之渐”。鉴于此,全国水利总局“再三审核,未敢率予赞同,惟欲期拒绝外人,舍从速自行筹办外,别无办法,否则即无以免各方之非难”。所以,请中央准拨1300余万元,由全国水利总局统筹导淮应急施工计划。内务部从主权角度支持上述意见,认为导淮“纯为国家行政”,若概由上海华洋义赈会负责筹款、施工,主权似多侵越,其只能补助官方力量的不足。财政部也认为,此事关系主权甚大。
可以说,北京政府有关部门皆不赞成齐燮元之导淮呈请。同一时期,得知相关情形后,江苏籍国会议员邵长镕等致函全国水利总局总裁江天铎,从主权立场高度肯定了该局的表态。
全国水利总局将意见上呈国务院并分咨主管各部核复。国务会议议决,由财政、内务两部与全国水利总局会商办法后再议决。1923年3月初,全国水利总局就齐燮元的密电内容“分条签注”,在前次意见基础上指出：第一,全国水利总局自成立以来,办理导淮测量调查已近十载,各项施工计划业已拟具,国家未能举办之因,在于款巨难筹。上海华洋义赈会能否成此盛举,仍应以有无经费为前提。从徐秉钧所呈该会书记美国人费吴生(George A.Fitch)的《导淮计划》来看,最少须款1200万元,但是,齐燮元等对于该会有无款项以及如何筹集,“一字未提”。而有关该会已筹定之测量调查费,实乃中央赈务处所拨之赈余(事实如此,详见第三部分)。至于筹款、施工,该会亦无任何决定,加之齐曾致函导淮委员会,主张不借外债,工款或由政府筹拨,或由团体及个人等筹集,此可证明“该会并未筹有丝毫款项”。所称筹款、施工由该会负责,不过专为取得导淮“一切全权”。此外,费吴生受齐燮元委托参加了1922年在檀香山举办的太平洋商务会议,提出并议决导淮案。费在《导淮计划》中写道,该提案于“将来要求中国及他国政府予以赞助以及磋商借款必收良好之效果”,这显然与齐鼓吹的“不借外债”相矛盾。若不借外债,则导淮所恃者仍为政府。第二,导淮委员会名誉会长名单内尚有英、法、美驻沪总领事,驻宁领事等,该会主要部门即经济、执行两部亦半数为西人,若准所请,无疑将有损主权。至于齐燮元等所称“倘犹有妨害主权问题,仍当随时会同磋议,妥慎办理”一节,上海华洋义赈会主要由外人设立,应照约禁止前往内地测量,而一旦立案,后续即便有妨害主权行径,如欲再收回自办,窒碍难行。因此,齐燮元等所称“妥慎办理”等语,并无意义。各部定于3月26日在全国水利总局会商办法。由于内务部对会议提出的治淮方略有异议,故一直未签画送回,致使会商办法迟迟未能上呈国务院。但有关部门对齐所请之意见并未改变。
与此同时,鉴于张謇在全国特别是在江苏的影响力,及长期致力于导淮等缘由,北京政府亦向其征询意见。3月7日,齐燮元致函国务总理张绍曾说道,已就此事与张謇达成共识,张“极赞同,迭经来人表示一致”。从齐所附张謇抄电内容来看,两人观点确属一致。4月19日,张謇在给张绍曾的密电中称,齐已有不予上海华洋义赈会主权、不另事测量之表示,故北京政府所虑“可以释然”。
因3月26日各部门会商办法一直没有上呈,国务院结合张謇意见,再请有关部门查照,会核办理。鉴于此,全国水利总局遂将前次会商结果致函国务院。其一,皆以测量事务业经全国水利总局办理数年,如仅为规划施工,图表已足够应用,似可无须另测。多年来未能施工之故,全在于无款。而这一点,上海华洋义赈会亦未拟有具体办法。其二,导淮为国家要政,应由中央和地方协筹兴办,不便由该会代为负责。随后,全国水利总局致函齐燮元、张謇,称本局意见不过是职责所在,并无“丝毫成见”,只能待阁议解决。需要交代的是,在倪嗣冲主皖期间(1913—1920),针对导淮,其宣称自筹办法,无须全国水利总局主持测量。因苏、皖两省诉求无法调和,故即便由张謇督办导淮,亦难推进。基于此,早在齐燮元呈请前,关于导淮,经内务、财政、农商三部互商同意,以牵涉两省,利害不能尽同,应由全国水利总局“直接办理”,将来施工时,苏、皖两省长官会同办理。并经国务会议“议决照办”。故而齐燮元所请,与北京政府既定方针相悖。
概言之,北京政府有关部门对齐燮元主导呈请的导淮案,从主权、经费、工程已有基础、省际冲突等方面提出质疑,立论有理有据,难以辩驳,这在实质上已经否决了齐之呈请。此后近半年,几未见他再与北京政府论及此事。
争论焦点的转向与解决方案的达成
1923年5月12日,大总统黎元洪在给张謇等苏、皖、豫士绅代表的电稿中写道：据中国华洋义赈救灾总会呈称,疏浚淮河于沿淮三省关系极巨,该会已备有测量调查款,至于将来导淮经费,“可于美国退还庚子赔款尚未指明交出之美金一千余万元内商请拨用,已与美议员戴尔氏接洽,并已呈美总统鉴核”。同时,在苏北、皖北的50余名美国传教士亦联名向美国政府呈请此议案,称数月内可提交国会。为推进此事,中方“应请迅派治淮督办,开始测量,庶美国政府及人民有可取信”。黎请三省士绅推举选定能胜任督办之人。因收电文者甚多,加之媒体宣传,故此事广为人知。有关齐燮元急谋导淮督办一职的报道很快就甚嚣尘上,并引发多方反对。参、众两院皖籍全体议员致函北京政府,称上海华洋义赈会之导淮设想已引起美国政府的积极响应,允以援助,可谓千载良机,“第兹事体大,全赖主持得人,必系物望所归,确信其能为国为民,而又肯躬亲劳瘁者方可膺此巨任,绝非功高威重遥领虚衔所足语于此也”。希望稍宽时日,由皖省旅京、旅外绅耆公举相当之人,再呈请中央考察、委派。所以,导淮督办一职,恳予从长计议。此举显然意在反对齐燮元担任此职。与此同时,江苏旅京同乡会亦给北京政府去电：“闻导淮将设督办,假名借款,另有作用。现有人为齐督燮元运动此席,事关三省利害,苏居下游,尤为切身……本会开紧急会议,一致反对。”同日,由皖北18县知事、各县省议员、地方士绅共同成立的“皖淮水利协会”致电北京政府,提及听闻因美国退还庚款相助,导淮将有成议,但重点强调：“督办一席非任命苏、皖、豫乡望素著之人,皖民誓不承认。务乞政府审慎郑重,以免纠纷。”而直隶籍“军阀”齐燮元自然不属“乡望素著之人”。
其实,从北京政府角度而言,此时所谓齐燮元谋取导淮督办一职,似属流言,且北京政府亦未有明确意向。因为5月3日农商部在致外交、内务、财政三部与全国水利总局的密函中提到,早在1919年,经财政、内务与农商三部会呈北京政府“会核张謇治运意见请确定方针案”内,呈准导淮由全国水利总局直接办理,不另设督办,俟施工时,由苏、皖两省长官会同办理。基于此,6月下旬财政部在咨复上述吁请时说道,江苏旅京同乡会,参、众两院皖籍议员或称将设导淮督办假名借款,或言公举导淮督办并由中央选派,实属误会。10月中旬,财政部在咨复农商部关于安徽省教育会等反对齐燮元运动导淮督办究应如何办理时,还称“并未收到此项文件,谅非事实”。值得注意的是,此时齐燮元已流露出争取导淮督办之意向。在得知北京政府相关部门反对其呈请后,齐燮元致函全国水利总局,再次强调,上海华洋义赈会筹议导淮,“因其纯属慈善事业,既官斯土,谊当扶持”,此事原委,局外不明真相,臆测殊多,并附其致江苏省议会议长徐果人函稿,其中提到1922年12月上海华洋义赈会向他出示的议案内有“议决呈请中央特任燮元为导淮督办一条”。据齐所言,虽经力辞,但“仍强聒不已,并由该会径呈中央,请加任命……燮元固无由制止也”。然而,由于北京政府态度业已明朗,且前案决定不设导淮督办,故此后近半年,未见齐燮元就该案有何举动。
1924年1月17日,已官至苏皖赣巡阅使、在直系内部地位似可比肩吴佩孚的齐燮元致电北京政府,旧事重提,催请“核准立案”。与前次流程相仿,国务院要求全国水利总局与相关各部派员至院商讨。主管部局于3月10日召开“导淮会议”,主要议决,重申拟仍依据前述1919年中央指令内务、财政、农商三部会呈办法进行,即由全国水利总局直接办理导淮,不派督办;由三部与全国水利总局另具呈文,设立导淮委员会,并咨行苏、皖、豫推派公正绅士充任委员,共同讨论研究办法;对于上海华洋义赈会等所请导淮委员会立案及特派导淮督办,“均无庸议”。3月14日,全国水利总局总裁江天铎在给导淮测量处长沈秉璜的电文中重申了该决议。可以说,此时北京政府仍未改变初衷,并决定由国家组设导淮委员会。3月21日,齐燮元再次致电北京政府,流露不满。电文首先提及北京政府曾复电,称其领衔1923年年初之呈请交由主管各部门会商办理,但事隔经年,尚未复准。其次认为原电声明甚详,“决无其他流弊,似无须过事审慎,即祈迅照原电所请,早予定案”。最后就重要的“先决问题”做“郑重声明”：“永远不得募借外债”,用人行政“完全为中国主权”,一切技术人员任免权全在导淮督办,旨在向北京政府索要导淮督办一职。
齐燮元大概在3月底得知上述3月10日“导淮会议”结果,当即致电北京政府,不满之情跃然纸上。他认为,此事“本无疑问”,然“不蒙中央鉴谅”,“顾瞻前途,可胜太息”。而北京政府之所以重提1919年议决之导淮规划,“因美国退还庚子赔款,拨充导淮经费”。电文最后,请北京政府准其所呈。质言之,在齐看来,北京政府未允准的根源是为获取庚款。这一强硬态度,引起北京政府的高度重视,内务、财政、农商三部与全国水利总局一反常态,做出让步。当天就“详加复核”,认为齐所请“对于内政主权似尚均无不合”,拟请即由北京政府特派督办一员,专司执行导淮事宜,将来所有关于筹款、施工等计划,仍应由督办随时与主管各部门会商办理。并强调应注意三点：第一,导淮委员会由北京政府主管各部门会同苏、皖、豫三省长官派员组织,专司讨论导淮事宜;第二,特派导淮督办与设立导淮委员会,“完全由中国政府主持”;第三,导淮测量业经全国水利总局办理完备,将来如有必须复测、补测之处,应由督办随时会商北京政府主管各部门查核办理。这一提请立经国务会议议决通过按,国务会议对“应行注意之点”第一项略加修改,即在导淮委员会的组织方中加上三省“公正绅士”。4月3日,即距齐燮元前电仅两天,北京政府发布“大总统令”：“特派齐燮元兼任督办导淮事宜。”值得注意的是,此令尚未公布前,3月31日、4月1日,京津等地报纸即相继披露齐燮元将任导淮督办之命令,其中有言：随着连续催逼,国务总理孙宝琦不敢得罪齐,遂派内务总长程克赴江天铎处疏通。从随后事态的发展来看,此非空穴来风。不过,以齐燮元当时的权势,据吴佩孚的秘书吕咸称：“吴将军继曹锟为直鲁豫巡阅使,开府洛阳,举足重轻。江苏巡阅使齐燮元与吴分庭抗礼,一言九鼎。”加之双方已达成由国家组设导淮委员会,及在齐燮元宣称不借外债等前提下,要个导淮督办头衔,于其而言,易如反掌。
与此前相似,沿淮三省多种力量起而抗争,兹不赘述。其中值得一提的是,1924年8月底,参议院议员丁铭礼等31人提出限国务院“三日内明白答复”之质问。他们指出,《宪法》第24条明确规定,两省以上之水利及河道应由国家立法,而立法权当属国会,但政府并未提出此项法案,咨交国会议决,即任命督办、会办,已属违法。至于各部门会呈《导淮委员会章程》并将“以命令执行”,既不遵照宪法,尊重国家立法权,又置地方民意于不顾,乃以导淮委员会名义,“自便私图,进乃借款”。故依宪法办理,不生效力。由于曹锟“贿选”后,国会议员声名狼藉,加之武人力量进一步膨胀,抗争难以掀起波澜。至此,该案基本告一段落。但是,其中谜团重重,如上海华洋义赈会果能自筹导淮经费,而无借债之意?业已督苏两年的齐燮元,何以突然对难度颇大、需款极巨且民国以来政府都无力解决的导淮“尤具热心”?特别是在局势向紧之际,为何急谋导淮督办一职?
“导淮”诉求之本相
1913年12月,率部镇压了二次革命的冯国璋出任江苏都督,此后直到第二次直奉战争败北,苏省一直由直系掌控。冯督苏期间,虽几经裁兵,但军费支出项目不断增加,费用剧增,若按财政部预算案,缺口甚大。1917年7月底,冯国璋赴京就任代理大总统,苏省由其心腹李纯接管。当时江苏年财政收入约1800万元,其中军费支出占据大宗。而且李还私自举借外债。他的种种行径遭到江苏绅民的强烈反对。李于1920年10月身亡,后由齐燮元继任督军,然苏省财政似有进一步恶化之势。1922年3月,江苏士绅张謇之兄张詧等联名上呈北京政府,称江苏每年军费支出逾千万,占全省收入三分之二,远超过往,举债为常,财政恐慌已达极点,故请裁兵节饷,以纾财困。时方值各派系围绕政权与地盘展开激烈争夺之际,维系与发展军事力量以强化权势,无疑是地方实力派的首要目的。当时江苏号称富庶之区,但作为中国工商业中心的上海虽属苏省,却掌控在皖系军阀卢永祥手中。李纯主苏时就想夺取上海,这也是齐燮元督苏期间江浙矛盾愈演愈烈,最终酿成战争的重要缘由。齐急于夺取上海,也从侧面反映苏省财政状况之一斑。
处此困境,当上海华洋义赈会提出由该会筹集巨款导淮,并以齐燮元主持时,对齐而言,无疑是钓取巨资的重要契机。曾与上海华洋义赈会就导淮案有过联系的柏文蔚,在后来的文章中提到,齐燮元自请为督办,与拟提用该会“保留导淮之赈余”有莫大关系。在收到上海华洋义赈会请求伊始,可能是对其筹款能力没有信心,齐并未急于上呈北京政府。当得知1922年10月将在檀香山召开的太平洋商务会议日程中有“如何预防世界米荒”一项时,齐以导淮与备荒关系极大为名,函请该会书记费吴生代表他出席,并请关心太平洋问题之各国政府注意此事。这也引起了北京政府外交部的警惕,并于1923年1月初专门咨文内务部提及此事,称太平洋商务会议召开前,外交部咨商北京政府有关部门派员与会。会上,财政、交通两部代表发现费吴生提议之导淮问题,亦为此次表决案之一。会议赞成相关治淮计划。据代表中国参会的毕云程、穆藕初编校的参会日记载,费吴生在演说中希冀大会议决“请中政府及其他关心太平洋商务与产米之政府,赞助导淮计划”,并获通过。如此一来,齐燮元所谓上海华洋义赈会导淮不借外债、不妨主权等言论不免令人生疑。
1923年6月13日,针对5月底《新闻报》有关推荐导淮督办之目的在于借款的报道,上海华洋义赈会宣称：“本会筹备导淮,纯为防灾起见……不特无借债之事,且无借债之意。”然而,1924年中国华洋义赈救灾总会刊行的报告中明确载有：“导淮为全国水利计划中之最关重要者,本会自成立以来,对之甚为注意,且自信一俟政局稍定,将工程区域详细划出,并能确实担保,商议借款,此事定能进行也。”概言之,导淮经费主要依靠借款。从该会发布的信息来看,直到北京政府统治结束,导淮经费也只有数十万元,且主要来自前文所提1922年赈务处所拨之赈余。此后入账几近依赖这笔款项的利息收入,捐款仅有3000元。如欲导淮,可谓天方夜谭。据路透社消息,1925年3月14日,中国华洋义赈救灾总会年会决定收回曾拨付上海华洋义赈会作治淮经费之余款,移办急赈。其所持主要理由之一就是：“数年来政局未靖,导淮原议难策实行。”从随后双方的争论来看,这笔经费即前文齐燮元所言上海华洋义赈会已筹备之导淮测量调查款,实乃1922年赈务处所拨,用于江、浙、皖赈灾的海关附加税之余额,而非上海华洋义赈会所筹,更与中国华洋义赈救灾总会无关。
总之,导淮经费并非像齐燮元所言不借外债、完全由上海华洋义赈会筹措。而齐之所以时隔近半年再次呈请导淮案且态度强硬,与美国退还庚款导淮的传闻及随时会爆发的战事有着较大关联。因为清末《辛丑条约》规定的赔款即庚款数远超各国实际之损失,1908年5月25日,美国国会率先通过退还多余之赔偿。1917年,中国加入协约国阵营,参加第一次世界大战,从该年起,协约国同意中方缓付庚款5年。中国方面认为,庚款既可退还、缓付,似亦能做进一步争取。在有关人士的努力下,1921年美国会参议员洛奇(Henry Cabot Lodge)提出退还庚款全部余额议案,但因众议院恐他国援例拒付一战借款等,致此案流产。然而,中美两国有关人士并未放弃,1923年,美新一届国会即将开幕,曙光再现。
当时传闻此次庚款退还部分甚至全部将用于导淮,并设督办。前文提到,1923年5月黎元洪在给张謇等人的电稿中称,据中国华洋义赈救灾总会呈文所述,已商请美国政府于退还中国、尚未指明用途的一千余万美元庚款中拨用导淮,进展顺利,相关议案很快就会提交国会。同时,为获取美方信任,请速任命导淮督办。参、众两院皖籍全体议员还致函北京政府道：“适有美国工程家著测量图说,慈善家担任导淮筹款,引起美政府好意,允以退还庚子赔款一部分作为导淮基金。”中国华洋义赈救灾总会在1923年度赈务报告书中亦称,美国政府对中国赈务“素切关怀,热诚资助”,此前有议员经过中国时,询及对退还庚款作何用途,俾使全国受益,“中西人士佥谓善莫善于充为导淮经费,足使中国人民获永久利益,庶不负美国之盛意”;本会代表费吴生正在美国与当局要员“接洽并力为宣传”,亦有在华“历负经验之工程专家”会同襄助一切。在美国众议院议决退还庚款用于文化教育事业后,安徽导淮水利协会等致电驻美公使施肇基还提到,庚款“专作导淮经费”,曾经众议院“通过”,“久已腾诸报章,喧传万国”。齐燮元本人对此似亦深信不疑,前文谈及1924年4月1日的电文中,他就强烈质疑北京政府不批准其呈请,根源在于欲掌控美国退还的用于导淮之庚款,这显然是齐极力争取北京政府通过其呈请的重要缘由,特别是导淮督办一职。1924年2月16日,齐燮元的驻京代表阎祖培拜访了农商总长颜惠庆,颜在日记中写道：谈及导淮委员会事,“齐急于想取得职位”。
有研究认为,自李纯督苏以降,江浙摩擦不断,几酿冲突,而1923年8月19日《江浙和平公约》的签订,使和平似乎有了保障。直到1924年夏,因遭到直系军队重创的闽军臧致平等部退至浙江境内,被卢永祥编入浙江边防军,遂引起直系,尤其是江苏方面的极大不安,从而导致江浙战争。其实,据齐的内弟、1923年年初至1924年年底担任江苏督军署机要处书记官的李鹏图回忆：“齐燮元既督苏,时思统一淞沪,此为江浙战争之主因。”另据长期跟随李纯、齐燮元的田仲韬所述,围绕派系、地盘之争,特别是直系正位中央后卢永祥的态度,导致江浙战争一触即发。吴佩孚的秘书吕咸也回忆称：人尽皆知直奉战争不可避免,卢永祥乃“皖系而连奉者”,“苏浙势成对立,日日在备战之中”。质言之,《江浙和平公约》的签订并未减少双方矛盾。1923年8月底,直系江西督军蔡成勋致电大总统曹锟时就提到,吴佩孚、齐燮元此前动议对浙作战,并令其出兵三个旅。后因战略调整,曹锟、吴佩孚于1923年11月24日密电齐燮元,称待西南平定后,“再行徐图运转”。当时陆锦、孙传芳等直系军政要员皆认为对浙战争恐难避免,甚有主张先诉诸武力者。1924年1月初,颜惠庆在日记中连续记载称江浙之间将发生战争。1月5日,新疆驻京代表钱桐在给阎锡山的密电中亦写道：“江浙问题日趋紧急,直已在松沪设兵站,将王部移驻松江。”齐燮元请蔡成勋“会师浙江”。3月1日,钱桐密电阎锡山称,闻吴佩孚坚持江浙不能挑起战争,但齐“力主中央下令讨浙”。而闽军臧致平等部直至6月份才进入浙江。因此,卢永祥收编臧致平等部并非江浙战争主因,充其量只是导火索。重要的是,此时粤、皖、奉三方已经形成的反直同盟日渐稳固成熟。上海是同盟活动密集之地,也是对苏战争前哨。1923年11月14日,总统府军事处函告齐燮元,“沪杭党人勾结为害”。次日,总统府军事处在致齐燮元的密电中称,据驻沪探员确报,卢永祥已秘密添兵两师,请“密为注意”。可以说,战争已成箭在弦上之势。
军费是军队建设、巩固与开拓势力范围的重要基础,当时正常年份苏省军饷已较紧张,这很可能也是身为苏皖赣巡阅使的齐燮元令江西督军蔡成勋“会师浙江”,因无法满足蔡之饷械要求而“无以应”的重要缘由。齐燮元在沉寂近半年后,向北京政府重提导淮案并言辞激烈的根源,显然并非其所言身为一方长官要有拯救百姓之举。他最关注的其实是导淮督办一职,及深信由此能够获取的巨额经费。故而,导淮督办一职到手后,齐即频繁致电外交部与驻美公使施肇基,请与美方交涉庚款“导淮”事宜。在北京政府任命尚未公布前,齐应已得知内幕。故在任命正式公布前两天,就致电施肇基,称听闻美国国会参议院曾提出退回部分庚款用于导淮,并经相关会议通过,现委托人员赴美接洽。3日后,齐在给施的电文中写道：美国退还庚款充作导淮经费,“正在进行”,请鼎力维持,设法催促。但是,齐的美梦很快破灭。5月7日,施告知他,美议院对庚款导淮言论,“反对者颇不乏人”,“经双方互相疏通,始定以退还之款用于我国文化教育事业为通过之条件”。同时强调：“局中人并密告,不可再生枝节,致坏全案。”暗示齐之所请已无可能,从全局出发,不可再争。但齐并不死心,又致电外交部,希望将“导淮”纳入已定的庚款用途之中,即以该款的一部分充作“导淮经费”。12日,继7日众议院议决庚款用于文化教育事业后,美参议院亦议决通过。然而,齐燮元却再请外交部转电施肇基,于商订退款详细用途时,将“导淮”纳入其中。但,此事已无转圜余地。
几乎与齐燮元积极呈请导淮案同步,他的另一举措,为证实其根本无意导淮提供了注脚。1855年黄河北徙后,淮河下游河道进一步淤塞,全淮借道长江出海,这不仅导致淮河流域社会生态进一步衰败,甚至影响长江一带。因此自黄河改道以降,导淮之议遂兴,而故道向为最重要的路线选择之一。鉴于此,民元以来江苏历届省议会均有议决案：“不准官产处放垦河滩各地。”因一经放垦,则权有专属,平毁耕植,稍遇水年,漫淹堪虞。此外,运河在夏秋盛涨时,也赖故道分流。所以,放垦故道之地将使本已灾难深重的淮河流域雪上加霜,而将来导淮兴工,又需回购放垦之地,得不偿失。然而,自1922年7月起,齐燮元无视北京政府水利机构反对与地方社会抗争,公开放垦黄河故道之地,甚至包括故道大堤。如此行径,无疑为导淮增加了许多障碍,进一步加剧了导淮难度。此与齐燮元竭力鼓吹的导淮言论大相径庭。
总之,基于进项之需,尤其是为一触即发的战争寻求军费支撑,才是齐燮元积极推动导淮案的主要缘由。这或许也是表面上支持齐燮元的张謇,在收到黎元洪请其推举导淮督办后,复电不仅未提及齐,反而“甚为赞同”其他士绅代表主张的由旅京三省同乡会联席会议公推一人的做法。前文已提到,三省旅京代表强烈反对齐燮元涉足导淮,这大略也反映了张对齐出任导淮督办的真实态度,表面上的支持,更多只是限于时局之变化。
美国利益、时局演变与导淮委员会的走向
自美国动议第二次退还庚款后,中国国内舆论,包括一些在华美国人都言之凿凿,认为庚款导淮将成甚至已成事实。其实,在连续收到齐燮元请求推进美国庚款导淮“议案”的电文后,1924年4月5日,施肇基复电,先是祝贺齐出任导淮督办,但丝毫未提及导淮,只言庚款议案还在美国会众议院委员会讨论,后续进展,尚无把握。至于美方对庚款用途之考量,北京政府亦不明了。7日,外交部致电施肇基：“闻美上院动议退还庚子赔款余数为我国导淮之用各果确实,希设法促成。”然而,庚款用途问题,主导权不在中国,亦非完全基于中国利益考量,追根溯源,还是取决于美国自身利益与认知。
1908年,美国率先通过退还庚款案,但此举并非像当时美方甚至部分国人宣称的那样,纯属正义、公道与无条件的,而是作“文化投资”(cultural investment),即主要资助中国学生赴美留学,最终增进中美贸易与培植受美式教育出身的领袖人才,从而保持美国的在华地位。所以,此次讨论退款用途伊始,美方就警惕庚款落入中国政府之手,被挪作他用。据施肇基称,美国参议员洛奇第一次提出退还庚款议案无果之际,正值施于华盛顿会议后“请使四国”,待1923年5月回到美国后,才赓续退款运动。然而,当时中国发生了震惊中外的“临城劫车案”,导致北京政府的国际形象跌至谷底,加之“我国对于在美所借之各种零星学务借款,数年以来,本利全无”,故美方反对退还庚款者大有人在。美国前国务卿甚至指出：“中国政府难资信托,若再退还赔款,徒助长其内乱。”后历经多方运动,1923年年底洛奇再提退款议案。次年1、2月,另有议员提出类似议案,并于3月底4月初在参议院外交委员会举行公开听证会。与前次相仿,此次美国虽表明仍主张无条件退款,但实际附加要求更多。5月12日,美国参议院会议,国务院远东司长马慕瑞(John V.A.MacMurray)在报告中明确指出,如果仅将退款交给中国政府,显然不会达到美国的期望——无论是改善中美关系还是中国自身环境。这与当时中国军阀战乱,政治环境远不及第一次退款时有很大关系。为了防止退款被军阀侵占,助长内乱以及第一次退还时固有之考虑,美国最终还是决定将其用于文化教育事业。5月21日,经柯立芝(John Calvin Coolidge)总统批准,正式生效,退款总金额为12 545 437美元。其实,尚在5月15日,合众社(United Press)已刊文,明确指出,退款用途被限定在“美国战略”(U.S.Action)范畴之中。
有观点认为,北洋军阀背后皆有帝国主义国家扶植,直系依靠英美,日本支持皖系、奉系,他们不过是列强在华统治的代理人,甚至军阀间战争亦被渲染为实质乃帝国主义国家间的冲突。基于这一逻辑,1924年爆发的直皖战争亦是如此。当时甚至有人将子虚乌有的退还庚款导淮理解为美国对直系和齐燮元的支持。但新近的系统研究表明,美国在此次战争中的基本态度,首要考虑是确保美国人的生命财产安全、维持上海的对外交通,同时严守中立。检索这一时期美国国会档案,所谓退款导淮不过是中国国内盛行的传言,根本就未形成议案。仅在马慕瑞的报告里点到中国各界提出的利用退款计划中,有中国华洋义赈救灾总会代表爱德华兹(Dwight Edwards)主张之导淮委员会方案。翻阅当时的国会文件,亦未见美国对直系、对齐燮元支持的相关记载。只有1924年外交关系文件中提及8月26日自中国的来电表明,吴佩孚、齐燮元与卢永祥、张作霖之间也许会发生冲突,有报道称江浙已进行了战争动员,可能由此引发直奉战争。基于前述缘由,在齐担任导淮督办后,有舆论认为这将加快美国对华侵略。如《向导》就刊文指出,齐燮元任导淮督办会有两种结果,一是以导淮之名向美国大借款,用于平浙等事;二是齐背后是美国人操纵的中国华洋义赈救灾总会,导淮将使相关河道变为列强共管,加快对中国内地的经济侵略。不过,从史实来看,齐主要希冀借导淮之名获取庚款。至于所谓齐燮元担任导淮督办后即以导淮之名向美国借款,甚至美方为其发动战争提供巨额“导淮借款”的相关论说,当属空穴来风。除前述所论外,1924年4月底,针对报载江苏以“筑无线电台为导淮借款交换条件”,齐燮元致电国务院各部等“郑重声明”,绝无此事。1925年,驻京美国使馆向外交部抄送“关于中国及有关中国之现有成约”中,涉及导淮借款部分亦无齐燮元所借项。尤其不应忽视的是,就大环境而言,1920年直皖战争后,政局更加动荡,出现信用危机,外债担保很难获得信任,美国政府就曾放弃了为中国提供贷款的计划。正如时人针对舆论担忧齐燮元可能会以导淮名义大借外债时所说：“在眼前中国经济上对外失信已达极度的时候,这大批的导淮借款着手颇为困难。”
柯立芝批准退还庚款案后,施肇基随后向北京政府外交部报告了此案的大致经过。虽然他没有完全厘清相关事件背后的美国利益要素,但亦点出,向美国会提出退还庚款导淮与所求适得其反。据施所言,1924年4月美众议院委员会请“公众陈述意见”时,中国华洋义赈救灾总会代表爱德华兹称：以庚款拨充导淮经费,美国可获巨大利益,因为以中国治水成例,凡水害治平之处,美孚煤油极为畅销。另有美国中国学会(The China Society of America)会长麦克罗伊(Robert McElroy)主张用于教育。但鉴于此人曾著书鼓吹银行家,其中有言：“赔款退还后,中国可用以偿还欠美银团之借款。”故大受议员诘责。有议员指出：退还庚款“并非使在华之一二美商得藉此从中渔利也”。众议院最终指定“用于中国之文化教育为限”。施肇基甚至认为,“该款本有无条件退还之希望”,正是因为爱德华兹所谓“导淮之利益”,才造成“议员大加反对,遂发生指定用途之结果”,甚至一度面临流产,后经多方运动才得以通过。因此,基于历史和现实原因,齐燮元以“导淮”之名掌控庚款之相当部分甚至全部的愿景,在设想伊始,结果似乎就已注定。而齐曾一度寄希望于施肇基相助,但施恐亦不会真正配合齐燮元这样的军阀。即便在给齐的电文中,施称收到嘱托后“即相机进行”,可能只是敷衍之语。施在回忆驻美时的文章中特别谈道,争取此次退款,“予唯一之目的及政策,端在此款之安全……避免政治、军事之干与(预)而已”。
由于齐燮元多次表示不借外债,而北京政府每月筹集的经费“仅能使中央政府苟延残喘”,国家建设更是无从谈起,上海华洋义赈会则“款少不济事”,甚至寄希望于借款。当此时局,“导淮经费”的“唯一希望”只能寄托于美国退还之庚款。谋取庚款无望后,导淮督办一职已成悬疣附赘,直至1925年1月兵败下野,齐燮元几无任何治淮举措,与其前述表现可谓天壤之别。1924年7月,一份有关江苏督军署问题中的“导淮”报道,大体反映了齐燮元在谋取庚款无果后的“导淮”动向。其中称,齐燮元担任导淮督办已数月,庚款希望破灭后,齐以导淮经费为数太巨,无从筹划,遂致导淮无法进行,连本拟用于设立导淮督办处之房屋,亦充河海工程专门学校校舍。检阅史料,齐在导淮督办任上仅有的“作为”是在1924年8月,即江浙战争前夜,致电北京政府,以淮河流域绵亘苏、皖、豫,关系民生、水利至重且大,将来施工等事,自应由三省民政长官通力合作,拟请特派三省省长兼任导淮会办,以利进行。不应忽视的是,至少此前一个月,齐已在积极准备对浙开战。据吴佩孚的亲信、直鲁豫巡阅使署政务处长白坚武7月9日日记：齐燮元来电,讨论对浙问题,吴佩孚告之苏闽赣代表分路同时行动,皖亦响应,“可计日而决也”。据吕咸回忆,得知卢永祥将闽军编入浙江边防军后,吴佩孚大怒,认为此举乃对苏开战前奏,应先发制人,遂命齐燮元、孙传芳在吴处之代表持亲笔函,星夜返回,发动战事。总之,随着卢永祥率先布防,战事已成定局。大战来临之际,齐的“导淮”之举大概率只是在谋取庚款失败后,为明知无果的导淮寻找更多的承担者,以淡化自身责任罢了。前文提及,早在1919年,北京政府已议决,将来实施导淮,特派苏皖两省长官为会办。基于此,1922年,当全国水利总局以导淮计划编竣,提出请照原案呈请北京政府特派两省长官会同办理时,财政部坚持俟经费有着落再进行,因此会办一事从缓。按此,经费无着落,齐燮元请北京政府任命沿淮三省省长为会办,于导淮无实质意义。宋希尚后来的点评亦从另一角度隐喻齐燮元谋求导淮督办职非为导淮。他指出：黄河改道以降,虽经各方呼吁,但导淮仅停留于纸面,果真因经费没有着落所致?仅以江浙战争而言,江苏一省即耗军费三千万元以上,齐身为导淮督办,吸尽民脂民膏,不为民生,专用于内战。
1924年11月,因在直奉战争中败北,直系大势已去,基本丧失了问鼎中枢的实力。夺取北京政府政权后,奉系进一步南下打击盘踞在长江一带的直系势力。虽然齐燮元在吴佩孚兵败后不断向临时执政段祺瑞示好,并做以退为进之试探,但遭张作霖无视。12月11日,经临时执政府国务会议讨论通过,段祺瑞下令免去齐燮元江苏督军职。因奉军南下、内部分裂倒戈等原因,齐在12月底离开南京,于次年1月大败于奉军,遂下野。值此之际,全国水利总局上呈段祺瑞,指责齐燮元督办导淮期间,应办各工“未有若何计划”,故请裁撤导淮督办。国务会议议决,交内务、财政、农商三部核复,三部均主张裁撤。可能正是因为导淮督办于导淮无益,甚至有损政府形象,1925年2月2日段祺瑞下令,将导淮督办、会办一并裁撤。后直至政权鼎革,在官方文件中几乎未再提及导淮委员会,涉及导淮的不过只是相关部门例行公事时提出的一些老生常谈之方略,再经反复商谈,流于形式,鲜于实践。
结 语
20世纪20年代以后,北京政府派系政治日益盛行,政局混乱,地方势力不断膨胀,无论从中央还是地方角度而言,导淮环境较之晚清更为恶劣。基于此,当上海华洋义赈会希冀导淮,并由江苏督军齐燮元积极呈咨北京政府时,其真实意图与导淮前景难免令人生疑。事实是,上海华洋义赈会仅有的导淮经费,还是源自北京政府赈务处所拨,专为赈济江浙皖款项之余额。随后数年,该会几未筹得任何导淮经费,同时却一再设想依赖举债。反观齐燮元,时江苏年财政收入仅能勉强维持军政开支。新一轮的直奉战争不可避免,与其个人命运休戚相关的江浙战争更是一触即发,此时齐燮元全部精力势必集中于军事力量的维系与发展,断难分心导淮。特别是自其掌控江苏以来,不仅未见任何实质治淮言行,相反却有着几乎公认的毁坏导淮之基的行径,即公开放垦被视作导淮主要路线之一的黄淮故道之地,乃至大堤,此举将会直接加剧淮域水灾。
齐燮元的真实诉求乃为增辟财源,无关民生。落实导淮,至少需款上千万元,当上海华洋义赈会提出能够筹集款项并由齐主持时,对财政艰难,且攸关生死的派系、地盘之战随时爆发的齐而言,自然是获取财政支撑的重要契机。在谋取本以为希望极大的美国所退庚款无果后,直至兵败下野,齐都没有任何实质性的治淮举措。这与其此前极力鼓吹导淮并索取导淮督办一职的言行不啻天渊。奉系入主北京后,随即裁撤导淮督办、会办。虽然此时北京政府政事荒废,但相关机构裁撤如此之迅速,或许从另一方面反映了导淮委员会及导淮督办、会办的设立恰恰是与民生背道而驰的政治行为。
总之,黄河夺淮以降,尤其是明清以来,国家在淮河流域治水中投入的人力、物力与财力超过以往任何一个时期,甚至成了一项国家大政。然而,区域社会生态正是在这一历史进程中愈发衰败,积重难返。个中缘由,传统社会大河治理通常被赋予民生属性之外的意蕴,为政治所左右。到了政权式微之际,往往无暇大河治理,任其自便,进一步加速流域衰败。而伴随地方势力膨胀,“治水”甚至会成为地方军政利益诉求与中央笼络地方的工具。纵览历史,即便对于如贫困已极的淮地,央地亦能常以“民生”等名义,借助另类方式,各取所需。
原文载《史学月刊》2024年第4期，注释从略。
END