（精华版）王晶晶、张伯超｜区域试点政策对创新的作用效果与途径研究

首都经济贸易大学学报

2022年第1期

区域试点政策对创新的作用效果与途径研究

作者简介

王晶晶（1982—），女，上海社会科学院经济研究所博士研究生；张伯超（1988—），男，上海社会科学院经济研究所助理研究员。

摘要

创新型城市、高新区和经济技术开发区政策如何影响中国创新需要深入研究。从创新投入规模及其利用效率和配置效率的角度，利用2003—2019年城市面板数据和多期双重差分方法的实证分析结果显示：三类政策通过促进创新资本增加提高城市创新能力，而且进一步通过弥补创新资本投入的不足并缓解其过度，进而优化配置效率，然而却都将无法显著提高创新投入利用效率。异质性分析表明，政策对投入规模、利用效率和配置效率的作用在东部地区表现更优；政策并不能为政治地位较高的城市带来更高的投入规模及利用效率，但却更能优化配置效率。 

关键词

区域试点政策；创新型城市；高新区；经济技术开发区；创新投入规模；利用效率；配置效率

投稿网址：http://journal.cueb.edu.cn一、研究背景创新是实现中国经济高质量增长的关键。为了实现创新战略，区域试点是中国重要的产业政策，2008年创新型试点城市在深圳的开建就是其中一项重要的措施。除了创新型试点城市这一政策，较早展开的国家高新区建设政策以及经济技术开发区政策也是重要的区域试点政策。截至2020年，共设立国家创新型城市78个，国家高新区169个，国家经济技术开发区219个，区域试点政策已经取得重要成果。那么，这三类政策——创新型城市、高新区、经济技术开发区如何提升中国的创新能力？拉动创新能力提升的途径，除了创新投入规模的增加外，还来自创新投入利用效率的提高。更进一步，一国创新效率的提高，不仅来自部门自身创新投入利用效率的提高，还来自部门之间创新投入配置效率的提高。因此，本文将使用城市层面面板数据，利用双重差分方法，从城市自身和城市之间两个维度，考察中国三类区域试点政策对总体创新水平的影响。在考察城市自身时，主要分析政策对试点城市自身创新能力、创新投入规模和创新投入利用效率的影响；在考察城市之间时，进一步分析政策对城市之间创新投入配置效率的影响。本文的研究旨在对中国区域试点政策作用与创新的效果给出客观评价，并为其转型优化提供现实依据。二、文献综述
已有学者对区域试点政策对创新的效果展开了评估。李政和杨思莹（2019）分析指出，高新区和创新型城市试点政策对最终创新能力都有着显著的促进作用。区域试点型政策作为世界很多国家普遍采用的政策，通过吸引高新技术企业集聚、增加投资与就业，从而形成集聚经济。就具体的政策实践，李政和杨思莹（2019）将其总结为四个方面——加强战略引领、促进要素集聚、重视企业创新、完善创新环境。而一个重要的问题是，以创新提升为目的、以城市试点为基础的区域试点型政策是如何作用于最终创新能力的？前期研究多是从政策试点城市自身的角度解答这一问题，而其评估的对象也多是最终创新成果——创新力指数。然而，即便从城市自身的角度，创新能力的提升还包括创新投入规模的增加和创新投入利用效率的提高，既有文献对此涉及较少。近年来，为了提高创新能力，中国研发经费投入也在快速增长，自本文样本期2003年开始，年均增长率达到14.3%，截至2020年其占国内生产总值（GDP）的比重达到2.2%，已超过经济合作与发展组织成员国的平均水平。一些研究指出，地理依赖型政策将促进生产要素投入的集聚，比如促进外商投资、本地投资以及职工人数的增加。以创新为重要目标的三类区域试点型政策是否也促进了创新要素投入的增加？尽管近年来中国创新投入快速增加，但高质量研发成果仍存在不足。魏尚进等（Wei et al.,2017）指出中国全要素生产率（TFP）依然较低，仅为经济合作与发展组织成员国的一半，近年来甚至是负增长。即便以创新的直接成果来衡量，虽然中国专利数量也在快速增加，但是高质量专利却仍缺乏，唐要家和孙路（2006）指出中国大量专利无法有效地转化为新产品或技术。中国研发投入快速增加，但是高质量研发成果却仍较少，这反映出中国创新投入利用效率较低的问题。有些研究认为，区域试点政策将提高生产率。而有些研究指出，这类政策更多是在依赖税收优惠、土地优惠、财政补贴等政策红利，却忽视了生产效率的提高。除了政策对试点城市自身的影响，另一个重要的问题是政策实施对整个国家的影响。尽管部分以高新区政策为例的研究指出，高新区政策对政策实施城市的作用并非源于对周边城市的掠夺，但是作为基于地域的产业政策，区域试点政策仍是选择性的政策，有些城市被选中实施试点政策，而有些城市没被选中。如果将整个国家的资源看作一整个“蛋糕”，那么区域试点政策必然会涉及有效分配问题。根据靳来群等（2019）的分析，创新效率可分为两个层面，创新投入利用效率（城市自身）和创新投入配置效率（城市之间）。这一概念的细分在有关生产效率的分析中已比较成熟，比如近年来比较丰富的生产要素配置效率的研究。被试点政策选中的城市吸引了大量的研发要素集聚，从整个国家的宏观层面来讲，这正是资源配置的过程。有较多研究已经着重分析了中国生产要素的配置效率问题，谢长泰和克莱诺（Hsieh & Klenow, 2009）早已明确指出中国生产要素错配程度严重，其优化将是提升中国全要素生产率的重要途径。也有部分研究对经济政策对资源配置效率的影响展开了探讨，然而近年来部分研究指出中国的创新要素配置效率也亟待优化。靳来群等（2020）通过对两类要素配置效率的评估发现，创新要素的结构性错配程度甚至比生产要素错配更为严重。那么，具有选择性质的城市试点政策如何影响创新投入的配置效率成为值得研究的问题。三、结论与启示本文主要研究了创新型城市、高新区和经济技术开发区三类区域试点政策对中国创新的影响及其作用途径。通过将创新成果分解为创新投入规模和利用效率，从试点城市自身的角度展开了分析，结果表明，三类政策主要通过促进试点城市创新投入增加而带来了创新成果的提高，并且随着试点政策实施时间越长，作用越大；对创新投入利用效率而言，高新区政策和经济技术开发区政策并无显著作用，甚至创新型城市政策对利用效率有着抑制作用，不过该作用将随时间推移变得越来越不明显。区域试点政策是选择性政策，成为政策试点城市将带来创新投入的增加，城市之间的创新投入配置效率。本文发现，试点政策通过弥补试点城市研发资本投入的不足，减轻研发资本投入的过度，优化了城市之间创新资源的配置效率。异质性分析表明，三类区域试点政策对创新投入规模和配置效率的正向作用在东部地区要比中西部地区明显；政策对创新投入利用效率的负向作用主要体现在中西部地区。试点政策对创新投入和利用效率的作用在省会或副省级城市要明显低于一般城市；但是试点政策更能优化创新投入的配置效率。本文的研究结论提供了如下启示：第一，区域试点政策有效地提高了城市创新投入，增加了创新成果，为未来政策试点的有序铺开提供了宝贵的经验。第二，在选择哪些城市进行政策试点时，应继续向那些创新投入不足的城市倾斜，以保证政策既能促进试点城市自身创新投入的增长，又能优化城市之间创新投入的配置，进而发挥政策对中国整体创新能力的促进作用。第三，转变试点城市自身的发展方式，实现高度依赖投入的粗放式创新向集约式创新转变，以提高创新投入的利用效率。通过优化城市内部创新机构、提高产学研结合密度，实现产业结构高级化并促进高质量创新成果，进而提高研发成果转化效率。第四，在政策试点推广的过程中，要根据城市的自身特征，如发展程度和政治地位等，实现政策有序推进。同时，也要充分考虑不同城市对政策的需求，避免政策资源的浪费。

（全文刊发在《首都经济贸易大学学报》2022年第1期第53—67页。）

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