刘艳红 | 根本性阻断利益集团“围猎”的制度构建

2022年1月18日，习近平总书记在十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的重要讲话中强调：“我们必须清醒认识到，腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征，防范形形色色的利益集团成伙作势、‘围猎’腐蚀还任重道远。”根本性阻断利益集团“围猎”是当下腐败治理的重点与难点。中国政法大学刑事司法学院院长刘艳红教授在《国家治理》周刊撰文指出，瓦解利益集团“围猎”的作用机制与资源网络，应当从加强权力运行的透明化、构建利益冲突防火墙、增加行贿违法成本以及推进反腐专项合规建设这四个层面展开。

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党的十八大以来，在党中央持续高压反腐态势下，我国反腐败斗争压倒性态势已经形成并得以巩固发展，但反腐形势依然严峻复杂。利益集团不择手段“围猎”领导干部，是当前腐败增量产生的一个重要原因，它严重扭曲了市场经济的公平竞争秩序，破坏了政治生态，危及党和国家的政治安全。十八届中央纪律检查委员会的工作报告指出，“政治腐败和经济腐败相互交织形成利益集团，严重危害党和国家政治安全”，“重点查处政治问题和腐败问题通过利益输送相互交织，在党内培植个人势力、结成利益集团的行为”。2022年1月18日，习近平总书记在十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的重要讲话中强调：“我们必须清醒认识到，腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征，防范形形色色的利益集团成伙作势、‘围猎’腐蚀还任重道远。”为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设，从源头上遏制腐败，构建“亲清”政商关系，形成风清气正的社会环境，应当加快推进根本性阻断利益集团“围猎”的制度构建。

加强权力运行的透明化，消除“围猎”机会

公开透明是现代政府基本特征之一，是治理腐败不可或缺的制度安排。从当今世界各国公共管理改革实践看，推进权力运行的公开化、透明化，加强“阳光政府”建设，是确保权力受到监督、预防腐败的重要措施。从我国反腐实践看，在暗箱环境下不受监督制约的权力，为“围猎”的滋生提供了制度条件，权力运行做到公开透明，公权难以僭越规则，“围猎”也就失去了生存土壤和空间。因此，加强权力运行的透明化，严防权力运行制度漏洞，是防止领导干部被“围猎”的根本之策，也是优化营商环境、塑造“亲清”政商关系的重要保障。

一是深化权责清单制度建设。权责清单的核心是政府权力的公开与权力的制约，制定权责清单的本质是拆除权力运作的“黑箱”，打造透明的制度笼子，降低权力成为“围猎”对象的可能性。党的十九大后，我国各地权责清单治理全面推进，成绩显著，如江苏省、山东省“省市县政府部门三级四同行政权力”标准化清单、浙江省“四单一网”（权力清单、责任清单、负面清单、部门专项资金管理清单和政务服务网）等。在深入推进“放管服”改革背景下，应进一步缩小政府审批与许可范围，深化权责清单公开制度建设，建立法治政府建设、权责清单治理、政府绩效评估的报告与公开制度；建立权责清单制度对全部公共权力运行的全覆盖，确保权力范围、权力运行流程以及公共职位的全覆盖，重点规范“一把手”权责清单及分管领导权责清单，明确“关键少数”权力行使的边界范围；通过信息化手段提升权力运行透明度。

二是推进“透明性”立法的体系化建设。“透明性”立法是“不能腐”体制建设的重点，主要包括：（1）制定《公职人员财产申报法》。我国财产申报登记制度主要规定在党内法规中，尚未上升到国家法层面，在申报主体、申报范围、申报程度等方面也存在不足。在金融实名制度、公民信用系统、不动产登记联网制逐步完善的背景下，应当适时制定《公职人员财产申报法》，建立完善的财产申报法律制度。（2）制定《政务公开法》。政务公开制度将公权力置于公众监督之下，有助于减少暗箱操作，消除利益链的滋生土壤。2007年国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开方式、程序、公开监督和保障等做了具体规定，但从反馈情况看，公众获取政府信息的难度依然很大，信息公开制度在公开原则、公开范围、救济制度等方面仍然存在问题，建议及时制定《政务公开法》，提升立法位阶，完善政务公开制度，建立政府信息公开法律体系。（3）制定《公共听证法》。公共听证与政府信息公开的不同之处在于，前者是动态的、过程性的公开，后者是静态的、结果性的公开。建立权力运行过程中的公共听证制度，可以形成权力异化的提前干预机制，对“围猎”型腐败可以产生积极预防效果。在《价格法》《立法法》《环境影响评价法》《行政许可法》等法律法规规定的公共听证制度的基础上，应当制定统一的《公共听证法》，对听证制度的目标、原则、适用条件、基本程序以及法律责任等予以具体规定。

构建利益冲突的“防火墙”，切断“围猎”网络

利益集团“围猎”往往呈现出“温水煮青蛙”的特征，行贿人采用迂回缓和手段，从“被围猎者”的社会关系网络下手，通过人情关系运作，不断向“被围猎者”输出资源，诱发利益冲突状态，同时辅之于感情输出，不断密切与“被围猎者”的关系，继而加大腐蚀成本的投入，导致“被围猎者”防御心态逐渐减弱，最终被彻底俘获。党的十八大以来查处的诸多腐败案件中都出现了先有利益冲突下的违纪违法而后构成受贿、渎职等腐败犯罪的特点。从“围猎”网络形成及作用机理上看，在发生利益冲突的早期阶段，明确利益冲突下公职人员的行为规则和责任义务，可以有效切断利益关系链，从而达到防范“围猎”发生的目的。

利益冲突是指公职人员在公共行政过程中，受其私人利益因素干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责的抵触状态。利益冲突本身并不是腐败，但在利益冲突下公职人员选择与公共利益相冲突的个人利益时，个人利益取得具有违法性，就构成了腐败。我国党内法规以及相关法律法规中已有关于防范利益冲突型腐败的规定，但存在规定之间缺乏协调性、适用范围狭小、处罚威慑性不足等问题。对此，应从以下两个方面加强防范利益冲突型腐败的立法建设：

一是推进利益冲突立法的独立化。2009年党的十七届四中全会提出建立健全防止利益冲突制度，第一次以中央文件的形式对防止利益冲突制度建设作出具体部署。此后，防范利益冲突型腐败被当作执政党的依法治国和执政合法性问题加以对待，相关规定逐步细化。党内法规及相关立法对三种利益冲突型腐败做了具体规定，包括：利益冲突下的营利型腐败，即公职人员违反规定利用职权经商办企业、违规兼职而谋取个人利益；利益冲突下的影响型腐败，即公职人员利用职权的影响，直接或间接地实现关系密切人的私人利益；利益冲突下的“旋转门型”腐败，即公职人员在离职或退休后违反规定又在原任职辖区或业务范围的公司、企业任职的情形。在既有规定基础上，应合理借鉴域外立法经验，根据中国反腐实践，进一步完善防止利益冲突型腐败的制度建设，及时制定《利益冲突法》，明确利益冲突的类型、行为规则、法律责任等内容，推进腐败治理的法治化。

二是将严重违反利益冲突规则的行为予以犯罪化。严重违反利益冲突规则的行为侵害到公职行为的不可徇私性，即公职人员不得利用职权谋取私人利益。公职行为的不可徇私性区别于公职行为的不可收买性（贿赂犯罪的法益）以及公职行为的公正性（渎职犯罪的法益），具有独立保护的必要性。刑法在利益冲突阶段的提前介入，可以发挥刑罚的一般预防功能，消除腐败利益链对公职人员形成的负面激励，同时也可以发挥对以权钱交易结果或重大损失结果为构成要件的其他腐败犯罪的预防功能。根据常见的利益冲突型腐败，建议在刑法立法上增设非法从事营利活动罪、利用职权非法牟利罪、职后非法获利罪等三个轻罪罪名，以形成更为严密的反腐刑事法网。

提高行贿人的违法成本，遏制“围猎”动机

行贿人不择手段“围猎”公职人员是当前腐败增量仍有发生的重要原因，而行贿违法成本过低又是激发行贿行为的重要动因。为加大对行贿的打击力度，2015年最高人民法院将贿赂犯罪的治理策略从“重受贿轻行贿”“打击行贿服务于查处受贿”等政策调整为“惩办行贿与惩办受贿并重”的政策。《刑法修正案（九）》对行贿犯罪特别自首制度进行了修正，严格特别自首的适用条件，体现了严厉打击行贿的政策精神。党的十九大报告明确提出“坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团”。十九届中央纪委四次、五次全会连续两年提出“坚持受贿行贿一起查”，坚决斩断“围猎”和甘于被“围猎”利益链。2021年9月中央纪委国家监委与中央组织部等部门联合印发《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》明确了查处行贿行为的五个重点，要求纪检监察机关、审判机关和检察机关根据职能职责严肃惩治行贿行为。受贿行贿一起查并不等于同等处理，要统筹运用纪律、法律、行政、经济等手段，综合施策，分类处理，重点在于提高行贿人的违法成本，遏制行贿人的“围猎”动机。

一是完善行贿“黑名单”制度。十九届中央纪委五次、六次全会对探索实施行贿人“黑名单”制度作出部署要求，各地对于行贿“黑名单”制度作出了积极探索，对于列入“黑名单”的行贿个人和单位予以取消市场参与、资质吊销、评级下降、取消财政补贴资格、强化税收监控管理、关闭融资通道等非法刑罚处罚。在此基础上，应当总结经验，进一步完善行贿“黑名单”制度，包括：建立纪检监察机关与市场监督管理、发展改革、住房城乡建设、金融监管、司法行政等相关单位的联合惩戒体制机制，限制或剥夺行贿人从事市场活动的资格和便利条件；针对各部门数据信息存在不对称现象，打通信息壁垒，完善行贿人数据库建设，加强信息共享；建立行贿等级惩戒制度，根据行贿人的具体情形，予以轻重有别、不同期限的教育和惩罚措施，以体现出宽严相济的政策原则。

二是提高行贿罪罚金刑的处罚标准。行贿罪的罚金标准为“十万元以上犯罪数额两倍以下”，罚金起刑点与受贿罪第一档法定刑相同，但却适用于所有的行贿犯罪情形，即使行贿数额巨大，仍然是以十万元作为罚金的最低标准，由此使得行贿罪罚金刑的严厉性在整体上要低于受贿罪。对此，建议修正行贿罪的罚金标准，采取与受贿罪相同的罚金模式，将无限额罚金修正为倍比罚金，即根据行贿数额处以两倍以上、五倍以下的罚金。同时规定特别自首的从宽处罚不适用于罚金刑，以确保犯罪经济成本远远超过犯罪可得利益。

三是建立行贿罪的特别没收制度。在我国刑法上，没收包括了作为附加刑的没收（《刑法》第59条第1款），也包括了具有保安处分性质的针对违禁品、供犯罪所用的本人财物以及犯罪分子违法所得财物的没收（《刑法》第64条）。行贿罪的特别没收制度不同于上述已有的没收制度，其没收对象不是个人全部财产，也不是违禁品或犯罪工具或是犯罪分子违法直接所得的财产，而是因行贿而获得的经济利益，这种经济利益并非是犯罪行为直接所致，而是要通过经营活动才能取得。任何人都不应当从腐败中获利，对于经营活动中因行贿而获得的经济利益，由于其生成基础不具有合法性，在此基础上产生的经济利益也不具有合法性。《联合国反腐败公约》第34条也倡导各缔约国应当构建腐败的可撤销或废止合同制度，消灭腐败利益。为充分发挥刑法的一般预防功能，建议在刑法上增设行贿罪的特别没收制度，即有证据证明行贿人所获经济利益直接源自行贿，应当予以部分或全部没收。

推进反腐专项合规建设，清除“围猎”污染源

“围猎”发生在政治与经济的交叉领域，反映了经济资本与政治资源的利益勾兑，本质上仍属于商业贿赂范畴。在市场经济激烈的竞争环境下，为了谋求企业的生存与发展，企业管理层往往会将行贿视为企业发展的必要手段，不仅自身行贿，还放纵、鼓励员工向国家工作人员行贿，甚至形成了企业行贿文化，成为“围猎”不断发生的重要源头。在云南昆明开尔行贿案中，开尔公司法定代表人将自己行贿经验以“私人定制”方式在全公司推广，形成了所谓的“开尔模式”，最终导致105名国家工作人员涉嫌受贿。从源头上遏制“围猎”发生、清除“围猎”污染源，要求重视反腐专项合规在公司治理中的重要作用，全面推进反商业贿赂专项合规的体系建设。

一是加强企业反商业贿赂合规制度建设。企业反商业贿赂合规制度建设属于企业自治范畴，应当包括：在企业章程中明确反商业贿赂合规的目标和战略；设立专门且独立的合规部门，规定其合规职责，确保合规调查权的贯彻与执行；制定反商业贿赂合规的行为守则；将合规与绩效评估等相结合，明确奖惩规则；确立第三方反商业贿赂合规的尽职调查；建立举报程序，保护举报人利益等基本内容。基于国家主义的基本立场，应当培育和激发企业的社会责任意识，引导企业主动参与腐败预防，形成国家与社会的合作预防模式。建议国家监察委、工商总局、国资委、公安部、全国工商联等国家机关联合发布《企业反商业贿赂合规指引》，对反商业贿赂合规、合规风险、合规管理作出明确界定，要求企业建立以商业贿赂风险识别、风险评估、风险预警、风险处置为核心的合规管理机制以及以合规奖惩、内部举报、信息化建设、队伍建设等为内容的合规管理保障机制，为企业合规制度建设提供指导。

二是推动反商业贿赂行政合规制度建设。从犯罪原因上看，行政机关监管不力，是导致企业“野蛮生长”，形成病态经营方式和商业模式的重要原因。从源头上解决“围猎”问题，不能单一依赖于企业内部治理，应重视行政合规对企业腐败犯罪的积极预防功能，而企业自我监管自觉性的不足，也要求加强行政监管的主动干预，阻断企业违法行为向犯罪行为的转化。对此，应当建立反商业贿赂合规认证制度，由工商管理部门定期对企业反商业贿赂合规制度建设与运行情况进行评估、审查，对于符合认证标准的，授予认证资格。修正《反不正当竞争法》《公司法》《商业银行法》《证券法》《企业所得税法》等法律法规，将反商业贿赂合规认证作为企业市场准入、优先获得商业贷款、公司上市、税收减免等方面的必要条件，将合规义务从道德义务转化为法律义务。同时，将企业反商业贿赂合规情况作为行政处罚的考量因素，结合行政指导、行政约谈和行政整改制度，建立反商业贿赂行政合规监管机制，加强与刑事合规的衔接。

三是优化反商业贿赂刑事合规制度建设。结合最高人民检察院在全国范围内推行企业合规不诉试点改革的相关实践，进一步推进刑事立法完善，在实体法上确立合规从宽处罚的裁量规则，在程序法上明确检察机关合规不诉的起诉裁量权及程序规则。同时，基于单位和责任人入罪原理的实质差异，倡导单位责任与单位成员责任的分离原理，建立单位犯罪的合规出罪以及单位成员的罪刑轻微出罪的并行模式。倡导实质制裁论，重视非刑罚措施的制裁效果，企业在合规计划完成上所投入的经济成本应当超过原本应当承担的罚金数额，加大对责任人员的人事制裁力度，处理包括公司董事长、管理层在内的违规责任人，彻底清除腐败污染源，以使企业产生“断臂求生”的效果。

来源 |《国家治理》周刊2022年7月下

原文标题 | 根本性阻断利益集团“围猎”的制度构建

作者 | 中国政法大学刑事司法学院院长、教授    刘艳红

新媒体编辑 | 李懿

原文责编 | 李懿

美编 | 石玉 

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