言治有理 | 王伟进 张亮：当前我国信访工作面临的主要挑战及政策建议
信访制度是党的群众路线的重要体现，是我国的一项重要民主政治制度，在汇聚民意民智、维护群众权益、加强民主监督、促进社会稳定中发挥重要作用。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室主任、副研究员王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员张亮在《国家治理》撰文指出，当前我国信访工作面临基层社会矛盾压力较大且多元化解机制衔接不畅、信访制度功能较多、信访事项分类分流不尽合理、信访工作法治化水平有待提高等问题，也产生了一定经济与行政成本。当前加强和创新信访治理，要按中央对信访工作“三到位一处理”的总体要求，合理界定信访制度的功能，全面加强法治化水平，科学分类分流，强化矛盾纠纷多元化解机制衔接，发挥网络信息技术支撑作用。
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习近平总书记指出，“信访是送上门来的群众工作”。信访制度是党的群众路线的重要体现，是中国特色社会主义民主政治制度的重要补充。信访制度通过促进利益表达、权益维护、民主监督，在维护我国改革发展稳定大局中发挥着重要作用。根据我们近年对贵州、广东、江苏、浙江、湖南、福建等地的调研，当前我国信访工作主要存在基层社会矛盾压力较大、多元矛盾化解机制衔接不畅、依法分类分流处置水平不高等问题。对此，一些地方进行了积极探索，亟待对这些先进经验进行总结，明确制度定位，强化依法、分类、协同、智能治理，加强和创新信访工作。
当前我国信访工作面临的主要挑战
基层社会矛盾压力较大
我国正处于从中等收入国家向中高收入国家迈进的重要发展阶段，快速城镇化、人口老龄化、人民需求日益多元化，各方面制度尚处于走向成熟定型的过程之中，各领域的社会矛盾和风险复杂多变，对处在回应群众诉求、处置社会矛盾一线的信访工作构成巨大压力。调研发现，当前我国信访所反映的社会矛盾集中在基层，主要涉及：一些群众自治组织拉票、贿选、剥夺选民选举资格，决策不民主、不科学、不合法；一些地方村（居）务不公开或公开不到位，财政资金被侵占挪用；个别基层干部非法处置和侵吞集体资产，侵犯群众权益利益；少数社区干部作风不实，工作方式简单粗暴；一些地方征地拆迁手续不齐或违规，安置补偿标准过低、不均或不兑现承诺；有的地方扶贫帮困识别不精准，公共资源分配不均、不规范；一些基层黑恶势力操纵基层选举、垄断基层资源资产、横行乡里；部分地区农村宅基地、承包地、山林权属不明，边界不清、分配不公；欠资欠薪问题依然困扰农民工；非法集资、互联网金融诈骗、投资受损等矛盾纠纷突出，有关建群串联活动增多。为应对这些信访问题，各级政府投入了大量人力物力。比如，各地驻京办的一项重要职责是负责本地群众进京上访事宜的处置，一些地方政府还不断派人到上级政府所在地拦截和劝返上访人员。近年政府信访方面的财政支出保持整体上升态势，且主要由地方承担（图1）。
矛盾纠纷多元化解机制衔接不畅
党的十八届五中全会明确提出，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。但由于政策落实不到位，很多地方还是诉讼、仲裁、调解各自运行，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动不够，群众在基层缺乏解决纠纷的平等对话平台。这其中，基层群众自治是我国的一项基本政治制度，但由于自治组织行政化倾向明显，群众参与不足，会议议事制度落实程度低，基层自治作用发挥不到位，导致很多基层社会矛盾未能在社区层面及时化解，给信访造成压力。
信访承担的社会功能较多
我国信访制度具有社会动员与参与、矛盾纠纷调处、对社会剩余事务的兜底处置等多种功能。改革开放以来，我国信访功能的重心发生了变化，主要从社会动员转向矛盾纠纷解决，更多强调信访秩序，相应地，信访回应群众参与国家和社会治理需求的作用下降，但群众通过信访参与治理的诉求依然存在，信访也客观上为群众的社会动员提供了便利，人们也倾向遇事去上访乃至群访。应看到，许多进入信访的社会矛盾具有一定普遍性，需要国家层面对社会利益格局作出调整，基层政府和信访部门难以有效解决，部分越级与进京上访由此而生。信访功能过多也造成信访与其他部门间职能重叠、分工不明、效率不高乃至互相推诿的现象。
信访处置缺乏合理分类分流
横向上，目前各级政府多按归口管理思路，依据部门业务领域对信访案例进行分类，没有按照上访是否合理合法进行细分，不利于分类施策。“诉访分离”后，部分按法定途径分类处理的信访案件，由于超过了诉讼、仲裁、行政复议的法定时效，相应救济渠道不予以受理，在信访渠道大量“淤积”“转圈”。纵向上，上级政府建立了一整套考评机制，希望将信访矛盾化解在基层；下级政府为了获得好的考评成绩，千方百计将上访人拦在基层；民众则认为基层解决不了他们的问题或不满于基层的方案，希望通过越级上访解决。主体间诉求不一致，出现信访人不断越级上访、地方不断拦截劝返、上级政府不断考评施压的循环。这其中，上级政府无法有效区分信访者问题性质，基层政府具备能力但受考评指挥棒引导缺乏区分动机，导致信访分类分流不充分、渠道淤塞。
信访及其应对的法治化水平不高
长期以来，群众中“信访不信法”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的认识比较普遍，一些基层工作人员法治意识还不是很强，崇尚“花钱买平安”，处置群众诉求时习惯用信访程序代替法定程序。由此，日常工作中许多需经法定途径分类处理的事项被错误导入信访程序，甚至是已经、正在或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的事项也回流到信访渠道，造成推诿扯皮、难以化解。此外，部分信访工作人员依法应对信访的能力有待提升。这些造成信访领域法治水平不高的状况，也是重复上访、越级上访、谋利性上访和信访积案产生的重要原因。
加强信访工作的地方创新实践
我们调研了解到，当前各地为化解信访难题，围绕加强群众工作、建立信访协商评理机制、搭建一站式网络化信访协同处置平台进行了系列创新，其中经验值得总结和跟踪。
建立干部走访下访的群众工作新机制
近年，湖南等地坚持用群众工作统揽信访工作，进行了诸多创新，将部分信访问题化解在了萌芽状态。主要做法有：一是干部驻村下访常态化。比如，浏阳市大力推行干部联点驻村，落实每个群众工作站有一名常驻干部，并公开联系方式、岗位职责、监督机制、考核办法，开展常态化走访。邵阳市洞口县每月固定三天为干部集中下访日，全县党政领导干部全部进村入户，与群众谈心、解“挠头事”。衡阳市衡南县要求干部“主动下访”，把“屋场恳谈会”开到每一个村组，形成“领导往下跑、群众跑零次”的矛盾化解工作格局。二是推动群众和信访工作相融合。比如，岳阳市在村（社区）设立群众工作室和“信访流动车”，推出信访代理、网络信访代办服务，同时在党员干部中挑选信访信息员，及时发现苗头性问题。
探索第三方参与的“信访评理”新机制
近年，福建省在省、市、县、乡、村建立“信访评理室”和评理员库，对信访事项进行会商、合议、评理、议定，为信访人提供更加便捷高效的纠纷解决救济渠道，有效化解了部分重复信访案件与疑难积案。信访评理人员由具有调解、资政、法务等相关能力与经验的人员构成，主要包括人民调解员、“两代表一委员”、行政机关和行业专业人士、心理咨询师等。评理注重从法律层面定分止争，按民事、行政、刑事等法律关系分类评理，对于达成和解的案件制作评理协议书并进行司法确认，增强法律效力。类似，湖南洞口县、桑植县等地整合行业专家、职能部门业务骨干、“五老人员”、志愿者等组成信访案件评审专家库，建立县、乡、村三级法律顾问制度，积极探索第三方力量参与信访的方式。信访评理机制在家门口建立起了信访人合法权益兜底保障平台，成本低，参与性、回应性强，对抗性弱，有利于修复社会关系，减少重复信访、越级上访、进京上访和信访积案等问题。
推动信访领域“最多跑一次”改革
浙江安吉、东阳、桐庐等地深化“最多跑一次”改革，建立“信访超市”，实现了信访领域“最多访一次”的治理创新。在“信访超市”（信访矛盾联合调处中心），信访群众根据需求下单，信访局负责分类转办和协调多方资源，各职能部门具体提供问题解决方案。“信访超市”的运转主要依靠以下支撑：一是“一窗”式受理群众诉求和“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）的制度支撑；二是信息共享、线上流转、大数据预警的平台支撑；三是可查询、可评价、可跟踪、可督查的监督支撑。“信访超市”的核心创新是整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台，实行一站式接收、一揽子调处、各部门联合调处，解决责任主体不清晰、部门合力难形成、部门和群众监督不够、群众反复跑腿的问题，提高了矛盾纠纷调处公信力和群众满意度。
鼓励和引导发展网上信访
江苏省等地较早创建“阳光信访”系统，在实现客户端对省市县乡及相关职能部门全覆盖的基础上，推进信访全渠道、全业务、全过程网上流转，实现诉求网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督，成为集诉求表达、问题解决、数据分析的综合性“网上信访大厅”。由此，群众通过手机等移动终端就可以实现诉求表达、查询办理、政策咨询，实现信访系统“随身带”、信访问题“随时提”、信访结果“随便查”，实现了信访由“腿上办”向“掌上办”“指尖办”的转变。依托信访网络平台，各地充分发挥信访民意“直通车”优势，建立起了信息通报、形势研判、矛盾排查、处置化解机制，将倾向性与苗头性信访案例处置在早、化解在小。
加强和创新我国信访工作的政策建议
根据《信访工作条例》，要“按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序”。按照这一思路，针对当前信访面临的挑战，结合各地的创新，我们就加强和创新我国信访工作提出如下建议。
研究合理界定信访工作的功能定位
将信访视为落实党的群众路线的重要制度安排，将其视为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要工作，用群众工作统揽信访工作，改变一味追求矛盾化解效率而忽视群众感受的导向。推动信访机构向群众工作机构转型，主要负责察访民情、研判民意、疏解民怨，负责建立信访人与党、政府、人大、政协、群团组织、基层群众自治组织、社会力量联系的纽带。探索将信访现有多种功能分类融入对应制度安排，将冲突化解职能融入司法系统，将社会动员功能纳入党的工作机构，将政治参与、政策协商职能融入人大、政协、基层群众自治等具有参政议政职能的系统，将社会剩余事务兜底职能纳入社会救助制度。
全面依法治理信访问题
加强信访立法工作，尽快出台《信访法》，科学界定信访的功能定位，厘清信访与其他社会动员、政治参与、矛盾调处、冲突化解、社会救助制度的法律边界，合理设置信访工作机构。完善诉访分流机制，引导群众形成“法定程序优先、信访程序补充、多元化解前置和兜底”的矛盾纠纷解决思维，能以诉解决的事项优先交由司法系统依法解决，涉及法律与政策协商类的问题交由各级党委、政府、人大、政协研究解决，其他权力机关行使权力范围的事项交由其他部门依法解决。明确信访受理范围和救济时效，严格涉法涉诉类案件依法终结制。规范信访工作行为，纠正拦访、截访和“花钱买平安”等不当违法行为。依法处置涉访违法犯罪行为，适当限制到省级及以上层级的上访行为，明确公安处置在京涉访违法犯罪行为的职责。
建立科学的信访分类治理机制
根据信访案例是否合理合法进行分类处置。对有理上访的重在维权，加强部门协调与司法救助，加强上级政府对信访处理意见的督办和媒体监督。对以谋利为目的、以闹访缠访为特征、诉求明显不合法的无理上访，要加强思想教育、心理咨询、社会工作服务，依法向司法、调解、仲裁等渠道分流，对拒不服从且破坏公共秩序的依法采取警告、罚款、行政拘留等强制性措施，同时通过权威媒体渠道加强信息公开。对旨在推动政策改革完善的商谈性或政策倡导类上访，采取民主协商、听证会等方式，及时召集有关部门和主体商讨和修订政策。完善信访案例分类考评机制，合理设置考核项目和指标，推动各级政府将工作重点放在预防和问题解决上。对有理上访，重点考评是否有效维护权益；对无理上访，重点考评是否依法行政；对商谈型上访，重点考评是否组织民主协商、政策研讨与修订。
推动信访难题治理智能化
依托政务大数据，推广“信访超市”“社会矛盾调处中心”建设，倒逼信访有关部门及时处置、有序衔接、业务协同、相互监督，做到“让群众最多访一次”。全面普及线上信访、“掌上”信访、“指尖”上访，发展“阳光信访”，便捷民众上访，推动信访公开。依托线上信访与信访网络办理，规范信访及信访处置流程，引导依法上访、分类处置。建立统一的信访登记、办理、统计平台，适当开放经济社会领域信访统计数据，促进信访领域的态势与政策研究，及时发现短板，促进信访制度更加成熟定型。
完善矛盾纠纷多元化解机制
在基层党政负责人“大接访”的基础上，推广党员干部常态联村驻访、走访下访和群众工作日机制，形成党员干部下访与群众上访的良性互动。加强重大决策、重大项目建设的风险评估。切实完善信访与诉讼、仲裁、调解、社会救助的联动机制，形成各司其职、各负其责、齐抓共管的矛盾纠纷多元化解格局。总结和推广枫桥经验、村（居）民议事、信访评理、民主恳谈等系列经验，贯彻好、落实好基层群众自治制度，最大程度释放群众自我管理与自我服务效能。积极组织动员社会力量参与，培育与发展社会调解类、心理服务类、社会工作类社会组织，大力引导行业协会商会及“两代表一委员”、社会心理咨询师、社会工作者、律师等参与信访处置与矛盾调处工作，加强对信访人的权益维护、诉求反馈、情绪疏导、心理干预、司法援助和社会救助。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所助理研究员王易之对本文亦有贡献
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来源 |《国家治理》2023年2月下
原文标题 | 当前我国信访工作面临的主要挑战及政策建议
作者 | 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室主任、副研究员 王伟进；国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员 张亮
原文责编 | 李懿
新媒体编辑 | 张宏莉
美编 | 王洋、王嘉骐
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