言治有理｜徐明：以“一网统管”促进社区精细化治理转型
网格化管理是推动社区精细化治理的关键举措。“一网统管”依托“大网格—中网格—小网格—微网格”四级网格划分，通过社区网格协同管理和精微共治，实现多元参与、共享共建、精微共治，促进社区精细化治理效能显著提升。“一网统管”搭建了“数字+网格”综合指挥平台，不断推进“网络+网格”双网融合，配备“一网统管”的专职网格员促进网格化管理脱虚向实，并明确了专职网格员的工作清单，畅通了专职网格员的职业路径。中国社会科学院大学商学院教授，国家治理现代化与社会组织研究中心主任徐明在《国家治理》撰文指出，目前“一网统管”仍然面临着组织内制度约束力较为薄弱，缺乏专业性的社会力量协同，数字技术的应用未完全满足精细化治理的需求，监督考核制度亟待完善等问题。未来，为进一步发挥“一网统管”促进社区精细化治理的效能，要加强顶层设计，规范各职能部门的职责和功能，培育塑造专业的社会力量，提升数字技术与社区精细化治理需求的匹配度和契合度，建立科学有效的社区精细化治理考核与监督制度。
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网格化管理是打通基层社会治理“最后一公里”的重要手段，是推动社区精细化治理的关键举措。网格化管理以闭环式的联动体系改变了传统单向的动员模式，增强不同治理主体间信息的互联互通。“一网统管”建设以现有的网格化管理系统为基础，依托“大网格—中网格—小网格—微网格”四级网格划分，综合运用数字信息技术搭建网格化管理综合协调指挥平台，以提升居民幸福指数为导向，通过社区网格协同管理和精微共治，整合政府资源和专业社会力量，配齐专职网格员力量，促进社区治理优势互补，提高社区治理的完备性、全覆盖性和互动性。“一网统管”工作机制创新了网格化社会治理工作机制，着力解决基层社会治理基础信息采集难、问题隐患发现难、部门协同配合难等问题，实现多元参与、共享共建、精微共治，促进社区精细化治理效能显著提升。
“一网统管”促进社区精细化治理转型的现实情况
数字赋能，搭建“数字+网格”综合指挥平台
依托“党建+大数据+全科网格”社区治理模式，市级综治中心设立综合指挥平台，依托区—街道—社区三级平台建设，打造政法综治、疫情防控、应急管理等融合协作的综合指挥体系，建立起数字化管理信息系统，实现扁平化、多层级、分领域的精准高效指挥调度，通过数字化技术的运用和网格化管理手段的结合，充分发挥了网格化管理的优势，实现了社区的智能化、精准化管理和服务，及时发现和解决潜在的问题和风险，为社区居民提供更加安全舒适的生活环境和更加便捷高效的服务。网格化管理明确了网格所管辖的人口、房屋、城市事件等，治理活动也随着对象的明晰化实现了分类分级。依托“数字+网格”的网格化社会治理平台，通过大数据分析、人工智能等技术手段，实现了对社区各项信息的实时采集、分析和处理，重点完善了包括居民的基本信息、房屋信息、治安情况等在内的“人、房”数据信息，实现了各类事项集成化、协同化、闭环化处置，建立以“人”为核心、以“住所”为定责依据、以网格等地理信息为纽带、集各类治理要素于一体的网格基础数据库，并实时向市级大数据平台汇聚，实现了数据的共享和利用，提高社区资源的利用效率和管理水平。
群众监督，推进舆情管理“网络+网格”双网融合
高效推进“网格+网络”双网融合发展，是当前促进基层社区精细化治理转型的重要方向。“一网统管”坚持“防线预于事前，问题解决于线下”的工作总要求，以“协助化解矛盾和纠纷，为社会和谐稳定出智出力”为出发点，始终坚持党建引领，发挥党组织在基层社区精细化治理中的核心作用。一是打通线上线下沟通渠道，畅通“线上与线下”“网络与社会”“群众与政府”的沟通协商机制，带动广大社会组织、律师和自媒体群体参与基层社会治理工作，解决人民群众工作生活中急难愁盼的民生问题。二是通过推行“网络+网格”双网融合的舆情管理工作机制，完善了网格报告、镇街吹哨、部门报到的工作机制，建立起纵向到底、横向到边的基层舆情管理网格化责任体系，形成了协同治理的工作格局。三是进一步完善沟通渠道和舆情管理工作机制，加强与各方面的协调配合，形成更加高效、精准的社区治理模式。在接收到群众网络舆情反馈后，在区分有效信息和无效信息的基础上迅速核实主体责任单位，快速落实解决方案并形成文字记录，完成舆情闭环处置的同时形成资料备案。
脱虚向实，配备一网统管的专职网格员
为提升社区精细化治理效能，在科学设置社区综合网格、规范确定专属网格的基础上，按照“一格一员”原则配备专职网格员。专职网格员不仅负责组织、协调、指导本网格内网格信息员的工作，还直接负责本网格内的各项服务管理工作。专职网格员的配备有效促进了社区网格化治理脱虚向实，对于社区网格精细化治理起到了积极作用。专职网格员通过日常巡查和走访，及时发现和解决社区内的问题，提高了信息收集的效率和精准性。在专职网格员的排查和调解下，社区内的各类矛盾和纠纷得到了及时化解，居民的多元化、个性化诉求也得到了及时回应。为配合专职网格员工作，按照“一格多员”原则设立网格信息员，网格信息员在专职网格员带领下，协助做好网格相关工作。网格信息员由楼栋长、党员中心户长、协辅人员、物业管理员以及各类志愿者担任，为社区治理提供了多元化的力量支持。依托专职网格员和网格信息员的配备落实“一网统管”，有效提升了社区精细化治理的水平，同时可以积极引导居民参与社区治理，增强居民的参与度和归属感，提高社区精细化治理的效果。
权责明晰，明确专职网格员的工作清单
明确专职网格员的工作清单是促进社区精细化治理的关键环节。明确要求专职网格员要以风险防范为第一职责，在网格长的带领下，负责本网格内的各项服务管理工作，组织、协调、指导本网格内网格信息员工作。专职网格员的相关职责包括政策法规宣传、基础信息更新、社情民意收集、安全隐患排查、矛盾纠纷排查、协助民生服务、疫情防控以及县级以上人民政府决定通过网格开展的其他事项。专职网格员要定期走访核实网格内重点对象（人员、场所、群体）信息，动态更新基础数据，确保各类基础数据完整、鲜活、准确，为社区精细化治理提供动态更新、清晰准确的数据信息保障。通过实地巡查、上门走访、网格微信群信息梳理等途径，收集群众意见建议、民生需求、热点关注等社情民意，能够就地解决回应的诉求立刻办理，无法解决的诉求立刻上报社区协调相关部门共同解决。通过全面梳理任务、分解工作任务、评估工作量、制定工作清单以及定期更新清单等步骤，可以确保专职网格员明确自己的工作任务和目标，提高工作效率和工作质量，促进团队协作，提升社区精细化治理水平。
专人专用，畅通专职网格员的职业路径
畅通专职网格员的职业路径，为完善社区网格化管理、提升精细化治理水平提供了人才队伍保障。一是提升专职网格员的专业化水平。研究制定专职网格员配备标准和任职条件，以此为依循加强专职网格员的业务技能培训，同时为专职网格员进行统一编码着装，为其提供必要的办公场所和设备。二是落实网格员的待遇保障。专职网格员属于城乡社区工作者，落实同工同酬。建立与业绩挂钩的考核激励和工作补助机制，专职网格员按照规定发放考核激励，其工资由财政配套资金予以保障。三是为专职网格员提供各种培训机会，包括职业技能培训、管理培训等，使其提升参与社区网格化管理的能力和水平，为晋升和其他职业发展做好准备。四是畅通专职网格员的职业发展通道。按照相关规定和要求，建立专职网格员职业晋升、薪酬正向增长激励机制，例如每年组织开展最美网格员的推选活动，并且予以褒奖。定期对专职网格员的职业路径进行评估和调整，根据实际情况及时进行调整和完善，确保职业路径的顺畅性和有效性。
“一网统管”促进社区精细化治理转型面临的问题及挑战
“一网统管”的组织内制度约束力较为薄弱
一方面，当前条块管理的格局中，存在明显的“漏斗效应”。街道、乡镇等基层部门往往被动接受事务性工作派单，大量事务从“条”向“块”不断下沉和堆积以后，纵向的事务性协同机制断裂，最终落到基层街道社区的工作职责范围内，导致基层工作人员不堪重负，大大降低社区精细化治理的水平和效果。
另一方面，新生事物管理主体和职责权限制度不明晰也导致基层变成了一个无所不包的“箩筐”。很多新生事物的管理职责缺乏正式文件规定，易形成相关部门之间相互推诿、相互扯皮的局面，最终由基层承担兜底责任，基层有限的事权和资源与其承担的任务和责任不匹配，其职责被非制度性扩大，倒逼基层管了许多“不该管”和“管不好”的事务，阻碍了社区精细化治理转型。
社区精细化治理结构缺乏专业性社会力量协同
推进基层社区治理精细化需要基层党组织、基层政府、居委会、驻区企事业单位、社区社会组织、社区居民等多元主体共同参与、形成合力，依托社区网格化管理共同构建社区精细化治理新格局。然而，当前“一网统管”的格局中，政府承担了绝大部分职责，占据着绝对主体及主导地位。尽管政府在“一网统管”中扮演着关键角色，但仅仅依靠政府的力量是远远不够的。政府应为“一网统管”的社区精细化治理机制建设营造稳定的组织环境，提供可持续的制度保障和资源供给，而“一网统管”的技术执行和服务提供需要依赖社会力量的协同，才能有效发挥“一网统管”推动社区精细化治理的效能。基层工作人员的数量和能力有限，社区精细化治理中的问题愈加复杂多样，许多专业性的业务已经不在公职人员的能力范围之内，缺乏专业性社会力量对基层治理的支持和帮助，某种程度上影响了“一网统管”的运行质量和效率。
数字技术的应用未完全满足精细化治理的需求
一是“一网统管”凭借数字技术和互联网、物联网技术的快速发展，在表层信息的收集和整合方面占据着明显优势，但在深层信息方面则优势不明显。数字技术能够快速的收集违章搭建、下水道堵塞、乱堆物堆料、绿化卫生等可以通过观察巡视捕捉到的表层社区信息和特征，但对于社区实有人口、居民健康状况等社区精细化治理的深层信息的收集较为困难。二是不同层级对数字技术执行目标的追求不一致，部分技术手段增加了社区精细化治理的压力。决策领导层面的工作人员注重数字技术的运用是否能实现其既定的绩效目标，需要通过数字技术辅助上级领导迅速做出决策并采取措施；执行层面的工作人员注重的是数字技术能否提升社区治理的效率，通过数字技术迅速找到相关部门的负责人，快速满足居民的诉求完成闭环管理。
“一网统管”的监督考核制度亟待完善
基层社区“一网统管”顺利推进和长效高效应加强社区精细化治理相关工作的评估评价、考核监督、激励约束等制度建设。首先，由于缺乏科学的评估考核体系，评估考核工作缺少有效的抓手和载体，导致在“一网统管”建设和运行过程中出现各部门参差不齐、步调不一的状况。这不仅影响了“一网统管”促进社区精细化治理的运行效率，也制约了其整体功能的发挥。其次，基层社区受到上级和其他“条块”部门的多头考核，导致成为绩效考核的兜底部门。这种现象的存在，使得很多工作人员将本职工作都纳入“一网统管”的“箩筐”里，缺乏有效的监督。最后，还需要建立相应的激励约束机制。对于在“一网统管”建设和运行中表现优秀的部门和个人，应当给予适当的奖励和表彰；对于不履行职责、推诿扯皮等行为，应当进行问责和惩戒。
“一网统管”促进社区精细化治理转型的实现路径
加强顶层设计，规范各职能部门的职责和功能
一是加强“一网统管”顶层设计，通过权责清单等标准化手段分级分类明确“一网统管”相关的专业部门单位的职责定位和责任清单，避免“一网统管”走向“概念化”，让“一网统管”在基层治理的过程中有章可循、各司其职，发挥其真正统筹协调的功能，整合各方资源共同发力促进社区精细化治理转型。二是明确“一网统管”上下级权责关系。基层社区工作人员的职责是发现问题、上报问题，对问题处置结果进行核查并反馈给网格化综合指挥中心，而不是代替相关职能部门履行职能。对于基层部门能够解决的问题，上级部门应将权限下放，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办；对于基层社区无法处理的复杂问题应由相关职能部门处理解决，如此才能以居民诉求为中心协同促进社区精细化治理转型。
培育塑造专业的社会力量，多方协同推进社区精细化治理
一是基层政府应有意识地培育、发现拥有较强社会责任心和正向价值观的专业社会力量，与当地的社会组织、志愿者组织等建立合作伙伴关系，为各类社会力量提供支持和服务的平台，共同开展社区精细化治理工作，引导其主动参与垃圾分类、社区环境维护、舆情管理、健康管理等社区精细化治理工作，推动社会资源深入系统地介入社区精细化治理过程，多方协同联动提升基层社会治理精细化的效能。二是变“多方力”为“一股绳”。坚持“聚”的思维，综合“融”的效能，对零散、随意性成长的社会组织、自媒体人、网络大V等社会力量进行正向引导，使其成长为党和政府社会治理领域监督工作之外的重要补充，让各类社会力量充分发挥各自优势助力社区精细化治理，推动形成共建共治共享的社区治理新格局，促进社会治理现代化。
提升数字技术与社区精细化治理需求的匹配度和契合度
一是明确“一网统管”精细化治理的真正需求，关注真正需求与数字技术之间的契合度，避免双方出现倒置，充分考虑技术在基层社区工作中的有用性和易用性。畅通自上而下和自下而上的沟通渠道，使上级政府能够有效指导基层社区运用科技手段赋能精细化治理，同时保障基层社区能够及时有效反馈相关技术手段的使用成效，促使数字技术的运用充分满足基层社区治理精细化的需求。二是提升数字技术的整合和挖掘程度。“一网统管”若想突破浅层次的表层信息管理，就需要在收集整理海量基层社区治理数据的基础上，结合社区特征，挖掘海量数据中的内在联系和规律，从而提升对社区信息的运用效率，提升社区精细化治理的精准度。
建立科学有效的社区精细化治理考核与监督制度
一是制定科学有效的考核办法，将基层社区精细化治理的相关责任主体全部纳入“一网统管”的考核和监督体系中。应该明确和完善社区精细化治理的各个领域及其相关职能部门的年度工作绩效考核，确保每个责任主体都有规可依、有章可循，确保监督的有效性和科学性，实现对社区精细化治理的有效监督。二是综合考量社区精细化治理工作的实际成效和各治理主体的治理能力，细化考核指标。除了传统的考核指标，如社区环境、居民服务、公共秩序、安全管理等方面，还应该考虑到不同社区的特点和实际需求，增强考核精准度和人性化。例如，对于老年人较多的社区，可以重点考核社区养老服务的质量和覆盖面；对于儿童较多的社区，可以重点考核社区教育资源和儿童保护措施等方面。三是根据考核结果，建立相应的奖惩机制。对于表现优秀的社区，应该进行表彰和奖励，以激励其继续保持良好的治理状态；对于表现不佳的社区，应该进行批评和整改，以促使其积极改进治理工作。此外，还可以引入第三方机构对社区精细化治理进行监督，以保证监督的公正性和客观性。例如，可以邀请专业的评估机构或社会工作者对社区治理进行评估和监督，以确保治理工作的质量和效果。
【本文系国家社会科学基金项目“后疫情时代社区治理精细化转型与能力建设研究”（项目编号：21BSH136）阶段性成果；中国社会科学院大学商学院博士研究生陈斯洁对本文亦有贡献】
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来源 |《国家治理》2023年11月上
原文标题 | 以“一网统管”促进社区精细化治理转型
作者 | 中国社会科学院大学商学院教授，国家治理现代化与社会组织研究中心主任 徐 明
原文责编 | 程静静
新媒体编辑 | 王 洋
美编 | 王 洋
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