言治有理｜超大城市人口数据治理创新的广州实践
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党的二十大报告提出：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”广州市探索超大城市人口数据治理创新，走出一条全周期管理的“善治之路”，助力城市治理体系和治理能力现代化，以超大城市治理现代化夯实“中国之治”的基石。
人口数据治理的重要性和必要性
世界正在经历百年未有之大变局。其中，数字技术的发展独占鳌头，其发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。党的十九届三中全会与十九届四中全会提出要充分利用信息化技术手段，推进数字政府建设与数据有序共享。党的二十大再次指出要加快建设“数字中国”。人口是社会治理的核心要素，人口发展演变的基本趋势与空间分布规律，是社会治理创新、公共政策优化的根本依据和逻辑前提，对人口数据信息的有效、高效治理与充分挖掘应用既是社会公共管理服务的基础，也是国家信息化战略的重要内容，更是制定与实施政策和指导实践工作的重要依据。
广州市作为共建“一带一路”中重要的枢纽城市、粤港澳大湾区区域发展核心引擎、国家重要中心城市和广东省省会城市，拥有超2300万实有人口，其中流动人口占比过半（数据来自广州市政务服务数据管理局综合人口数据模型），人口规模体量大、流动速度快、背景构成复杂。因此，如何服务与管理两千多万人口，成为在数字政府建设背景下广州这一超大城市需要解决的重要问题。
人口数据治理的核心要义
人口数据治理是城市数字化发展的核心内容之一，体系化的人口数据治理可赋能城市实际活动人口的精准管理。人口数据又称为人口统计数据，是指国家和地区的相关人口管理部门通过户口登记、人口普查等方式经过统计得出的相关数据汇总。人口数据对国家和地区的相关情况调查、人口状况、管理以及制定各项方针政策都具有重要的意义。
数据治理是组织中涉及数据使用的一整套管理行为，不仅是指通过对数据的管理促进数据使用，同时也强调数据管理的流程划分与权责体系，是一套关于数据管理的技术、过程、标准和政策的集合。
人口数据治理就是指治理主体依托各类制度和技术手段治理人口数据，并将其应用于多种治理场景，即包含两个层面的工作：一是对人口数据进行治理。治理主体对人口服务管理过程中形成的人口数据进行采集、整理、存储，将零散、混乱的人口数据变得统一、标准，使得其成为可利用的核心资源的过程。这一过程往往依托户籍登记制度、大数据技术等手段采集、整理、存储人口的自然属性数据（如性别、身高）和社会属性数据（如婚姻、纳税），并在政府人口服务管理和企业经营活动中形成人口行政管理大数据和人口消费行为大数据。二是用人口数据进行治理。运用数据思维，在不同治理场景中通过特定的人口数据分析和利用方式，开展与人口密切相关的管理和服务，以实现人口治理目标的过程。
我国人口数据治理概况
党的十八大以来，我国人口数据治理呈现出综合化、网格化趋势，综合性大数据管理机构相继建立，人口数据采集下沉至社区网格。新兴技术对人口数据治理的推动更引人注目。尤其是大数据、互联网、物联网、人工智能、云计算等技术的出现有效提升了人口数据治理水平。治理场景已涵盖了流动人口治理、智慧民生服务、赋能基层减负等常态化与应急治理场景，实现了治理主体共同参与、人口精准治理与敏捷治理。
人口数据治理正展现出前所未有的巨大潜力。基于包容性的人口治理理念，依托大数据平台建设和技术手段，强化数据标准化、数据开放与共享的工作机制，贯通非公共人口数据库和公共人口数据库，联通常态化治理与应急管理的治理双域，将是未来人口数据治理的发展趋势。
我国城市人口数据治理发展现状
随着城市化空间格局持续优化和城市建设管理水平质量不断提升，城市人口治理政策、技术、机制也伴随整个进程而不断演进，与之匹配的城市人口数据治理也日趋受到重视，从而成为城市治理现代化的重要支撑之一。
人口数据治理政策基础。在以大数据作为社会发展引擎的现代生活中，随着信息化热潮与社会治理发展实际需要的推动，政府对人口信息管理和决策的科学性、系统性和及时性有了更高需求。近年来有关人口数据治理的政策文件不断出台施行。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）提出要提升国家数据共享交换平台功能，深化国家人口、法人、空间地理等基础信息资源共享利用，并加快推进数据安全、个人信息保护等领域基础性立法。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》提出完善人口数量、素质、结构、分布、迁移、就业、贫困等系关民生和经济社会发展的信息资源建设和开发利用。综合看来，人口数据被众多政策文件所重视，人口数据治理已具备制度基础。
人口数据治理技术推力。精准掌握与运用人口信息进行科学决策和社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。随着对人口信息管理重要性与迫切性认识的深化以及信息技术水平的不断提高，相关部门已具备利用新技术对人口数据进行管理的能力，主要体现在人口信息库建设方面的尝试。
在国家层面，我国建立国家人口基础信息库，以国家电子政务外网为依托，由公安部牵头，教育、民政、人社、卫生等部门共建，以身份证为唯一标识，多部门维护校对数据，确保了全国人口信息的一致性、准确性与完整性。在2020年开展的第七次全国人口普查工作中，我国首次实现普查人口的电子化，普查对象可通过互联网自主填报以及相关部门利用政务大数据对填报内容进行对比核查、使用互联网云计算云服务实时处理工作、使用信息化系统对700多万普查员展开线上管理，实现普查漏登率仅0.05%，普查人口电子化为了解人口变动趋势、制定社会发展政策提供了准确的人口数据信息。
在地区层面，2011年北京市人口计生委组织建成了覆盖全市常住人口的北京市全员人口数据库及全员人口管理信息系统，每日进行人口信息的实时变更，保证了数据更新的及时有效。上海市人口综合服务和管理领导小组办公室与复旦大学合作成立人口数据研究中心，以上海市实有人口数据库为基础建设了上海综合性人口数据平台，不仅具备人口基础信息的采集存储功能，还实现了政府各部门人口数据的管理与交换。数据库的应用对人口数据收集、汇总、清洗、运用等发挥了重要作用，有利于充分释放出人口信息资源的价值。
人口数据治理机制创新。在不同的历史发展阶段，存在不同的城市社会管理机制。2000年，中共中央、国务院发布了关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，开启了以社区为单位开展城市人口管理和服务的机制。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，将城市人口治理由社区进一步细分为一个个的“网格”，逐步整合范围内各方资源，建立起全覆盖、全方位、全过程的城市人口动态管理服务机制。
网格化管理既是城市人口治理机制的创新，也是依托信息技术的理念、体制、机制的整合性革命。近年来，全国各地充分结合地方特色，深入落实该项机制。2014年福建厦门市海沧区建成福建省首个智慧社区数字家庭——智慧社区网格化创新社会管理服务平台，通过物理与逻辑网格的划分，以网格化作为管理手段，实现了“人、地、事、物、情、组织”等全要素信息的精细化管理，以GIS技术为位置服务，实现物联网的接入，整合社区信息服务资源，强化社区人口管理与服务。广东佛山市南海区制定出全国首份社会治理网格化事项标准，开发了“社会治理网格化管理平台”，通过平台上传网格内的居民、商户等基本信息，实现社区各类信息资源统筹共享；深圳市南山区推进“网格化+块数据”改革，将企业参保人员、人口电话号码等数据落块，并围绕人口、房屋、企业、事件四条主线开展应用。
人口数据治理中的痛点难点
新时代，城市人口数据治理拥有了更高的起点和更新的要求，展现出从依人而治向为民而治的可喜趋势，但仍存在一些痛点难点亟待解决，其具体表现有：
人口数据多头管理，标准不统一。人口信息资源是国家基础信息资源之一，人口数据是关系国计民生的基础数据，然而现行政府人口数据管理，尚未完全形成全国范围内或地区间的互联互通格局，相关部门仅从本部门使用的角度对人口信息进行收集与处理，部门间的数据未能充分共享共治。这种分割式的人口数据治理模式造成的弊病也显而易见，既导致数据壁垒又增加工作负荷与行政成本。这在流动人口治理中较为明显，人口数据在各地区间处于孤立状态，人口流入地与流出地之间的多职能部门数据无法及时共享，相关部门普遍存在多头管理、权责不清、条块分割、各自为政等问题，且各地各部门之间缺乏有效沟通与协作，治理单元难以触及流动中的个人。
人口数据间断整合，存在真空点。我国有不少调查都涉及人口信息，并形成了诸多数据收集制度，但缺乏对数据收集技术的研究，尤其是在当前复杂的人口信息调查环境下，数据质量难以保证。如何使用新的人口数据收集方法，提高人口数据的准确性是当前急需解决的难题。
在人口不断流动的现代社会，尽管政府可以利用各种数据收集方式（如全国人口普查）在宏观上掌握流动人口的总体概况，但微观层面上的个体特征记录却仍呈现零散与非体系化的特征，而对个体特征的记录是实现精准管理人口的重要途径之一。长期以来，城市外来务工人员的登记主要由该城市的公安部门负责，而外来人员的登记意识决定了流动人口数据收集的准确性。由于流动人口数量不断增加且变化频繁，流动人员的登记意识参差不齐，使得流动人口登记数量和实际人数存在较大偏差，登记内容与现实情况也有所出入，相关部门很难准确、及时掌握辖区内的实际情况。另外，对一些临时外来人口的管理还没有切实可行的措施，也使得这部分流动人口数据容易形成“真空点”。
人口数据高度敏感，使用难度大。人口数据库的建设涉及对公民私人数据的采集和利用，如何获取数据、获取哪些数据、如何利用数据、数据用于何处等问题有待解决。大数据带来便利的同时，也让我们面临公民隐私保护的法理问题。由于人口数据较为敏感，一部分公民可能会出于保护隐私的考虑而在一些需要主观回答收集的数据中提供不真实数据，数据管理主体也可能由于缺乏法律监督与惩罚而违背组织规则与道德，泄露公民隐私。
人口数据变动频繁，动态更新慢。长期以来，人口流与数据流在时间和空间维度上都处于分割状态。从时间维度来看，流入地想要获取相关数据，需要流动人口长期居住才能实现，而只有当流动人口在重大节日或假期返乡时，流出地才能统一获取相关数据。流动人口数据采集与存储具有时间上的不连续性。从空间维度看，流动人口相对来说行无定踪、居无定所、劳无定职，迁移流向与职住选择不确定，这在一定程度上增加了流入地和流出地政府数据采集和处理难度，因此人口数据无法快速更新，滞后的人口数据在面对危机情况时会使治理者力不从心。
人口数据治理宽泛，体系化不强。综观国内人口数据治理各种实践，目前对人口数据治理的范围尚无明确的界定，对治理过程中的方式及效果评估也没有形成统一的规范，即人口数据治理体系化程度不高，从而导致治理过程的严密性不强。首先，由于不同的人口划分方式和向来较为宽泛的治理概念，导致人口数据治理的对象、范围和内容是什么以及有无统一的治理标准这一系列模糊的问题存在；其次，人口及人口数据存在的多样性使人口数据在使用过程中具备可组合性，不同的数据组合方式产生不同的治理结果，即当前人口数据治理模式不统一。最后，数据治理是否准确、成效如何评估，也没有统一的标准。况且，不同区域人口结构和流动状态存在差异，对一个地区有效的人口数据治理对另一个地区不一定有效。
广州市城市人口数据治理的创新理念
作为拥有千万级实际服务人口的超大城市，广州市具有人口高强度流动、人口结构复杂、人口数据维度丰富等特征，同样面临着人口数据治理难点与痛点。广州市通过强化顶层设计、完善制度体系、创新管理机制、夯实技术底座，实现对城市全域人口数据归集优化，推动人口数据有序整合与流动，推进人口数据有效治理，助力提升社会治理能力现代化水平。
以制度创新推动数据治理规范化体系化
广州市始终紧跟国家和广东省战略发展方向，围绕高质量发展大主轴，在数字政府建设框架下，从统筹、共享、开放、流通、安全等几大维度，构建“2+2+N”的数据要素基础制度体系，为包括人口数据在内的数据治理提供了保障。
“两条例两规划”做好顶层设计。一是出台了国内首部城市数字经济地方性法规——《广州市数字经济促进条例》，提出建立完善城市数据资源体系，加快释放数据要素改革红利，推动城市治理数字化转型，提高现代化治理效能。同时加快制定《广州市数据条例》，为推进数据要素依法有序流通，发挥数据促进经济发展、服务改善民生、完善社会治理的作用提供坚实法律基础。
二是出台了两份规划——《广州市“数字政府”建设总体规划》和《广州市数字政府改革建设“十四五”规划》，推动综合性数字基础设施建设，规范数据治理，为探索超大城市人口数据数字化治理新路径，提供了规范性、指导性的顶层规划和设计指引。
N项制度保障数据全生命周期治理。广州市始终聚焦“标准规范一体化”建设，加快健全数据全生命周期治理体系，规范各部门从数据采集至数据应用各环节数据治理工作，全面提升数据质量，实现数据采集有依据、汇聚有方法、存储有模式、清洗有制度、融合有支撑、共享有途径、开放有程序、应用有准则，高标准严要求开展数据治理工作。
一是强化数据源头治理，规范数据采集。率先编制职能数据清单，对照部门“三定”方案，梳理政府职能职权相对应的全量数据资源目录清单，明确部门的数据采集和管理责任，夯实数据管理的基础，解决当前包括人口数据在内的采集职责“越位”“缺位”问题，实现公共人口数据“一数一源一标准”采集，让各方数据汇集到人口数据库中。
二是强化数据共享开放，保障数据安全。出台《广州市政务信息共享管理规定》，推动构建纵横一体化的数据交互体系，初步建设并形成自然人基础库、法人基础库、共享专项库、电子证照库等核心数据库；编制公共数据管理规定和公共数据开放管理办法，规范公共数据全生命周期管理，加强公共数据汇聚和质量管理，推进公共数据有序开放。编制政务数据安全管理办法，加强政务数据分类分级、脱敏、加密和授权访问管理，强化数据安全保障。
三是强化数据流通应用，释放数据价值。出台《广州市数据要素市场化配置改革行动方案》，提出了六大改革任务，切实推动“数据资源”转化为“数据资产”；积极推进数据交易场所建设，广州数据交易所于2022年9月底在南沙挂牌成立，营造全链条数据交易的生态网络，打造具有广东特色的数据交易新模式，推动数据要素流通、释放数字红利、助推经济社会高质量发展。
四是强化数据统筹管理，确保责任落实。根据广东省统一部署，组织33个试点单位开展首席数据官试点工作，创新建立“首席数据官+首席数据执行官+支撑团队”模式，通过完善组织管理体系盘活公共数据资源，推动数据治理、数据共享开放和开发利用，推动各单位业务数字化转型。
以技术创新厚植数字底座
为加快推动数字经济发展迈向深度融合、创新应用、全面渗透的新阶段，广州市围绕数据这一核心生产要素打造城市大数据平台，从管理（服务）对象、运行机制、技术架构、安全管理等多个角度分析公共数据与非公共数据异同，综合考虑安全与发展，创新性提出以“双域”架构支撑公共数据与非公共数据双向流通，实现对数据体系化治理、数字经济高质量发展的双向赋能。
具体到人口数据治理，主要做法是以一个模型为核心，以海量数据资源池为依托，通过“一棵树”解决“人口数据在哪里”“人口数据有哪些”等根本问题，建立来源明了、目录明晰、规则明确的人口数据“一本账”；通过“一张网”，连接树上各节点，打通数据流通经脉，形成“聚合”的一体化人口数据空间，打造出数据要素元宇宙的雏形；通过“一个模型”，有序整合人口数据资源，实现城市人口数据的快速汇聚、高效流转、实时掌握。
“一棵树”推动城市人口数据体系化治理。构建数据“一棵树”，以分层分级治理体系，明确各层级责任主体与各部门管理内容，推进公共数据资源、公共数据资产全量归集，盘清数据资产家底，有序推动公共数据价值流通，推动更丰富的数据应用场景落地。
“一棵树”在城市人口治理中持续发挥的作用显而易见：一是明确人口数据来源和标准。作为数据源头，“树叶”层面的各部门各司其职，按照“树根”层面统一的标准规范要求提供并持续更新数据，开展源头数据治理，逐步提升数据质量与可用性。二是实现全量人口数据“一本账”的统筹管理，树干层面统筹搭建城市人口基础数据库，覆盖城市人口相关的重要、权威的基础信息；树枝层面持续有序建设城市人口主题数据库，覆盖健康、教育、社保、居住等城市人口各维度相关信息，逐步提升城市人口数据治理的全面性、准确性和多样性。
“一张网”打通城市人口数据流通经脉。构建“一张网”，横向连接经济运行、城市管理、生态环境、应急管理等领域数据，纵深贯通各区乃至延伸至街镇一级区域数据，合纵连横实现全市公共数据互联互通、有序聚合、高效共享。
“一张网”在城市人口治理中发挥的作用体现在：一是打通人口数据流通经脉。“一张网”横向联通全市各部门、纵向贯通至街镇一级，有效避免了部门条线各自收集导致的条块分割，从而保障数据来源明确，减少重复采集。同时，经大数据中心统一进行治理后的数据，通过一张网回流至对应源头部门，避免重复作业。二是“聚合”形成一体化人口数据空间，以更全面、更标准的人口数据为基础，进行城市人口数据分析，以更精准的分析结果支撑城市人口治理工作开展。
一个模型持续动态整合城市人口数据。广州市在城市人口数据治理中，以“一棵树”“一张网”为基础，以时间为线、空间为轴，构建动态人口模型，将看似无联系、不同来源的人口数据聚合成一个逻辑整体，切实解决城市人口治理普遍存在的标准不统一、更新不及时、体系化不强等问题。
具体来说，通过动态人口模型，对来自各部门人口数据进行有序整合，汇聚成自然属性、社会属性，映射城市人口的静态特征；按照活动、事件、行为三层结构，从人口相关的业务数据中抽取事件四要素，即人、时间、地点、活动，映射人口动态特征。基于此，按照生活、工作两大主线，根据动态行为（日出而作、日落而息、假期休闲固定不变）和静态属性（年龄层次、职业分类等）两大特征，结合广州市区域配套的工作、生活设施等分布特点，各部门能够分区分类、因地制宜地动态掌握分析人口组成状况。
基于动态人口模型，可以有效解决当前城市人口数据多头管理、间断整合和静态为主等问题。不同的管理者在不同的时间、空间条件下，面对不同的人口或人群、动态变化的管理诉求或服务需要，均能快速定位所需的城市人口数据，动态掌握分析对应的人口状况，针对性进行政务服务、基层治理、城市规划、管理决策等各项工作。
大数据平台技术支撑城市人口数据治理。城市大数据平台引进了逻辑数仓、大数据技术等前沿技术与数据实验室、数据资产管理平台等先进工具，通过数字技术改善城市数据多头管理、间断整合、使用难度大和动态更新慢等问题，助力城市人口治理数字化水平的提升。
一是大数据技术。采用新一代的技术与架构设计，帮助快速进行数据采集、发现和分析，从大体量、多样的数据中提取所需数据价值。城市人口数据体量巨大，通过此技术帮助从海量人口数据中精确定位到所需数据或相关数据，扩充可使用的人口数据范围，进一步提升人口数据分析的准确性。
二是逻辑数仓。采用与传统数据仓库全然不同的数据集成技术，无需物理上将人口数据全部移动到新的整合位置，而是以数据网结构形成整合式的实时人口数据图，对其中的数据进行分类管理，“热”数据物理汇聚至政务大数据中心进行集约化管理，保障数据使用效率，“冷”数据建立逻辑链接，需要访问时按照数据图中显示的位置进行调度、分析、计算等。基于此对全量人口数据进行集约化、明晰化统筹管理，有效解决多头管理导致的“数据在哪里未知”“数据有哪些不详”“重复采集数据”等问题。
三是数据实验室。采用隐私计算等技术，集成各种标准化、流程化、组件化工具，打造安全可控的数据实验环境，在“原始数据不出域、数据可用不可见”的条件下，通过拖拉拽等简易操作，即可对数据进行分析。基于此，人口数据的可使用范围进一步扩大，高安全等级、高度敏感的人口数据亦有可能被分析与应用；同时，降低数据使用门槛，业务人员也可以按需自助进行日常工作所需的人口数据统计、分析等操作。
四是数据资产管理平台。统筹整合各部门已建的数据模型、数据标签、数据应用，以及已购置的数据工具等，实现对数据资产的持续沉淀和迭代管理。基于此，能够充分知晓各部门已经获取到的、能够获取到的人口数据，以及已经投入建设的与人口相关的数据模型与应用等，通过同类整合，多个应用之间不再对同一人口信息进行重复采集，逐步实现城市人口数据的“一次采集，多次复用”。
以机制创新推动人口数据治理形成合力
不断深化体制机制创新，是持续释放经济社会发展动力活力的有效途径。广州市通过机制创新，对各层级、各部门既有人、财、物资源进行重新优化组合，形成城市人口数据治理的合力，快速适应、灵活应对过程中出现的各类问题，使各项工作真正落到实处。
建立完备的组织保障机制，统筹推进人口数据治理工作。一直以来，广州市委、市政府高度重视数字政府建设与发展工作，组织成立了市“数字政府”改革建设工作领导小组，由市领导亲自挂帅，统筹推进全市“数字政府”建设管理，形成了统一领导、上下贯通、协同推进、执行有力的组织保障机制。
在“数字政府”建设框架下，广州市在城市人口数据治理方面开展了一系列专项工作，持续提升城市治理体系与治理能力现代化。实施以“四标四实”为核心内容的深化平安有序规范城市管理专项行动，“四标四实”即标准作业图、标准建筑物编码、标准地址库、标准基础网格、实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施，持续健全全市权威、统一的标准地址库数据，基于此进一步完善城市人口与各类地址的对应关系，促进城市人口数据治理精细化；开展城中村治理专项工作，基于现代信息技术支撑持续深入开展城中村底数摸查，动态更新、精准掌握数据，建立健全专项数据库，统筹推进智慧应用建设，持续提升城中村居民生活安全系数和幸福指数。
建立数据资源管理一盘棋机制，推动人口数据统采共用。早在“十三五”时期，广州就已在“数字政府”改革建设工作领导小组的指导下，组建了政务服务数据管理局和数字政府运营中心，负责全市政务数据资源的统筹管理和运营，全市“一盘棋”工作格局基本形成。随着数字经济的高速发展，数据成为重要生产要素，广州市进一步建立全市数据资源一盘棋机制，致力于实现全市数据资源的统筹管理。
在具体实践中，通过建立健全数据资源目录、标准规范制度等，并以目录为抓手、清单为约束、制度为指引，明确数据采集主体、管理责任与治理要求，以来源明晰、去向清晰的分层分级治理体系，推动全市数据资源一体化运行。城市人口数据作为全市数据资源体系中最为重要的数据资源，率先基于此机制开展工作，为城市人口数据共建共治共享奠定基础。
建立网格化纵横联动机制，促进人口数据动态更新。近年来，广州市持续推进网格化服务管理工作，将城市人口数据同网格化管理相结合，在数据不断采集、更新、治理的同时完成数据落格，形成网格化的城市人口数据动态管理机制。各部门依据职能持续进行城市人口数据采集，采集到的数据在城市大数据平台中“聚合”，按照预置好的数据-网格对应规则自动落格，各网格员（基层工作人员）既是数据采集末梢也是核准末梢，对所辖网格中的数据进行核准与补充。基于此，推动数据采集末梢与城市人口数据汇聚之间互通，有效促进数据采集与校准之间协同，保障数据更新的及时性、鲜活性、可用性，形成横向连通各部门、纵向贯通各层级乃至数据采集末梢的纵横联动动态更新一体化管理模式。
以市区两级互通机制，促进人口数据回流基层。基层治理是公共治理体系的最末端，涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，是国家治理的基石。广州市建立市区两级并延伸至街镇一级的数据互通机制，以满足基层实际业务需求为原则，建立基层所需高频数据回流清单，并形成数据回流目录，推动经城市大数据平台统一清洗、治理、分析后的城市人口数据向街镇一级、向基层回流，实现城市人口数据治理从采集/使用末梢至顶层统筹管理的闭环畅通，持续推动“基层减负有实效”。
广州市城市人口数据治理的专项实践
广州在制度建设和人口数据治理机制建设、技术应用、模型搭建方面积极探索创新，并在城中村治理、基层减负等具体业务中实践应用，通过运用城市大数据平台及动态人口模型，对特定个体人口、分类群体人口的行为轨迹进行分析，支撑城中村治理及人口精准治理，推动智慧服务中群众办事效率与满意度的提升，助力基层治理中实现减负增效。
摸清底数，实现城中村人口数据治理
城中村内人群流动性大，构成复杂，往往以外来务工人员为主，并与本地户籍人群混合杂居。如何精确掌握城中村人口信息，进而进行科学高效的管理和服务是超大城市普遍面临的问题。作为千年商都，广州长期吸引着大量外来人口。综合人口数据模型显示，截至2023年8月底，广州市流动人口近1300万，超过户籍人口。广州现有271条城中村，是外来人口的重要聚集地，对其进行有效治理是广州市面临的重要挑战。在此背景下，广州市按照《广州市委党建引领城中村治理专项工作实施方案》，成立实有人口摸排专项工作领导小组，采用“技术+管理”的双重手段，为准确、实时摸清人口数据底数提供支撑，实现科学高效的人口数据治理。
强化目录管理，汇聚人口数据资源。围绕“人、屋、车、场、网”五大主题，梳理形成了19个部门共29大类信息，组织相关部门和各区共同梳理数据资源，编制城中村治理专项数据目录，截至2023年8月底，共编制和调整166个信息资源目录。同时依托市政务大数据中心加强数据归集和汇聚，已汇聚160个资源超90亿条数据。
多维数据匹配识别，实时更新人口信息动态。开展全市人口、房屋、网格和标准地址治理，构建市、区、街镇、城中村、社区和网格的动态关联关系，实现人、屋、场全部入格，满足以人找屋和以屋找人等应用场景。
具体来说，就是运用多维数据匹配识别技术，通过人口动态模型从各类登记表中聚合人口登记地址，从社会属性中总结人口财产地址，从行为属性中管理人口活动地址，并按照活动时间与频次进行分类分析：各类地址均落入对应网格中，属于该城中村所辖范畴的人口信息，即为该城中村需管理或服务的人口，并按照时间、空间、特征等三个维度进行分析。由此，相关部门可确定真实可靠的人口地址信息，从而克服了传统抽样采集数据时间间隔长、重点人群遗漏概率大等问题。实际工作中，相关部门利用多源大数据，深入分析比对“疑似漏登、疑似应销未销、疑似人户分离”的流动人员数据，进行精准落地并下发核查，提升工作成效。摸排工作开展后，通过市政务大数据中心累计下发疑似漏登流动人口精准核查数据134.74万人，三个月内核查补登流动人口信息78.97万人、补登成效率为58.61%，精准摸排成效显著。
人口数据双向流通赋能基层减负
数字化改革本意为提高政府工作效率，现实中却往往出现平台繁多、数据分割等问题，加重基层工作人员填表报数的工作负担，损害基层治理效能。人口数据自身由于内容繁多、结构复杂、更新频繁、收集部门分散，更容易面临口径不一、重复填报、二次录入等问题。加上广州庞大的本土人口规模与众多流动人口，对基层工作人员而言，收集与使用人口数据的挑战愈加严峻。广州市通过建立人口数据双向流通闭环、积极推进数据技术应用，为基层减负赋能。
数据回流基层减少重复采集。人口数据双向流通闭环是指在统一平台内由基层逐级向上填表报数，汇聚初始数据，政务大数据中心将分析处理过的数据回流，各级可直接按权限查看、应用，从根本上减少重复采集、重复报送、点对点申请等问题。一是基于城市大数据平台“一张网”，人口数据管理范畴由领域数据、区域数据继续延伸，触达至街镇一级。各层级建立统一的数据采集、存储、调度中心/资源池，统一汇总本级与下级的各类人口数据后统一向上传递，避免了部门条线各自收集导致的条块分割，从而保障数据来源明确，减少重复采集；本级政府亦能全面掌握辖区数据，减少点对点发文申请的复杂程序。二是基于城市大数据平台“一棵树”，实现各数据节点间数据的双向流通。基层人员收集到的新鲜数据作为树叶（即源头数据），进入到公共数据治理体系。经多源校核、标准化处理、融合分析等操作后的数据，将回流至基层，提升基层数据质量。
数据技术赋能基层应用。针对基层常态填表报数等重复性工作，广州市结合“穗好办”移动端，搭建面向基层工作人员的统一工作终端和人口的档案资料工作台账，实现对服务对象数据的动态更新和随时查看，支撑基层工作人员对服务对象的档案、台账管理和日常巡访工作的开展。对于尚未采集的数据，采取市、区、镇街、社区4级统一的移动办公协同联动模式，即上级发布填表或专项任务，表格各级自动分发，填报结果上级一键收取，数据自动汇总，全流程“零干预”；对于系统已有数据，采取“以核代填”，通过城市大数据平台工具对基层报表进行数据自动填充，基层人员仅需对各项信息进行核对、确认，无需一一找数据、复制粘贴、人工计算、对应填写等。
人口基础档案赋能智慧服务
人口基础档案是涵盖人口信息的规范记录，建立人口基础档案是满足人口在医疗、教育、卫生、社区服务等一系列公共服务方面需求的重要保障。广州市通过城市大数据平台，建立、储存、共享人口基础档案数据，精准把握服务对象的基础信息，实现智能终端机定位投放，推动社区居民的便捷式、一站式服务，提高公共服务质量，并通过人口信息管理平台对新增人口进行识别，实现对人口的敏捷治理。
人口档案数据为群众办事提速。一是赋能政务服务智能感知大厅。应用机器学习算法、人脸识别、位置定位、5G等技术，提供企业群众刷脸预约认证、场景引导、智能导办、评价跟踪等大厅服务，实现大厅“千人千面”个性化服务感知。二是推动智慧服务模式转变。通过大力推广电子签名、电子印章、电子证照和电子档案，建立用户信息授权机制和市民办事数据共享比对机制，减少证明材料重复提交，加快政务服务“一站式”办理，拓宽“一件事一次办”的覆盖范围，推动政务服务由“人找服务”向“服务找人”转变，拓展政务服务“湾区通办”范围与深度。三是赋能智慧社区建立。社区智能终端机实现城市大数据平台的人口数据联通，根据人口分布数据，精准配置终端机，一方面解决群众自助办理业务“一处拥堵一处闲”等痛点难点问题，另一方面为不同社区居民提供多样化、一站式综合服务，居民不出社区即能办理个人业务，推动了各领域公共服务向社区延伸。
人口数据空间助力精准服务。通过人口信息的行为属性、自然属性和社会属性的匹配，形成“人口画像”，有关部门可根据不同人群，分类制定服务管理措施。如，通过数据标签的形式，掌握社区（村）老年人、慢性病人群、残疾人、孕妇等重点人群情况，便于日常和应急状况下提供必要的服务。再如，针对新增人口，通过城市大数据平台和动态人口模型联通身份证读卡器等人口数据采集应用终端，打通及与人社、公安等部门的接口，形成多信息来源的人口和信息管理平台，为新增人口建立数据空间，为其定制化、精准提供主动服务。具体应用场景如：游客来到广州入住酒店时，酒店的身份证读卡器将人口信息传输至城市大数据平台，再通过平台功能精准定位和服务，提供旅游资讯、服务指引等便民信息；通过医院新生儿信息采集终端，快速将新生儿信息传输至城市大数据平台，通过数据建模关联父母信息，将户口办理指引等服务信息精准推送至其父母，实现真正的城市定点定位智慧服务。
广州实践对超大城市人口数据治理的启示
中国特色社会主义进入新时代，党中央、国务院准确把握新一轮科技革命和产业变革趋势，围绕数字经济发展、数字政府建设和网络强国战略作出了一系列决策部署。在数字化时代，数据被赋予新的使命，数据治理能力成为一个国家、地区经济与社会发展能力的重要体现。在众多的数据中，人口数据至关重要。人口既是城市生产水平、运行质量与决定者，也是城市公共服务与技术设施的使用者，人口数据蕴含巨大潜力。在数字化时代，如何将人口数据汇集、整理、归纳、使用，以实现政府治理能力提升，并最终更好服务社会发展、增进人民福祉，成为当下我国各级政府必须思考的问题。
近年来，各地政府积极开展探索实践，以人口数据治理破解治理难题，并取得了一定成效。但当前，我国在人口数据治理方面仍然面临着分布零散、变动频繁、隐私权敏感、体系化程度不高等问题。为了进一步探索如何精准实现人口数据治理，广州市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于数字中国建设重要指示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，踔厉奋发、善作善成，创新人口数据治理理念和方式，通过管理和技术双管齐下实现了对人口数据的精准治理，探索出一条超大城市人口数据治理路径，为其他有关单位提供了经验借鉴。
一是制度先行，助力数据之治。“小智治事，大智治制。”制度建设管根本、管全局、管长远，唯有制度先行才能确保后续工作不走样、不越轨。广州市通过出台一系列数据治理、数据流通、数据运营相关政策与制度规范，为工作开展指明了方向，统一了标准，划定了红线，提供了遵循依据，最终形成了公共数据全生命周期的源头、规范及长效化治理。广州市坚持制度先行，加强制度建设的有效做法为实现广州数据之治提供了基本保障。
二是技术支撑，顺应时代之变。新时代，无疑也是新技术应用的时代。随着信息技术的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。广州的经验做法紧扣时代发展脉搏，依托技术支撑，以数据集中和共享为途径，以流通和融合为目标，着力建立全量公共数据统一、集约、安全、高效的城市大数据平台，实现非公共数据逐步融入、全域数据整合优化、数据要素内外流通；并依托该平台建设，打造了全市统一的综合人口数据库，并初步建成人口精准治理体系，即“认知-感知-策之-行知-悟知”闭环。
三是创新模型，实现精准治理。人口数据治理能力的提升离不开新兴技术的应用，但其治理依据仍然离不开模型的构建。在复杂变化的环境中，模型要不断创新，才能保证其科学性、针对性及有效性。广州市基于对广州市人口的深度认知，建立了动态人口模型，从时间、空间、特征三个维度，进行深度分析，准确把握城市活动人口的静态特征和动态特征，及时感知人口动态变化，对人口数据进行常态化管理与及时性更新，满足了日益精细化的社会治理和经济发展需求。
四是推动应用，实践检验成效。成效是衡量工作的重要标尺。广州市通过一系列政务服务、城市管理、社会治理等专项实践验证了城市大数据平台和人口动态模型在人口数据治理中的有效作用。如通过多维数据匹配识别技术有效治理流动人口数据，通过建立人口数据双向流通闭环深化基层减负；通过人口基础档案及外来人口信息精准推送赋能服务。实践证明，利用城市大数据平台和人口动态模型，能够精准、高效地识别人口属性与特征。
党的二十大明确提出，要加快建设数字中国。“十四五”规划设立“加快数字化发展 建设数字中国”专篇，为数字中国建设指明了发展路径。未来，广州市将勇担使命、勇毅前行，重点以人口数据精准治理和大数据平台建设为抓手，推动广州谱写超大城市人口数据治理新篇章，全面开创广州数字政府建设新局面，助力数字中国建设行稳致远。一方面，继续完善人口数据治理相关制度机制，保障人口数据治理有法有度；结合数据要素市场化配置改革，进一步强化人口数据要素流通和使用，不断提升人口精准治理能力与治理水平。另一方面，在现有成果基础上进一步迈向超大城市敏捷治理阶段，将公共数据治理域和数据要素流通域的“数据双域”与社会常态化治理与应急管理的“治理双域”联动，探索数据要素一级市场，拓展数据交易平台功能，以满足不断快速变化的社会治理需求，推动大数据平台在社会治理各领域的创新应用，推进城市治理体系与治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
【供稿单位：
广州市政务服务数据管理局
中山大学中国公共管理研究中心行为公共管理研究所
中山大学政治与公共事务管理学院
广东数字政府研究院
课题组成员：谢明、梁文谦、李刚、周晓健、黄庆、朱尖、谢绍晖、张晓会、秦枭童、张书维、张梓丙、吴文浩】
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来源 | 《国家治理》2023年11月上
原文标题 | 超大城市人口数据治理创新的广州实践
作者 | “超大城市人口数据治理研究”课题组
原文责编 | 冯一帆
新媒体编辑 | 王 洋
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