言治有理｜王小广：地方政府土地财政依赖的破解之道探讨
土地财政主要依靠房地产市场，房价上涨对地方财政具有支撑作用，使地方政府可以减少借贷，债务率保持稳定甚至下降。但随着土地市场和房地产市场出现疲软态势，土地出让金减少，土地依赖度降低，地方政府为维持正常的或必要的支出，通常通过扩大向外借债规模来弥补地方财政赤字，从而导致债务率上升。而债务率过高又会挤压地方非税收入扩张的空间。中共中央党校（国家行政学院）经济学部王小广教授在《国家治理》撰文指出，当前房地产供求关系发生重大变化的“拐点”正在形成，同时地方债务风险也加速集中释放，对国家经济发展和安全都形成较大的挑战，土地财政依赖型的增长模式或许已到尽头，地方政府亟需尽快摆脱土地财政依赖，使土地财政由“唯一”变“之一”，从而为自身发展赢得更多主动权和有利局面。
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当前土地财政“红利消退”、地方债务风险显性化与公共财政支出需求不断扩大的矛盾凸显。对那些高度依赖房地产投资、靠卖地获取收入的地区来讲，土地财政收入长期下降趋势无疑形成了较大冲击，也增加了地方债务风险，对经济持续增长造成了越来越明显的压力。在推动高质量发展的进程中，探讨如何使地方从根本上摆脱对土地财政的依赖，增强财政可持续发展能力，防范重大经济风险尤为紧迫和重要。
土地财政的现状与发展趋势
1994年我国实行分税制改革，在一定程度上降低了地方政府税收分成比例，但是却将当时规模较小的土地收益划给地方财政，也正是这一举措奠定了地方政府不断强化“土地财政”的基础。之后，随着我国推出住房制度改革，大力促进商品房发展，特别是在住房市场化的过程中实行土地招拍挂制度，使土地价格不断上涨，随着房地产泡沫的不断强化，地方政府通过出让土地获取预算外收入的空间被打开，由此形成了房地产靠土地控制、基建靠土地财政、招商靠土地政策优惠，甚至一些公共支出多依赖土地收入的地方经济扩张模式。如今，房地产供求关系发生重大变化的“拐点”正在形成，同时地方债务风险也加速集中释放，对国家经济发展和安全都形成较大的挑战，土地财政依赖型的增长模式或许已到尽头，亟需加快地方财政模式转型。
首先，地方土地财政和高投资依赖的根源是房地产，随着房地产长期繁荣的结束，土地财政的依赖达到顶点，呈现长期下降趋势。从图1和图2看，土地财政依赖与房地产的泡沫化是高度相关的。2015至2019年间是我国最后一轮的房地产泡沫的爆发期，短短三四年时间，全国各地的房价涨了一倍以上，地方卖地收入大幅增加，土地财政依赖度从23.6%提高到33.4%，增加近10个百分点。2020年新冠疫情暴发后，土地财政依赖度又惯性上升到37.6%的最高点。随后，随着疫情的持续冲击，高房价长期调整的“拐点”开始形成，土地财政收入总量和依赖度随之明显下降。
其次，地方政府债务率的增减与土地财政依赖度在一定程度上呈现负相关性（见图2）。土地财政收入的增加有利于稳定地方债务率，而房地产依赖度的下降（对很多地方意味着财政收入减少），可以在一定程度上通过大幅提高地方政府债务率来继续保障经济发展和满足公共服务需要，但债务率的上限很快就会导致这种替代方式的枯竭。纵观我国在2015—2019年间的数据，房价呈现上涨趋势，地方政府债务率反而稳定。这主要是因为土地财政主要依靠房地产市场，房价上涨对地方财政具有支撑作用，地方政府可以减少借贷，债务率保持稳定甚至下降。但随着土地市场和房地产市场出现疲软态势，土地出让金减少，土地依赖度降低，地方政府为维持正常的或必要的支出，通常通过扩大向外借债规模来弥补地方财政赤字，从而导致债务率上升。而债务率过高又会挤压地方非税收入扩张的空间。
第三，随着公共服务支出持续扩大，地方财力短缺问题将会越来越突出。公共服务关乎民生。近年来，我国持续完善公共服务政策保障体系，提升公共服务质量和水平，公共服务领域支出持续增加，但仍存在许多短板弱项，集中表现为城乡区域公共服务差距较大，育幼、养老等领域供需矛盾突出。补齐基本公共服务短板，缩小城乡间的公共服务差距，提升基本公共服务均衡性和可及性，还需进一步优化财政支出结构，增加公共服务支出。如果不尽快摆脱对土地财政的依赖，切实做好财政资金开源节流增效文章，挖掘新的财政收入增长渠道，不平衡不充分的矛盾会越来越突出。
土地财政依赖的风险及地方摆脱土地财政依赖所面临的障碍
土地财政依赖的风险及对地方经济社会高质量发展的影响
目前金融风险主要集中于房地产、地方债和中小金融机构等三大领域，这些高风险领域的形成在某种程度上与地方土地财政关联紧密。
首先，房地产风险正处于集中爆发阶段，这是土地财政难以为继的重要原因。一是土地财政催生房地产泡沫，房地产泡沫又会加剧地方对土地财政的依赖，两者互为因果，相互促进。2021年房地产各项指标到达“天花板”，国家统计局公布的数据显示，2021年全国商品房销售面积约为17.9亿平方米，商品房销售额达到18.2亿元。随后，房地产市场进入到了新的发展阶段，房价调整、销售大幅下滑，社会资金大量从房地产行业退出，土地出让收入持续减少。对房地产依赖高的地方，出现了经济增长后劲不足、财政困难加大的情况。二是房地产商的“保交楼”成为总风险“开关”。2022年上半年，受“三大红线”政策的约束及房地产“拐点”来临的影响，大量期房逾期交付，不少地方出现大规模的“断供”和“断贷”潮。针对这一潜在巨大风险，国家及时推出“保交楼”政策，多部门联合出台措施，通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定大局。但房地产问题既是高房价泡沫问题，也是高负债问题，更是产业链问题，环环相扣。当需求大幅下降，土地财政与房地产、房地产与相关产业之间的有序循环就会被打破，风险就会不断集聚。“保交楼”成效事关消费者利益，事关政府与企业的信用，做得好，能提高政府与企业信用，做得不好，就可能引发系统性产业风险与金融风险。三是严重的土地财政依赖也会引发债务链危机。当前，地方债务问题盘根错节，地方政府、银行、企业之间形成了“共生共荣”的强债务连锁关系，牵一发而动全身。与房地产商暴雷相似，地方债暴雷既会使金融机构危机显性化，也会使得与之关联的房地产行业与基础设施投资产生连锁风险。
其次，一些地区高债务率风险在逐步显现。目前我国地方债务率普遍高企的问题比较突出。一些省份债务率甚至超过了国际警戒线，可能会出现地域性的债务风险，要着力防范这一趋势蔓延，酿成跨区域系统风险。其中最危险的是两类地区，一类是土地财政依赖度高和债务率高的“双高地区”，另一类是“畸型单高地区”，即债务率超高地区，其债务率远超国际警戒线，债务率接近300%。“双高”省份在财政上不仅面临卖地收入增加难、借债难的双重压力，而且可能爆发长期的地方政府信用风险。例如，2023年4月贵州向中央财政求援的消息一度引发热议，负债1.2万亿无法偿还，这给贵州未来发展蒙上巨大阴影。“畸型单高地区”虽然土地财政依赖度不高，但债务风险已累积过多，且多是通过提高债务率来降低土地财政依赖度而形成的，实际上这类地区债务风险更高。以天津为例，2022年的债务率高达295.1%，位居全国第一，债务风险巨大，这是土地财政收入降低使借债规模扩大所致。根据中国债券信息网统计，自2023年10月初至10月18日，天津共发行948.04亿元特殊债来偿还存量债务。
第三，中小金融机构风险点多面广。除房地产市场风险外，中小银行保险机构、不良资产、影子银行、地方政府债务等也是风险来源。部分地方中小银行利用大银行退出的时机，争抢房地产贷款市场份额，而由于其自身抗风险能力低、风险管理水平不高等劣势，在面对房地产领域“灰犀牛”风险时容易受到更大的冲击。
第四，土地财政的高依赖将会对地方经济高质量发展产生明显的负面影响。土地财政高依赖地区，不仅会延缓由投资驱动向创新驱动的转换进度，而且会对自身的产业和消费的“双升级”产生巨大的抑制作用。一方面，土地财政高依赖意味着一些地区对房地产的高依赖，这必然会对其他产业产生“挤出效应”，阻碍传统产业升级和新兴产业发展。产业强导致房地产强，这是正常的发展逻辑，而一些地区却试图走发展的捷径，在其他产业尚未充分发展的情况下，用房地产来拉动经济增长，企图通过抬高房价来增加土地财政收入和促进经济繁荣，这实际上是一种“本末倒置”的发展逻辑。房地产的大调整在很大程度上会引致土地财政的“衰败”，巨大的债务压力又会侵蚀地方发展其他产业的能力，从而使地方经济陷入“低发展陷阱”。即使一些产业发展较好的地区，过度的房地产发展倾向和土地财政依赖，也会大大延缓该地区从“投资驱动”转向“创新驱动”。另一方面，从需求端看，对房地产和土地财政依赖严重的地区，财富收入差距将显著扩大，从而导致本地经济出现明显的消费不足问题，这反过来又会影响产业升级。
地方摆脱土地财政依赖所面临的障碍
一是房地产路径依存问题。自2008年金融危机以来，房地产市场在经济发展的多个时间窗口中扮演着关键角色，对拉动地方GDP增长、使“钱包”鼓起来起到了巨大的作用，以致于一些地方政府形成了一定程度的房地产稳定增长路径依赖。在地方经济与房地产深度捆绑的情况下，想要摆脱这种路径依赖相当困难，寻找替代品的动力和意愿也不足。
二是政绩考核机制不完善。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、转换经济动力的攻关期。“考什么”决定“干什么”，与时俱进的目标管理体系与考核办法不可或缺。以往一些地方政府坚持“唯GDP论”，搞“GDP竞赛”，考核评价体系侧重于经济发展的“量”和“速”，不够重视发展质量、社会民生、生态效益、公共安全等方面的考核，这对摆脱土地财政依赖也形成了强大的阻力。
三是地方税税制不完善、事权和财权不对称。当前，地方政府事权和财权不匹配的问题也较为突出。这与分税制改革有一定关系。1994年，为提高全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重，以及适应建立社会主义市场经济体制的总目标，我国实行了分税制改革。经过几十年的运行实践，分税制改革在增强国家财力、维护中央权威、促进统一市场建设方面效果明显。但是，随着关税、消费税、75%的增值税等优势税种都流入省级以上政府，地方税源不足、缺乏长效的地方税基的问题越来越凸显。在“收支逆向剪刀”下，土地财政无疑是地方政府提高财政收入、完成考核任务的“救命稻草”。
四是税源替代或转移难。房地产市场的低迷导致土地财政收入降低，摆脱地方财政对土地的依赖，壮大实体经济，大力发展制造业成为增加地方财政收入的一种新途径。然而，我国的中小城市特别是县域工业化还处于中期甚至前中期阶段，制造业发展尚不充分，且现阶段制造业又处于明显的报酬递减过程中，通过发展其他产业来转移税源并非易事。
地方政府加快摆脱土地财政依赖的建议
为了应对当前严峻的地方债务危机，适应未来高质量发展的内在要求，地方政府亟需尽快摆脱土地财政依赖，使土地财政由“唯一”变“之一”，从而为自身发展赢得更多主动权和有利局面。摆脱土地财政依赖虽难，但不少地方政府已经“觉醒”。其中，深圳作为我国土地财政的“先行者”，在2005年超前意识到土地财政发展模式的瓶颈约束，开启了模式转型，仅用7年时间就进入存量发展新阶段，并且不断加快经济结构转型，逐步走向技术创新的产业升级之路。至2017年，深圳公共财政收入高达8624亿元，绝大部分来源于税收，成功摆脱土地财政依赖。除深圳外，一些地方政府也积极主动地摆脱土地财政依赖，取得了明显成效，如2021年青岛、郑州、天津等地同时出手，实行“两集中”供地，成效逐步显现；安徽省加速建设新兴产业聚集地，经济发展呈现提质扩量增效的良好态势，财政收入增长获得新动力；常州全力打造“新能源之都”，并积极探索通过股权投资孵化企业，拓宽财政收入渠道。
地方政府加快摆脱土地财政依赖，是一项难度大、紧迫性高、需要巨大的决心才能完成的工作，针对地方摆脱土地财政依赖所面临的许多难题，建议采取以下开源、转移和节流措施。
首先，最重要的是适时和合理开源，用税制结构优化和新税征收来缓冲土地出让收入减少和发债空间收窄。一是应拓宽地方政府的税收种类，深化财富积累机制改革，主要是适时征收房产税和遗产税等，显著提高直接税的比重，坚决抑制资产或财富所造成的收入分配扩大的趋势，抑制投机偏好，大幅降低资本或财富的“食利化”倾向。二是从完善个人所得税制度入手，使地方获得更稳定更长远的税基。我国的个人所得税采取中央与地方的分享机制，建议适当增加地方分配比例，鼓励地方加大对个人所得税的征税力度，堵住高收入者避税漏洞，达到调节高收入、提高税收调节累进性的目的。同时，优化企业税制，根据个人所得税增加的总量相应地降低企业税负，大幅降低或减免增值税，如采取大中型企业减半、小微企业增值税全免的改革举措，“放水养鱼”，大幅降低各类企业税负。三是完善消费税和其他新税制，进一步扩大税收的征收范围。将增值税减免的一部分改为消费税，即由价内税转为价外税，同时，完善环保税和社会保障税负。
其次，扩大产业发展的税基，增强地方财政收入的稳定性。不论经济发展到什么时候，实体经济都是推动我国经济在国际竞争中赢得主动的根基。只有壮大实体经济，促进新兴产业的发展，实现产业创新，才能更有效地实现税源替代，摆脱土地财政依赖。为此，中小城市以及县域地区，特别是那些对土地财政依赖度较高、发展相对滞后的地区，更要加快推进新型工业化和城镇化，持续深化三次产业融合发展，扩大预算内收入的税基。一些发展条件较好的大城市，要加快推动数字产业化和产业数字化，着力发展高新技术产业，培育新产业新业态新模式，为地方经济高质量发展注入源源不断的活水。
第三，坚持节流优先，着力提高公共财政支出效率。一是要全面落实过紧日子要求，进一步优化支出结构。严格控制一般性支出，足额保障“三保”等刚性支出；整合信息化资源，提高信息化资产与维护资金匹配度，规范经费使用；高度重视地方政府的债务性管控，持续加强融资成本管控，合理调整融资结构。二是健全预算支出标准体系。目前地方政府的预算主要由基本预算和项目经费两部分组成，其中基本预算中的公费预算由财政部门实行定额标准，但是在执行过程中存在很多问题，比如人均公费相差很大、预算标准与实际执行脱节等。另外，公用经费支出会挤占项目经费，由于部分公用经费无标准导致实际支出超支的现象较为普遍，为此，有必要在实际运作过程中完善公用经费预算定额标准，坚决贯彻零基预算理念，同时建立项目经费的支出标准，不断规范预算编制管理，提高预算编制的准确度。三是简政廉政。很多地方存在体制内人员结构臃肿的问题，一些地方的编外人员甚至超过编内人员，庞大的人员规模导致了巨额的供养费用。当前有必要积极稳妥地精减公务员和事业编制外人员队伍，缩减一般性财政支出，努力做到动态收支平衡。在实施过程中，要坚持规划优先，分类有序推进；创新政府管理体制，建立新的利用外部人力资源的机制；建立容错机制，增强改革的积极性、提高改革执行力；提高补偿标准，积极做好被清退编外人员再就业等工作。
第四，加快房地产转型升级，建立完善房地产开发新模式。坚持“房住不炒”的战略定位，完善住房制度，建立适合中国国情的新的住房发展模式。一是要推动房地产用地多元化供给模式改革。用改革的办法破除各种土地类型之间功能转化的障碍，大力培育土地二级市场，使“招拍挂”供地方式从“唯一”变“之一”，推动土地供给形成多元化渠道。二是以“可支付性”为核心推动住房多元供给模式改革。当前我国房地产已进入绝对过剩或结构性过剩阶段，降房价、挤泡沫、增福利是绕不开的过程。在这样的趋势背景下，住房管理的重点需要从需求侧转向供给侧，充分考虑住房需求的地区性结构性差异，推动住房多元供给，实现“租购并举可支付”。三是积极扩大保障性租赁住房供给。通过城市更新改造、盘活废弃低效用地、建立新的租赁模式等，有效解决新市民、青年群体等的住房困难问题。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授；中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生周擎擎、梁雅楠对本文亦有贡献】
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来源 | 《国家治理》2023年12月下
原文标题 | 地方政府土地财政依赖的破解之道探讨
作者 | 中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授 王小广
原文责编 | 罗 婷
新媒体编辑 | 王 洋
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