聚焦精准治理、统筹更新和民生保障的衢州市城市更新立法研究
前言 /FOREWORD/
在经历40余年的高速发展期后，我国经济开始转向中速、中高速的新常态，并带来城市规划建设发展全面转型。从近期一系列社会、制度、机构等改革措施来看，国家宏观经济、城乡建设用地“倒逼”城市更新的趋势尤为凸显：
● 2013年，中央城镇化工作会议明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”、“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针；
● 2015年，中央城市工作会议再次指出城市“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”；
● 2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，将城市更新行动提升到国家战略高度。
衢州市位于浙江省西部、钱塘江源头，是浙、皖、赣、闽四省边际的重要枢纽，是我国东部率先向中部崛起过渡的关键地区，也是浙江经济向中西部邻省拓展的桥头堡。
衢州
Qvzhou
▲ 衢州市区位分析
近年来，衢州市面临的城乡用地低效粗放利用与土地资源供应不足的矛盾愈加凸显。在土地资源瓶颈和产业转型的双重压力下，衢州市进行了一系列诸如棚改征收、老旧小区改造、拆墙透绿、古城双修等存量用地更新行动。但由于违法建筑权属不清、相关部门权责不明、利益关系错综复杂等现实问题存在，衢州大量存量用地难以再次开发利用，亟需进一步寻求城市更新政策保障的方向和举措。
在此背景下衢州市开展城市更新立法研究。衢州城市更新立法目的在于解决城市更新“无法可依”的问题。通过建立城市更新活动的规范性框架，从制度建设层面规范城市更新活动，从而优化城市空间布局、完善城市功能、改善人居环境、传承历史文化，转变城市开发建设方式，进一步提升城市品质和城市发展质量。
落实浙江省“共同富裕”要求，在城市化后半程的常态更新背景下，基于衢州更新工作基础和现实困境总结、相关国内外经验综述与借鉴，构建衢州城市更新制度框架；聚焦精准治理、统筹更新和民生保障，探索典型难点问题破解路径。
研究内容框架围绕“衢州更新综述-相关城市借鉴-制度框架构建-重点难点探索-《衢州市城市更新条例》草案（以下简称《条例》草案建议稿）形成”展开。
▲ 研究思路框架
研究通过衢州既有更新政策、更新实践和更新工作机制梳理，总结形成当前衢州城市更新存在的三方面问题。
在政策体系上，围绕老旧小区改造、加装电梯、截污纳管、二次供水设施改造等具体更新工作出台相关政策文件，存在缺乏核心法规的支撑保障的问题。“一事一政策”的制度体系不利于城市更新工作的长效性和连续性。
在更新实践上，已经开展棚改征收、老旧小区改造、拆墙透绿、古城双修等城市更新行动，存在民生保障、公共服务供给提升作用不突出，更新空间重叠、多头主体谋划、行动缺乏统筹，现行规范标准强制约、存量居住用地增补公服实施路径不清晰等多个难题。
在更新工作机制上，目前衢州尚未设立统筹城市更新工作主管部门，已开展更新工作主要围绕具体事权由各部门分头推进，条块化、一事一组织的工作机制不利于常态化、系统更新的统筹推进和系统化集成的问题。
研究通过国内外城市相关立法研究综述，梳理城市更新立法的核心内容与相关经验、做法。从深圳、广州、上海的更新实践经验和《城市更新办法》到《城市更新条例》内容变化来看，有一些相同的趋势：关注政府统筹、区域统筹等若干“统筹”，关注公益优先、公共服务优先、历史文化保护优先等若干“优先”，关注多方主体权益保障、多多样化保障等若干“保障”，并共同表现出对微更新、用地和空间等集约节约、程序优化简化等导向。
基于衢州客观基础和更新实践困境，并借鉴相关国家、地区、城市更新实践和立法经验，围绕更新概念内涵、机构与权责、一般流程、实施分类、实施主体与实施路径、规划计划、公众参与、资金保障、土地政策、规划政策等十个核心要点，研究构建衢州城市更新制度框架，形成《条例》草案建议稿。《条例》草案建议稿包括总则、城市更新评估与规划计划、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、附则共六章四十六条。
▲《衢州市城市更新条例》草案建议稿内容框架
NO.1 通过时序中引导、项目中引导等措施加强民生更新工作与内容前置。
具体要求如区域更新中优先加快老旧小区改造，明确公共服务设施和基础设施更新优先实施；涉及房屋搬迁安置的应先安置、后搬迁，安置房、公共服务设施和市政基础设施先建先用，未建公服设施的更新项目其他建设项目（安置房除外）不得启动等。
NO.2 通过公共设施提升优先、纳入区域更新、鼓励绿地开敞空间和公共服务设施增补、审批流程优化、指标优化奖励等措施强化和保障公服供给提升。
具体要求如提出市政基础设施和公共服务设施薄弱区域优先纳入区域更新范围；通过成片连片更新完善区域配套，补强设施短板优化设施标准；鼓励在存量居住用地内、闲置或可利用存量用地内、有条件的国有公有产权用地和建筑中进行绿地、开敞空间和公共服务设施增补；城市更新项目中提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的更新活动审批流程适当优化简化；在规划可承载条件下，对超出规定提供公共服务设施用地的，可以按照规定给予容积率奖励等。
NO.3 探索存量居住用地更新的标准创新和增补公服设施实施路径探索。
具体要求如进行整治提升、局部改造类更新活动中，在满足消防、卫生、安全等要求前提下，经与相关物业权利人充分协商，建筑间距、日照间距、绿地率可按不低于现状水平进行控制；鼓励存量居住用地内增补绿地和公服设施，明确诉求提出-统筹更新-审批优化的实施路径，探索容积率变化与权益分配具体方式等。
NO.1 通过鼓励区域更新、统筹主体推进、审批流程优化、指标优化等措施激励和保障更新工作区域统筹。
具体要求如鼓励城市更新成片连片推进；要求采用区域更新为主、零星项目更新补充的更新方式；区域更新范围内的城市更新活动由更新统筹主体统筹开展；区域更新项目涉及容积率、用地性质、建筑高度等指标在一定条件下可以予以优化等。
NO.2 通过规划-计划-方案体系统筹、国空体系统筹、相关行动方案统筹等措施加强更新工作的规划计划统筹。
具体要求如构建包括更新专项规划、更新行动计划、区域更新方案和项目更新方案的更新规划体系；要求更新规划以国土空间总体规划为基础，并与国土空间详细规划做好衔接，涉及对详细规划调整的需提出明确调整建议与诉求；与老旧小区改造、公服织补提升、城镇社区建设、城乡风貌提升等相关规划做好统筹与衔接等。
NO.1 通过更新专项体检-诉求征集-更新规划-更新实施与监管-实施后评估的闭环管理实现城市更新全过程管理和反馈修正。
具体要求如明确应聚焦有更新需求和潜力的城市建成环境进行体检与评估，从中发现问题并提出城市更新相关建议与诉求；明确应通过公众参与、建议征集等方式，对城市更新的需求、诉求、建议等进行总体信息归集；明确应通过更新规划对城市更新进行系统谋划与统筹安排；明确应对城市更新活动的具体实施过程进行监管；明确应对更新实施后的相关社会经济绩效进行评估，并将相关结果、成效、问题、建议等反馈至后续更新工作中。
NO.2 通过数字化平台提供信息发布、实施管理、数据支撑为核心的信息支撑，实现更新数据、信息和服务准确性、时效性和可共享。
具体要求如建立全市统一的城市更新数字化平台，包括信息发布、更新实施管理、基础数据支撑等主要功能，加强城市更新工作的信息化与数字化能力。
本次研究成果形成《衢州市城市更新条例》草案建议稿，具有三方面意义：为破解衢州城市更新“无法可依”问题提供制度和政策研究支撑；形成省内具有代表性的地级市更新立法研究，并具有省际示范作用；贡献国内非发达城市的更新制度框架样板。
▲ 衢州市鸟瞰 图片来源：@许军摄影
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